深入推进重庆市投融资模式改革的四项建议

重庆市委、市政府将PPP模式改革列入全市25个先导性专项改革，签约多个重大PPP项目，标志着我市PPP投融资模式改革进入具体实施阶段。但在PPP投融资模式改革向纵深推进过程中，面临法律现状、政府信用、能力建设、多头监管等现实障碍，需要从加快法制建设、理顺体制机制、加强公共监管、细化风险管控等多方面予以化解。

一、我市PPP投融资模式推进中面临的三类障碍

1.我市PPP投融资模式深入发展存在观念障碍

一是区县部分干部对PPP投融资模式的理解存在偏差。存在着“重准入轻监管”的思想，将PPP模式仅仅视为单纯的政府融资工具，而非转变政府职能、提高公共服务效率的有力抓手。二是行政干预的思想惯性仍未彻底扭转。在“政府管理”理念下，部分基层干部缺乏契约精神、市场意识薄弱，在公私合作过程中过多地使用行政手段干预公共资源直接配置，致使优胜劣汰的市场竞争机制难以发挥，市场的活力和创造力受到限制。三是市场主体平等的意识尚未深入人心。在PPP项目招投标过程中，区县政府部门更愿意与国企、央企进行沟通，不愿与私人资本、外资洽谈合作。尽管政策允许私人资本和外资的引入，但国企特别是央企获得强大的政府资源支持，使私人资本和外资无法参与竞争，导致PPP项目由于竞争不充分而效率低下。

2.我市PPP投融资模式良性发展存在制度障碍

受制于现阶段我国尚无关于PPP应用的成熟法律法规和监管体系，我市推进PPP投融资模式过程中需要尽快完善地方性法规并建立新型监管体系。一是重庆地方层面PPP相关政策与示范文本尚未出台，亟待公布。《重庆市城市公用事业特许经营条例》纳入2014年立法规划，但尚未正式公布；与此同时，PPP项目标准合约文本和分领域的示范性项目文本也需在借鉴国内外其他先行地区基础上，尽快出台并予以公布。二是与PPP投融资模式相匹配的新型监管体系尚未建立。我市对公用事业市场化领域的监管以行政措施为主，造成多重监管、效率低下等多种问题，可能影响PPP模式的长期发展。体现为政府对于PPP项目监管涉及多个部门，造成监管效率低下；社会对于市政类PPP项目公众参与渠道较少，听证制度流于形式。

3.我市PPP投融资模式长期发展存在组织障碍

一是市级层面尚无统一的 PPP 项目主管部门，导致项目审批程序复杂、责任划分不清。在国家层面，2014年12月初财政部正式成立了PPP中心，负责项目指导、合同文本规范等工作。我市目前与PPP相关的管理部门分布于财政、发改委、环保、市政等多个部门，需要落实并建立协调机构。二是我市财政部门对于PPP项目的监督和约束力较弱。PPP项目形成的资产本质上是地方政府的远期或有负债，应当由市财政局对其进行全程监督，但我市尚未赋予财政部门必要权限。可能存在不同区县的同一项目，因标准不统一导致价格、收费混乱等风险。

二、深入推进我市PPP投融资模式改革的四项建议

1.完善PPP投融资模式的本地化服务体系

一是在市级层面设立PPP协调机构。部分省级财政部门如江苏、河北和四川，已抽调人员建立实体的PPP办公室或虚拟协调机制，建议我市指定财政局专门负责 PPP 项目工作开展，将办事机构设立在市财政局金融处，使项目管理系统化、规范化，也便于公私合营双方谈判。二是尽快出台匹配PPP模式本地发展的地方性法规，规范与投资者的权责利关系。在《基础设施和公用事业特许经营法》难产的情况下，本着先行先试的原则，可通过重庆地方条例、项目指南、示范性合同的形式对PPP模式作出契约性安排。特别需要指出的是，在地方条例尚未出台而重庆本地PPP项目已进入论证或签约的阶段，可以通过项目指南、示范性合同给予社会资本有效引导和明确预期。三是通过经济利益和社会效益的让渡，提高对市场主体的吸引力。除了经济利益，重庆在市政建设领域引入PPP模式时也可以根据建设内容的特殊性，尽可能地给予企业社会价值、企业形象、社会责任等无形的社会效益。四是构建PPP信息平台。通过建立我市PPP数据库等方式，为将来类似项目的评估提供基础资料，逐步实现我市PPP项目的标准化采购，并与各省市共享实践经验。

