安全生产监管的理论基础

政府监管（或政府管制、政府规制）是指在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正和改善市场机制内在问题（“市场失灵”）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的行为。与计划经济体制不同的是，政府并不是从内部参与到社会经济生活中，而是实施特殊形式的对市场的外部控制。政府机构名义上是为“公众利益”服务的，它们通过各种正式或非正式程序，制定并实施某些规则。在现代市场经济制度下，政府对市场的干预和控制无处不在，从这个意义上说，政府并不是一个如哈耶克所说的“守夜人”政府，而是一个监管型政府。[1]

新古典经济学的基本观点是，政府管制是对市场失灵的矫正。市场失灵有许多表现形式，比如分配不公正、垄断、信息不对称、公共物品、外部性与内部性、风险，等等。按照管制所要治理的市场失灵作为基础进行管制分类，管制可分为经济性管制和社会性管制。经济性管制是指对自然垄断和存在信息不对称的领域，为防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，由政府机构对市场主体和经济活动施加限制的管制。“社会的”或“新潮的”管制是指对诸如产品质量、工作场所安全和环境的管制。[2]有的经济学家，例如丹尼尔·F.史普博将纷繁复杂的管制活动分为对进入壁垒（如自然垄断和串谋）的管制、对外部性（如环境污染和排他行为）的管制和对内部性（如合约欺骗和纵向限制）的管制三部分。[3]

安全管制（Safety Regulation）是针对产品质量、工作场所安全、环境安全、核安全等方面的政府社会性管制。安全管制的目的在于减少或消除负外部性和负内部性。负外部性，如环境污染对当事人造成的损害，由于没有得到市场的反映和计算，决策者的个人成本和社会成本不一致，均衡的结果无效率，导致市场失灵。内部性是指交易者所经受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和收益，主要针对购买某产品的消费者和企业雇员。例如，劣质产品对消费者造成的伤害、不安全的工作场所给工人造成的伤害等。④

本书所研究的煤矿安全生产监管属于工作场所安全监管，是社会性监管的重要组成部分。此处分三个层次简要介绍安全生产管制理论问题：第一个层次，政府监管理论问题，即为什么需要政府监管？政府监管的主要领域是什么？第二个层次，安全监管理论问题，为什么安全生产需要监管？安全监管是弥补什么类型的“市场失灵”？第三个层次，安全监管中的博弈问题，根据博弈论原理，探讨安全监管的效果，即探讨监管者和被监管者之间的博弈均衡受哪些因素的影响？

一、政府监管理论的简要介绍

迄今为止，有关政府监管的理论主要有四个基本理论：以庇古（Pigou，1934）为代表的“福利目标理论”或“公共利益目标理论”，以科斯（Coase，1960）为代表的“契约理论”，以施蒂格勒（Stigler，1971）为代表的“俘获理论”，以及安德烈·施莱弗（Shleifer，2004）的“公共强制理论”。[4]

“公共利益目标理论”的基本假设有两点：第一，由于外部性、信息不对称等原因，不受约束的市场经常有失灵的时候；第二，政府是仁慈的，并且它有通过监管来纠正市场失灵的能力。公共利益目标的监管理论成为现代公共经济学的基石，为20世纪大量公有制企业的兴起和监管行为提供了理论依据。

但是，“公共利益目标理论”遭到了许多批判，来自芝加哥法和经济学学派的意见占据了主流。批判者的逻辑包含三个部分：首先，市场和私人秩序可以在完全没有任何政府干预的情况下解决绝大多数市场失灵问题；其次，在市场不能有效运转的少数情况下，也可以用私人诉讼的方式来处理市场当事人之间可能发生的冲突（科斯“契约理论”的观点）；第三，即使市场和法院不能够完全解决所有问题，监管也不见得奏效，因为政府监管是无能的、腐败的，或者是被利益集团俘获的，他们反而可能把事情搞得更糟（“俘获理论”的观点）。特别是第三点，人们开始质疑有关“仁慈和能干的政府”假说，这正是施蒂格勒“俘获理论”的核心。皮尔茨曼（Peltzman，1989）为这一理论做了最好的总结，他指出：第一，监管的政治决策过程通常会被产业界所左右，致使监管不但无法约束垄断定价，相反还会通过国家干预的手段来支持垄断行为；第二，即使在有组织的消费者团体的影响下，监管者真的想提高社会福利水平，他们也往往由于自身能力的限制而极少获得成功。因此，政府的监管范围越低越好，即使在其最低限度之内，也难以保证干预的结果不会有效甚至有害。

芝加哥学派对公共利益目标的监管理论发动的批判，是20世纪经济学发展的最重要成就之一，他们不但创立了反思政府作用的新理论，而且他们的理论也得到了各国不断发生的监管失灵的教训的实证。然而，芝加哥学派的批判却没有得出政府监管问题的最终答案。

首先，从理论上说，芝加哥学派过于迷信私人秩序和法院的力量。在某些情况下，私人秩序确实运转良好，但在另外一些情况下，也容易堕落成私人暴力横行的无政府状态，建立强权而不是正义的秩序。科斯及其追随者过分强调法院的作用，他们把法院视为公正的、信息完备的、不受腐败侵蚀的社会公益保护者。但实际上，世界各国的法院更多表现出来的是缺乏效率、受政治势力左右、行动迟缓甚至陷入腐败。科斯主义者把法院誉为仁慈的保护者，却视监管者的动机为牟取私利，这种有失偏颇的划分既没有理论基础，也没有强有力的现实依据。归根结底，法官和监管者都是政府的代理人，都要受到政治压力、激励和条件的约束。

