试论政府对文化产业的监管

刘 姗

（长安大学政治与行政学院，陕西西安 710064）

作者简介：刘 姗（1992－），女，长安大学政治与行政学院硕士研究生，公共管理专业。

摘 要：21世纪我国文化产业在政府监管和市场调节下正在迅猛发展，取得了一定成就，同时也存在诸多弊端。本文通过分析我国的文化产业发展现状，客观评价政府的监管力度，充分认识政府对文化产业进行有效合理监管的意义，同时指出其症结所在，进而提出若干政府监管建议，为政府机构提供参考，以利于更好地用来指导文化产业的健康良性发展。

关键词：文化产业；政府监管

Abstract：The cultural industry in China in the 21st century under the dual regulation of both the government and the market is highly developing，which has made some achievements，at the same time．there are still some disadvantages．This article an－alyzed the current situation of the cultural industry in china；objectively evaluated the present state of the government supervi－sion；fully recognized the implication of the effective and reasonable regulation from the government in culture industry；at the same time pointed out the problem existed，suggested a number of ways of government regulation，in order to provide refer－ence for government agencies，to facilitate guidance for the healthy development of cultural industry in china．

Key words：Cultural industry；Government supervision regulation

1 引 言

政府监管，一般的说法就是指在市场运作下，为了完成公共政策目标，政府对文化产业的监督和管理。文化产业的发展在世界各国都备受关注，各国政府也都实行相关的监管扶持政策来发展本国的文化产业。针对我国文化产业上出现的一些问题，市场已经不能自我调节，我国政府必须对文化产业进行监管。目前我国政府对文化产业的发展制定了相关的法律法规，制定了扶持政策，以及有利的行政监管，不过还是存在一些问题：政府对文化产业市场上监管的法律体系不健全，监管方式单一，监管结构不合理，监管力度不大等。因此，只有认清政府对文化产业市场上监管的现状，才能针对问题提出一些合理性的建议，最终使文化产业在政府监管和市场调节下逐渐走向国际化的发展道路。

2 政府对文化产业监管的必要性

文化产业在业内也没有统一的界定，其中有一种解释就是把文化产品和文化服务作为一种商品在市场上进行市场运作，合理利用文化资源，达到资源优化配置，最终达到服务于人民大众。目前该产业在我国被视为“朝阳产业”，正成为国家新时期经济发展的新生力量，也有说法认为文化产业将成为“第四产业”。随着我国对文化产业的重视程度不断加深，并且一些关于文化产业的法律法规不断健全，我国文化产业发展将进入一个新的历史阶段。最新的十八届四中全会也对文化产业做出要求。我国的文化产业得到了快速的发展，取得了显著的成就，如形成了一些新的文化产业集团、文化产业链、文化产业集群以及文化产业政策的不断完善和政企共同管理的模式等。

在文化产业蓬勃发展的期间，一些问题也伴随出现。我国国家领导人习近平总书记在参加某一期焦点访谈时谈到，改革开放以来，我国文艺创作迎来新的春天——产生大量优秀的文化文艺作品，与此同时也应该注意到文化市场上充斥着一定的问题如抄袭模仿，千篇一律，机械化生产，快餐式消费等。这些不良现象严重阻碍了我国文化产业的健康良性发展。从根本上讲文化产业是一种经济活动，应该走市场化的道路，遵循资源优化配置，可是市场不是万能的，对于“市场失灵”的矫正，需要政府的积极干预。既提高经济效率，又实现社会效率，这种共赢的需求需要政府的有效监管。

3 政府对文化产业监管的现状与问题分析

3．1 政府对文化产业监管的现状

3．1．1 政府对文化产业制定的法律法规

市场经济是法制经济，发展文化产业与发展其他产业一样，同样需要健全的法制。由于文化产业具有特殊性和复杂性，因此文化产业的健康发展更需要用法律来规范。20世纪90年代随着文化产业的不断发展，政府为了规范市场的秩序，出台了一系列与文化产业相关的法律法规，如表1所示。

表1 文化产业相关法律

依法治国是我国的基本国策，在刚召开的十八届四中全会中明确了全面推进依法治国的重大任务。法律是治国之重器，良法是善治之前提。该会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，这是对文化产业市场的规范。政府落实依法治国，通过制定法律法规解决文化市场上出现的一系列问题，从而有效地促进文化产业的良性发展。