2.形成我市PPP投融资模式的新型监管格局

一是尝试政府监管独立。由于PPP项目公私合作涉及政府公共项目管理体制及运行机制的创新与改革，从公共管理体制集约管理、提高公共项目管理效率出发，可采用创新型的监管机构。借鉴香港模式，由市政府成立独立于传统行政监管部门的公共事业监管机构。二是深化社会监管体系。社会监管体系体现了公众参与的公平、公正性，更是公共项目监管机制良性发展和构建和谐社会的必然需要。包括建立公众投诉及建议平台、健全听证会制度和常态化的公众参与。三是统筹考虑PPP项目的环境效益和社会效益。在PPP项目评价中增加外部性评价的内容，全面考虑PPP项目的环境效益和社会效益。

3.以资产证券化等形式挖掘存量项目潜力

一是将PPP模式与资产证券化相结合，让风险收益相匹配的资金在资本市场上完成对接。资产证券化是将PPP中的现金流作为抵押发行债券，适合采用可用性偿付模式的PPP项目，并通过提供担保等手段为债券增信。对于我市已签约的PPP项目，可以其长期性收益权和预期收益开展抵押融资，从而盘活PPP项目的存量资金，以市场化机制撬动更大的资金杠杆。二是对存量的市政项目引入PPP要素，更好地发挥PPP投融资机制的社会效益。通过引入社会资本并组建PPP项目公司的形式，采取租赁、重组、转让等方式对既有的市政项目进行升级改造或合作运营，我市在今年首批签约项目中部分采取了该思路，通过PPP方式盘活存量资源，变现资金用于重点领域建设。三是将PPP投融资模式与土地开发相结合，释放出成倍增量。随着风险规避、监督监管等PPP配套机制的不断完善，PPP将成为未来土地开发融资的重要渠道，与银行贷款、债券市场共同构成土地一级开发融资的新格局。

4.分类推进我市PPP投融资模式的实施

一是在区县层面按照城市（镇）规模分区域推进。考虑到PPP模式的调研、可行性研究及项目谈判时限，从项目意向到签约再到开展施工至少需要半年以上，因此小城镇可考虑对时效性强的项目直接开展政府投资而非照搬PPP模式，也可将相关PPP项目以打包的形式纳入区县范围统筹，实现统一谈判、打包运营、整体接管，变各小城镇分散的项目为集约化、规模化的运营模式，避免小城镇缺少专业人才、单个项目体量小、缺少规模经济而难于实施等问题。二是按照经营性质进行分行业管理。按照能否在项目运营期间产生经济效益，可分为非经营性、准经营性和经营性行业。非经营性行业无法取得直接经济效益，可直接采取BT（建设—移交）等形式；准经营性行业具有一定公益性，在政府给予约定补贴、优惠的前提下采取PPP等方式吸引民间资本，如轨道交通、市郊铁路、体育场馆等；经营性行业能够通过使用者收费的方式盈利，可综合采用PPP、BOT（建设—经营—转让）等方式，如高速公路、市政供水、垃圾处理、港口等。三是按照运营时间开展分阶段应用。PPP推广初期，可以在现金流稳定，基本能实现使用者付费、成本覆盖的领域先试点，如垃圾处理、污水处理领域。对于那些公益性很强、收益较低的项目可以由原平台公司（如我市“八大投”）继续承担。等到PPP模式步入成熟阶段后，由上述平台公司逐渐转向强公益性项目投资和运营。

执笔人：伏　虎　重庆行政学院经济社会发展研究所教师