关于地方税种选择权和税率调整权的建议

关于地方税种选择权和税率调整权的建议

平谷区地方税务局　路宝庭

地方税种选择权和税率调整权，是指地方各级人民政府根据区域财政、资源、经济等情况，在中央划定的税种内决定某税种开征、停征以及在规定的范围内确定本区域某类涉税行为的税率的权力。

一、地方税种选择权和税率调整权配置现状

我国1994年实行的分税制改革，按照税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。其中纯粹的地方税有地方企业缴纳的所得税（不包括地方银行、外资银行和非银行金融企业缴纳的部分）、个人所得税、城镇土地使用税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、契税、屠宰税、筵席税、农业税（牧业税）、农业特产税。在这些税种中，有两个税种即筵席税和屠宰税，允许地方政府选择是否开征。这两个税种的共同特点是税额小，管理难，对地方财政的影响小。因此，地方政府对这两种税不可能投入很大的精力。筵席税一直未开征，屠宰税在2000年农村税制改革中寿终正寝。也就是说，从2001年起，地方实际上已没有税种选择权。

在各税收实体法或法规中，规定了幅度税率或单位税额的有两个税种：城镇土地使用税和耕地占用税，各省、自治区、直辖市可以在规定幅度内根据实际情况确定本地区的单位税额。

目前，地方政府的税种选择权和税率调整权仅限于以上情况。充分发挥中央与地方两个积极性，是我国经济社会发展中长期坚持的一项基本方针。1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出了“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长”的分税制财政体制改革的指导思想，但由于市场经济体制还未完全建立，在实际落实中仍未能彻底跳出传统经济体制改革的局限，中央税权过度集中的老路未能彻底消除，分税制的实施在某种程度上加强了中央的财力，强化了中央的宏观调控，调动了中央的积极性，但是地方政府的积极性远没有调动起来，没有达到两个积极性的目的。建立税制必须要考虑税权和事权的统一问题，地方政府要实现政府职能必须有相应的财力做保证，因为中央在税权上统的过死，使得一些地方的区域优势、资源优势不能得到很好的发挥，不利于地方政府因地制宜地处理当地的税收经济问题，在一定程度上还助长了地方上的费挤税、费代税、费多于税的现象。目前一些地区和部门在执行税收政策方面还存在一些问题，有的擅自变通国家税收政策，越权减免税；有的随意批准缓税、欠税；甚至有的还曾实行“包税”或征收“过头税”。这些问题干扰了正常的财税秩序，影响了财税体制的巩固和完善。

二、关于合理配置地方税种选择权和税率调整权的想法

要调动地方政府的积极性，作为完善财税体制的一项重要内容，必须在税种选择权和税率调整权上给予地方政府更大的自由度。

（一）扩大地方税种选择权和税率调整权的前提

税权集中于中央是世界上大多数国家和我国大多数朝代的做法，这是巩固中央权威性的要求，因此，我们提出扩大地方税种选择权和税率调整权必须在确保中央财力和实施宏观调控的基础上进行，在中央大权独揽的条件下，实行小权分散，走适度分权的道路。首先税收立法权必须集中于中央，对于某些税种的开征停征权和某些税种、税目的税率选择权可以放给地方，但应在相关法律中予以明确。其次，扩大地方税种选择权和税率调整权应限于在共享税和纯粹的地方税种中实行，因此，中央税、共享税和地方税的划分要相对稳定。再次，应明确地方政府对税种选择权和税率调整权的权限。作为地方政府，在处理问题上不可避免地会有一定的局限性，因此，某些大的税种的有关权限仍应有限下放。

（二）具体措施

1．立法上的要求。在税收立法上，既要考虑全国的情况，也要考虑不同地区的情况。比如近些年社会上呼吁比较强烈的遗产税和社保税问题，在是否可以开征上就要考虑各地的不同情况。只要在全国范围内有一部分地区具备开征条件，就可以设立该税种。特别是对于国外已经开征并取得一定成效的税种，我们也应该借鉴国外的经验设立税种。这样，地方在目前的分税制条件下，才有选择税种的余地。另外，在某些税种的税基范围的划定上也可以考虑适当放宽，给地方政府一定的选择权。在税率和单位税额的设定上，适当增加弹性，这样可以改变全国税率“一刀切”的现象，给地方政府更大的自主权。

2．管理上的要求。地方政府在税种选择权和税率调整权上获得更大的自由度以后，可以依据本区域的条件确定某些税种的开征停征和税率的确定。但在相关事项的管理上，就要相应加强。首先，权力下放要有度，权力下放要与政府的财政转移支付等手段结合起来，只给省级政府相应权力，在各省、自治区、直辖市统一。如果权力过分下放，很可能引起税收秩序混乱，违背下放权力的初衷。其次，要有相应的权力制约，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比，从税收方面创造市场公平竞争的宏观环境，以利于在全国范围内实现税负的基本公平。因此，地方自行依据有关规定做出税种开征停征以及税率调整的决定后，应报国家税务总局和财政部批准后实施。

3．应注意的问题。我国因各地自然条件和经济发展水平不均衡，财政能力和税源情况亦有很大差别。在这种情况下，适度下放税权，可以更好地发挥地域性的、较为零散的税源的作用，不仅不影响国家税收方针政策的统一贯彻执行，反而有利于促使地方因地制宜地根据本地经济特色和实际情况，积极采取某些措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展。适度分权是有效实现地方政府职能的必要条件。我国地方政府客观上担负着调控经济的重要职责，包括兴建地方公共基础设施，支持经济发展和结构调整，调节区域范围内的地区平衡等。要完成这些任务，需要赋予地方相应的财权，这既包括财力支配权，也包括必要的税权，从某种程度上讲，税权比财力支配权还要重要。因为在一定时期内地方拥有的财力是有一定限度的，而税权则会“创造”财力。因此，扩大地方的税权，并加以引导和监督，将有利于更好地发挥地方政府组织、调控区域经济发展的作用，从而完善国家宏观调控体系。从我国税制改革的过程看，现有的一些小税种在全国范围内没有普遍开征的意义，而在部分地区还有一定的税源，类似的种种情况给某些税种由全国统一制定税收法律带来了一定的难度。因此，有前提地、适当地给地方下放一些税收的立法权，使地方政府可以在法律授权范围内，征收一些适合本地区特点的地方性税种，既有利于开辟新税源，又有利于解决全国税收统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。

基于以上想法和目前我国地方税权配置的现状，我们提出增加地方的税种选择权和税率调整权的建议，但在具体实施过程中，仍要注意以下问题：一是中央税、共享税、地方税的划分如需调整，应提前做好准备，并应在调整后较长时间内固定下来，因此在税种划分上应对每个税种的发展前景作前瞻性设想。二是中央要有防止拉大地区间经济发展不平衡的预防措施，对于因各地区间开征税种不同或适用税率不同带来的财政收入差距，中央财政要采取转移支付手段加以控制。三是按照中央确定的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革思路，对目前设置的税种应进行梳理，应合并的要进行合并，以免新的税种推出后，因税种过多造成征管工作的混乱。四是对地方税种选择权和税率调整权的使用要进行有效地监督，既下放又不放任自流，使权力的下放真正发挥应有的作用。

依据事权为地方政府配置税权，是完善财税体制，强化政府职能的要求，只要有完善的方案，并在实行中加以引导、监督，就会在我们的经济建设中发挥积极的作用。