金融监管的理论基础

2．2．1　金融监管的理论基础

一、金融机构的内在特征——金融监管理论的逻辑起点

1．金融体系的负外部性。这是指金融机构的破产倒闭以及其连锁反应将通过货币紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”（当个体的经济行为直接影响到其他个体的经济利益，就存在经济的外部性。对外部性问题传统的经济分析源自庇古（Pigou），他认为，外部性存在导致市场价格扭曲，政府应该纠正这种扭曲，可以向厂商增税来实现）来进行补偿，但个别金融机构的利益与整个社会利益之间的严重不对称使这一办法无法实施。此外，因交易成本的存在，外部性的影响也不能通过市场得以消除。所以，必须有一个市场之外的力量介入以限制负外部性的影响。

2．金融体系的公共品特征。一个稳定、公平、有效的金融体系为整个市场参与者带来了利益，既无法排斥某部分人享受此利益，而且增加一个人享受利益也不会增加生产成本，即金融体系具有显著的公共品特征。对于私人部门所构成的提供公共品的金融体系，政府应进行外部监管以保持其运行稳定。

3．金融机构自由竞争悖论。由于其所提供的产品和服务的特殊性，金融机构不同于一般的工商企业，也不适用于一般的自由竞争原则。原因之一是金融机构规模经济特点使自由竞争很容易发展为高度垄断，从而会造成社会福利和效率的损失；原因之二是金融机构之间激烈的自由竞争导致金融体系的不稳定，会危及整个金融体系的稳定。

4．金融活动的信息不完备和信息不对称。金融体系突出的信息不完备和信息不对称现象，会导致金融机构正常、稳健运作不畅，同时获得信息的高昂成本使私人机构难以承受，因此，监管机构应采取措施促进金融体系中信息的生成和发散，减少信息不完备和不对称。

二、金融监管实施的理论依据

1．公共利益理论。监管的公共利益论认为，政府的监管是对市场不适合或低效率的一种反应。公共利益论假定监管服务于社会公众利益；监管者的知识和道德都构不成对实施监管的限制，其为政府法规的忠实代言人；监管的目标是防止垄断、外部性、公共品和信息不完备等市场失灵，保护消费者利益和社会福利最大化。对金融机构的监管主要目标是维护该部门的安全和资源的合理配置，进而增强整个经济的配置效率，并且代理人可以毫无成本地实现其监管目标（Posner，1974）。根据公共利益论，通过政府监管的最优设计可以增进社会福利（Spierings，1990），实现帕累托改进。

2．监管经济理论。Stigler（1971）在一篇著名的论文《监管的经济理论》认为，监管可以看作是一种借助于政府的强制力量向特定的个人或团体提供利益的产品，受到供求规律的支配，现行的监管安排是供求两种力量相互作用的结果。从监管的供求两方面进行了分析：在需求方面，管制可以提供多种收益，如直接补贴、控制新的进入、干预替代品和互补品的生产、实行固定价格等；在供给方面，由于政府部门提供监管存在这成本，如果对监管的成本予以补偿，政治家将提供监管。而在民主政治的过程中，政党的决策行动取决于是否有助于自己当选和再当选，进一步可以归结为管制需求产业付出的选票和资源。这样，监管政策的采取、监管的范围和程度，就由供给和需求两方面决定。斯蒂格勒指出，监管或许正是一个产业自己征求而来的，其设计和实施主要是为管制产业利益服务的，监管造成了财富在不同利益集团的转移；同时他也注意到，监管也可能引起市场信号的扭曲（Stigler，1975）。后来其他学者也认为监管会增加金融体系的系统性风险（Kaufman，1996）。

3．寻租理论。Krueger（1974）所开创的寻租理论核心观点是：利益集团利用其资源通过政治过程获得特许权，从而损害他人的利益使自己获得大于租金的收益，该理论解释了政府监管和市场参与者为获得和维护经济利益之间的关系，即各种利益集团、立法机关、监管者、选民和其他相关主体通过操纵民主政府以改变政治制度和政策来创造租金（Tollison，1991）。寻租理论认为，租金的存在造成了市场的不完全竞争，政府的管制会产生新的寻租机会，并产生了政府及其代理人的租金创造和抽租（Ginsburg，1999）。

4．监管税收论。Posner（1971）发表著名文章“监管税收论”，形成了另一种视角的监管理论。他提出，监管实际上是通过立法的方式来重新分配社会财富，是政府对商业活动的税收和支出的扩展。例如，对金融机构市场准入的监管实际上是对金融机构的一种补贴，而实行法定准备金监管是对金融机构的一种税收。

5．俘获论。俘获论认为，监管虽然作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系，但很快就变成了被监管者俘获利益的工具。最初，被监管者可能反对监管，当他们对立法的程序极其熟悉时就会试图通过影响管理者的立法程序或利用行政机器为其带来利益。一旦监管被某一产业的利益集团所俘获，该产业将会变成卡特尔产业。

三、监管机构设置的理论依据

1．央行职能分离论。央行作为传统的监管者，近年来出现了分离其职能的趋势，许多国家成立了专门的统一监管机构。由于专一监管有利于提高效率，可以避免因监管者的时间和精力有限而出现的顾此失彼；另一方面，监管工作性质与货币政策不同，监管工作有“吃力不讨好”的倾向。但同时若央行职能分离，监管成本无疑将变大。针对这个问题，英国经济学家Taylor 1995提出双峰论（Two Peaks），即监管应着重于两大目标，即确保系统稳定和保障消费者权益，因此可以按照监管目标来设置独立统一的监管机构。

2．设置综合性的金融监管机构理论。Taylor和Goodhart认为综合性监管机构具有规模效益，能有效地节约成本，避免机构和网点的重复，可以高效地利用专业人才、相关信息和基础设施。Neil Courtis认为按功能来设置监管机构会丧失对金融机构管理水平和风险状况的整体判断，而且会产生专业性监管机构过多的问题。Wallman则提出监管机构应围绕目标设置，认为把不同目标合并到一个综合性的监管机构会产生理念和行为的冲突，从而可能抵消规模经济效益。

3．金融机构理论的变迁。由于金融监管活动有很强的实践性和历史性，在不同的发展阶段就形成了不同的金融监管思想和监管理论，现对金融监管理论的发展脉络进行总结如表2．1所示。

表2．1　金融监管理论及实践的发展阶段表