国有资本重组的历史阶段

1978～1992年为计划与市场主辅双轨制下的经营管理权与利润分配权调整时期,即“简政让权,减税让利”时期。这一时期,在坚持计划经济为主、市场调节为辅的前提下,政府向企业和企业经营承包者放权让利,承认企业和企业经营承包者具有相对独立的经济利益,不断扩大企业生产经营自主权和利润自主权。国有国营的经营管理与资本运营模式逐渐向国有民营(经营承包责任制)转变。国有资本重组主要表现在利润分成、资本运营方面向着国家放权、企业扩权的方向进展。资本所有权与资本经营权的两权分离是国企改革的基本方向。

其中,1978～1986年为国有国营、放权让利(国家与企业间的权利关系调整)时期,即扩大企业自主权时期。在传统公有制中,国有国营被当作全民所有制唯一的实现形式。虽然国有国营有利于迅速集中资源,实现短期飞跃发展,但由于党、政、资、社、企五者不分,结果是“企业吃国家大锅饭,职工吃企业大锅饭”,企业缺乏效率与活力。虽然改革开放以前也试图对国企进行改革,但主要着眼于中央向地方放权让利。改革开放以来的国企改革则从国家向企业放权让利开始。1978年10月,四川选择六个企业进行扩大企业自主权试点,拉开了国企改革序幕。国企改革首先从放权让利开始。放权让利先后经历了利润留成(1978～1980年)、经济责任制(1980～1983年)、利改税(1983～1986年)三个阶段。放权让利在一定程度上调动了企业搞好生产经营管理的积极性,但企业并没有获得真正的经营自主权与利润支配权。不过,这时的国企改革虽然主要是经营权改革,但产权改革试点也开始了。1984年中共中央颁布《关于经济体制改革的决定》,股份制改革试点正式开始。

1987～1992年为国有民营、分权承包(国家、企业与企业经营者的权利关系调整)时期。此时国家以所有权与经营权两权分离为改革的主导方向,决定给企业以充分的经营自主权。对国有大中型企业实行承包责任制;对国有小型工业企业实行租赁制;对少数大中型企业实行股份制试点。1984年10月中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出不能把全民所有制与国家机构直接经营企业混为一谈,可以把国家企业的所有权与经营权分离。1987年中央决定在全国大中型企业普遍推广多种形式的承包经营责任制。实行承包制的形式主要有:上缴利润递增包干;上缴利润基数包干;超额分成;微利、亏损企业的定额包干和亏损包干等。承包制的根本缺陷是:企业内部有激励机制但缺乏约束机制,只承认企业的经营自主权,不承认企业的法人财产权。在实践过程中,政企仍然不分,没有合理划分国家与企业之间的产权边界,没有改变国家对企业承担无限责任的状况,行政手段仍然干预企业经营权,放权让利引发企业内部人控制与短期行为,企业负赢不负亏,即使亏损严重,工资、奖金照发,不利于国企保值增值,反而造成国有资产大量流失。1988年尝试实现国家资产所有权管理职能与一般经济管理职能的分离,国家及地方国有资产管理局相继成立。深圳与上海等地则开始探索三层次(国有资产行政机构——国有资产营运机构——国有企业)的国有资产管理体系。国有资产管理体系初步形成。1989年强调企业改革重点仍是承包制,股份制不宜铺开。以国家试点企业集团为核心的国有资产管理体制改革思路被提出。由于企业没有真正的法人财产权,因此,“两权分离”没有落到实处。

1992年以来为建设社会主义市场经济体制的产权调整、企业制度重构与资本战略性重组时期。1992年中共“十四大”报告提出建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标。转换国企经营机制,把企业推向市场,为建立社会主义市场经济的中心环节。1993年中共十四届三中全会确定以建立现代企业制度(公司制与股份制)作为改革方向。