3．1．2 政府对文化产业进行的管理政策

虽然市场在资源优化配置中起决定性作用，但由于“市场失灵”，市场不能单独地完成文化资源的最优化使用，所以这就要求政府实施监管。出台的法律法规是政府监管最主要的形式，不过通过一定的政策加强对文化产业的宏观管理和指导也是政府监管的一种形式，如政府在文化产业政策上的扶持给文化产业营造了一个良好的环境和氛围。一方面政府为了增强文化产业的实力，组建以市场导向为基础的文化产业集团——中国出版集团；另一方面就是财政上的扶持，提供一系列公共文化产品的服务如兴建大量的博物馆、美术馆、大剧院等设施，给人们提供更为方便快捷的文化服务。总之通过上述管理措施，去帮助文化产业顺利运转。

3．1．3 政府对文化产业行政监管

政府对文化产业的行政监管是一个庞大的社会系统工程，由政府行政文化管理部门共同努力建设，主要包括政治和经济两个方面。政治上政府宣传坚持为人民服务，为社会主义服务的大方向，国家领导人习近平总书记强调文化产业中爱国主义是文化创作的灵魂。经济方面政府的监管主要表现在监管文化产业部门合法经营，依法纳税，努力提高经济效益。政府对文化产业的行政监管，通过制定的政策，运用行政命令、行政决定、行政措施、行政处罚等直接手段和经济杠杆等间接手段，对文化产业进行有效的监管。

3．2 政府对文化产业监管存在的问题

3．2．1 政府对文化产业出台的法律体系还不健全

虽然我国文化产业相关法律总体上对各类文化产品做了详细的保护规定，但是在文化产业市场的整体规范和约束的法律方面还很欠缺。政府没有颁发专门的《文化产业法》和《文化市场管理法》，从而使文化产业法律体系缺乏系统性和规划性，缺乏总体的文化产业促进立法。只有政府颁发统领型的《文化产业促进法》才能使地方和各阶层的文化产业持续发展和完善。

3．2．2 政府对文化产业的监管力度不大

我国的文化产业正处于发展期，还有很多体系不完善。政府部门在监管力度上还很薄弱，有些地方部门得过且过，草草了事，例如文化产业市场中的盗版侵权，这个问题不仅严重影响了文化创作人员的积极性和动力，而且还在市场上形成了从生产到销售的产业链，导致少数人从中谋取不法利益，严重破坏了文化产业的秩序。虽然政府出台了关于知识产权的相关法律，可是在监管执行方面却出现了很多问题，致使文化产业市场上充斥着不好的气息。

3．2．3 政府对文化产业的监管方式单一

政府对文化产业中出现的不良问题最常见的监管措施就是严厉打击，运用法律进行相应的制裁，运用行政命令控制文化产业的发展。这种单一的监管方式会使政府与文化产业之间的信息不对称，激励失灵，从而造成文化产业政策和监督执行中“经济人”动机，以及决策程序缺陷等问题相继而来。

3．2．4 政府对文化产业监管结构不合理

政府设置监管部门可能众多，可是真正落实实处，起到决定性作用的却很少，并且监管结构中存在条块、部门、行业和区域分割，使政府在监管行动中难以形成合力，又使文化产业难以形成产业链。文化、广播电视、新闻出版、版权等部门各自为政，管理分散，监管的行政效率不高。政府这个作为调节文化产业整体发展的杠杆机制没有得到充分利用，使政府监管结构中出现了“帕金森定律”的现象。以广电行业为例，我国主要由三家党政部门负责传媒产业的监管，广播电影电视总局负责监管广播，电影及电视媒体业务，中宣部负责内地媒体的总把关，国家工商行政管理局负责广告业。他们三个部门各自为政，同样地方的广播电视行业也是像这样，从而形成条块式的管理格局，不利于文化产业链的形成。