其中,1992～1997年属于渐进调整时期。这一时期国企改革以建立现代企业制度为基本目标。股份制改革处于增量改革阶段,即严格控制国有资产流转,不能减持国有股份。1992年5月15日《股份制企业试点办法》发布。股份制试点企业达到3 700家,内部职工持股的企业占大多数,公开上市企业仅有92家。^[4]1992年国有小企业掀起一轮股份合作制热潮,开始较大规模地触及产权制度。《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法(试行)》授权大型企业和企业集团经营国有资产。1993年11月,中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出建立“产权明晰,权责明确,政企分开,管理科学的现代企业制度”为我国国企改革的方向。并决定赋予企业法人财产权和法人财产权基础上的完全经营自主权。1993年12月,国务院颁布《中华人民共和国公司法》,把有限责任公司制定为现代企业制度的典型形式,开始优化资本结构试点。同时国务院确定100家企业进行建立现代企业制度试点。1995年中央与各省、市、自治区开始大规模试点。同年召开的中共十四届五中全会提出了国有企业“抓大放小”的改革思路。1996年7月,国家经贸委发布《关于放开搞活国有小型企业的意见》,推动国有小企业改革。1995年进行现代企业制度试点。产权的增量与渐进调整并没有建立对企业的有效约束机制,没有消除国企固有的产权不清晰、政资不分、政企不分的弊病,反而在一定程度上激化了这种矛盾。存量不动,一股独大,董事会形同虚设,监事会不起作用,股东会开不起来,没有达到转换机制的目的。1995年国企出现大面积亏损,1996年上半年国企出现净亏损。1997年国有大中型企业亏损面达到40%。产权改革的深化和资本的战略性重组提上日程。

1997年以来为现代企业制度的完善和国有资本的战略重组时期。这一时期国资开始了国有企业股权分置改革、国有资产管理体制改革与国有资本战略收缩集中。传统的国有企业承担着所有权(资产所有权)、投资权(资本运营权)、经营权(企业管理权)、运营监管权(投资与经营的监管权)、行政管理权(行业事务管理与党政事务管理)、社会管理权(职工社会事务管理)六重职能,从而导致产权模糊,职责混乱,权利纠结,效益低下。1995年9月,中共十四届五中全会提出要以市场和产业政策为导向,对国有企业实施战略性改组。早在1996年,国家体改委颁布的《关于加快国有小企业改革的若干意见》就鼓励对国有小企业的跨所有制兼并。1997年中共十五大宣布公有制新概念,提出“抓大放小”,对国企实施战略性改组的任务。要求到2010年,基本完成战略性调整和改组,建立比较完善的现代企业制度。1999年中共十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,表示要逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制,对国有经济布局和结构进行“有进有退、有所为有所不为”的战略性调整,明确政府职责要由“管理”变为“履行出资人职责”。2002年中共“十六大”明确了国资管理改革的方针任务,提出要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益和权利、义务和责任相统一、管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。2003年 3月,国务院国有资产监督管理委员会成立。2004年各省也相继成立相应机构。到2007年全国地市级相应机构也基本成立。全国性国有资产监管体系基本形成。2003年10月,中共十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。建立健全国有资产管理的监督体制、国有资本经营预算制度和国有企业经营业绩考核体系。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。2004年中国香港学者郎咸平激烈批判“新自由主义主导”下的国企产权改革,引爆一场关于国企产权改革大论战。2008年政府工作报告表示要推进国资管理体制改革和国有经济布局与结构调整,加快国企股份制改革。同年10月28日,十一届人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国企业国有资产法》,这是我国第一部关于企业国有资产管理的法律。它明确了国有资产与国有企业的概念,明晰了履行出资人职能机构的基本职责。2010年10月18日,中共十七届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,提出要继续推进国有经济的战略性改组,健全国有资本有进有退、合理流动机制;加快国有大型企业改革;深化垄断行业改革;完善各类国有资产管理体制;健全国有资本经营预算和收益分享制度。2002～2006年间,全国国有企业的家数从158 712家减少到119 254家,年均减少9 865家;资产总额从18.02万亿元增长到29.01万亿元,年均增长12.6%;利润总额从3 786亿元增长到12 242亿元,年均增长34.1%;2002～2007年间,中央企业资产总额从7.13万亿元增长到14.79万亿元,年均增长15.71%;实现利润从2 405.5亿元增加到9 968.5亿元,年均增长32.89%;总资产报酬率从4.9%提高到8.3%;净资产收益率从4.3%提高到11.9%。^[5]

从总体态势看,在宏观经济体制环境方面,国资重组经历了从计划经济体制主导到市场经济体制;从党政资社企五合一体制到政资分离、政企分离、社企分离、资企分离体制;从模拟资本运行机制到建设资本运行机制的历程;在微观经济体制环境方面,经历了从扩大经营管理权到产权改革;从扩大利润支配权到拥有利润自主权;从国企体制内调整(利润承包制与经营承包制)到建立现代企业制度(公司制与股份制);从股权增量改革(国有股一股独大)到股权分置改革(产权多元化)的历程。