4 完善对政府文化产业监管的建议

4．1 运用创新的政府监管制度

加强对文化产业的监管是促进文化产业健康发展的保障。首先要改进传统的监管方法，推进政府监管体制创新。不要过度地干预文化产业，要充分发挥市场在资源优化配置中的决定性作用，结合各个区域的文化产业现状以及文化资源特色。在市场调节下，实行政府监管的本土化机制，也就是政府监管制度要因地制宜，不能一概而论。其次将民主协商的观念融入到文化产业政府监管之中。协商式的政府监管方式改变了传统的单纯运用法律法规强制来规范的行为，要求政府和文化产业的生产经营者双方能通过协商的方式达成共识，从而共同确定文化产业监管方式。在这种协商式的监管方式的背后其实就是想寻求政府与市场对于文化产业管理的平衡。政府可以专门成立关于文化产业协商部门和行业协会，宗旨就是调节政府与市场关系如何正确领导文化产业向更远的方向发展。然后充分利用高新技术，在文化产业中推行电子政务，即设计一个平台让文化产业中的各个角色如生产经营者，文化产业消费者，以及政府三者能互相沟通，通过电子政务监管方式，建立信息服务系统，使监督更加民主化和科学化；最后充分利用废弃资源，变废为宝，发展文化产业的循环经济。英国伦敦的泰特现代美术馆就是设计师Giles Gilbert Scott将废置的发电站改造而来。每年给伦敦带来一亿英镑的经济效益。我国政府应该着重加强文化产业循环创意发展，应该因地制宜在各个区域找出自己废弃的资源，运用艺术的手段将其改造变成促进当地文化产业的发展，带动经济的发展。

4．2 完善政府监管法律法规政策

我国文化产业政府监管法律制度存在制定随意性，目标模糊性，缺乏可操作性等问题，导致监管制度制定成本高昂，利益冲突明显，监管低效，因此要突出文化产业市场发展中政府监管的法制性，完善的法律法规和体系是政府监管改革的首要前提和保障。在政府监管法律法规政策完善的过程中，我们要注意经济效益和社会效益相结合，不能浪费资源，要实行成本最小化的原则，实现文化产业中政府监管成本自我控制。同时完善政府监管法律体系，要动态的看待问题，注重横向与纵向的协调发展，结合政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的动态结构调整优化文化产业的发展结构，制定相关的文化产业的专门法，这样使文化产业在市场发展中有法可依，降低文化产业发展中的政策风险和经济风险。只有完善了法律体系，才能使政府部门正确处理各种侵权和纠纷，保障文化产业健康发展。

4．3 加强政府监督文化产业的执行力度

对于文化产业市场上出现的低俗文化等问题，政府要有敏锐的洞察力，加快打击步伐，避免文化产业在不良环境影响下产生更多的低质量的文化产品，杜绝出现由政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳根据实验提出的著名的“破窗理论”中对于问题的不及时修补的情况，使文化产业的不良现象及时得到解决。其次引入奖惩制度，市场竞争机制，鼓励政府采用企业化的监管方式。对于文化产业发展，以有效的激励机制作为引导，提高资源、资产、资金、资本的使用效益，让监管与激励并行，确保文化产业的规范化进行。文化产业的监管不单是简单的法律制定和财政支持，还要对文化产业从生产、销售、消费等一系列环节加强监管。

4．4 重塑政府对文化产业的监管机构

政府应该对文化产业监管机构进行融合，使相关部门通力合作，打破传统的各扫门前雪的思想和严格的部门界限。为了能够使监管机构更好地融合可以从横向和纵向两方面入手：横向上对文化产业各个环节监管的政府部门可以合作，互相帮忙监督，互相交流。例如动漫行业，首先从动漫作品创作开始，到投入生产、宣传、销售，最终消费者消费，整个环节都离不开政府的法律、经济、行政手段监管。奥运会吉祥物福娃刚公布不久，市面上就出现了福娃玩具，这是一种非法侵权的行为，这就需要对动漫产业生产和销售以及消费者进行监管的政府部门联合来完成应对市场中出现的问题；纵向上政府监管部门可以跟其他行业协会等共同协调完成，如出版社就可以和政府部门一起来整顿市场中关于图书盗版的问题。当然在寻求融合的政府监管机制时，也要追求独立的监管机构，双管齐下。

5 总 结

通过上文不难发现，文化产业发展需要政府和市场的结合管理，市场作为自由调节的机制，会存在市场失灵无法掌控的现象，可是我们利用政府的监管。虽然目前政府对文化产业的监管还存在一些问题，不过这都可以慢慢克服和改善。在这个全球化和多元化的市场环境下，政府改变传统的模式，用创新的监管方式并且加强政府部门执行力度，相信不久的将来必定能促进文化产业成为国民经济的支柱产业。

参考文献

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