其次，在实证方面，传统的芝加哥学派没有能够面对一个基本事实，即今天的人们生活在一个富裕得多、美好得多，但受到的监管也多的社会里。作为消费者，我们对绝大多数保护自己的监管措施常常是首肯的。例如，绝大多数人还是希望自己所搭乘的火车或飞机有严格的安全规范，而不愿等交通工具发生事故后，让亲人们通过诉讼去追讨可观的赔偿。

那么，究竟需不需要政府监管？在哪些方面需要政府监管呢？安德烈·施莱弗（2004）提出的“公共强制理论”从另一个角度提出了解答这个问题的方法。

一般情况下，“社会”希望对商业生活施加控制，以追求某种对整个社会有利的目标，例如企业生产安全措施、食品和饮用水安全、边际成本定价等。根据Djankov等人的研究，这样的控制策略有四种类型：市场竞争秩序、私人诉讼、监管式的公共强制，以及政府所有制。对于商业生活的这四类社会控制策略不是完全互相排斥的，而可以在同一市场中并存。在四种策略中，政府对于私人的控制权力依次递增。在市场竞争和私人秩序中，根本不存在什么政府干预；在诉讼体系中，法院扮演公平的裁判角色，以执行良好的市场规则，当然，诉讼体系中还存在一个公共权力的代理人——法官，他拥有一定程度的裁量权；在监管体系下，政府的控制范围迅速增加；在国家所有制体系下，政府对经济行为拥有了完全的控制权。

公共强制理论认为，上述四种对经济生活的控制措施都不是完美的，而最优的制度设计需要在这些不完美的方案之间作出选择。公共强制理论特别承认，对于任何一种制度安排来说，都需要在两种社会成本之间进行权衡：无序和专制。“无序”是指私人当事人损害其他人利益的能力——盗窃、敲诈、欺骗、附加额外成本等；“专制”是指政府和官员损害私人当事人利益的能力。从私人秩序到私人诉讼，到监管，再到国有制，政府的权力逐步上升，私人的权力逐步下降。相应地，无序的社会成本逐步减少，而专制的社会成本逐渐增加。这种权衡的结果被称为“制度的可能性边界”。公共强制理论认为，最终制度的选择，由“无序”和“专制”总成本的最小点决定（图12-1）。

图12-1　制度可能性

资料来源：Djankov等（2003），《新比较经济学》，Journal of Comparative Economics，转引自安德烈·施莱弗：《理解监管》，《比较》（第16辑），中信出版社，2004年版，第109页。

那么，在什么情况下，监管才是保证良好社会秩序的合适策略呢？公共强制理论给出的原则是：只有在“无序”的程度太高、令私人秩序或者法院都不能加以有效控制的情况下，监管才是必需的。比如，工作场所的安全规范对公共强制的需求应该是非常强烈的，证券市场的监管也是如此。如果所有其他的手段都无法解决“无序”的问题，则国家所有制就是必要的，这方面的典型例子就是军队、警察最好由政府来控制，因为私人控制可能带来的“无序”是无法接受的。

按照王绍光的观点，改革开放的结果就是我国正从“全能主义政府”向“监管政府”的转变。[5]因为政府放弃对经济的直接控制后，并没有形成一个自律监管的社会，而是一个充满风险的社会。市场力量不仅不能减少这些危险，它们自身反而可能产生新的危险。国有成分的减少和市场化改革的推进，使得“对风险的再管理”变得十分需要，这在煤矿安全生产方面表现得尤其明显。

在计划经济时期，对煤矿安全生产的社会控制机制是国家所有制，通过“管生产的必须管安全”原则，力求使安全生产控制在当时社会可以承受的范围之内。但是，20世纪80年代以来的市场化改革，由于过于迷信市场机制的力量，对市场的风险认识不足，对煤矿安全生产特别是对乡镇煤矿的安全生产控制处于“无序”状态，导致煤矿安全生产状况有恶化的趋势。到20世纪90年代末，随着人们对煤矿安全生产的忍耐达到极限，反弹开始了，人们反思市场化的后果，决定不能任安全生产处于“无序”状态，而必须对其予以“监管”。

总之，按照上述政府管制的相关理论，可以认为，“公共利益目标理论”是我国煤矿安全生产管制的理论基石，“契约理论”和“俘获理论”则提醒我们应该注意政府管制可能带来的弊端，“公共强制理论”则说明，面对我国煤炭行业的市场化改革，安全生产有滑坡的趋势，改革的前进发现既不是回过头去重新实行“国有制”，也不是对其“放任自流”，而应该选择“政府监管”的道路。

二、外部性、内部性与安全生产监管

（一）外部性理论

安全生产问题与环境问题类似，具有（负）外部性，这是政府干预市场机制的一个重要理由。根据分类，事故损失可以分为内部损失和外部损失，内部损失是指由企业承担的损失，外部损失是指由受害工人和家属、政府和社会承担的损失。一般地，安全生产事故不仅会导致企业生产设施和财产损失，而且会导致人员的伤亡甚至环境的破坏。物质损失是可以用货币计量的，而人的生命安全和环境则是无价的。如果企业对人员伤亡和环境破坏所做的赔偿远远低于人的生命安全和环境的真正价值，这时企业安全事故就会产生严重的负外部性，即一部分本该由企业承担的成本却由受害工人和家属、政府或社会承担了。根据1984年Lings等人对丹麦事故损失的研究结果显示，大约44%～89%的损失为外部损失，其中约20%由雇员直接负担。[6]而根据美国劳工调查署（BLS）的一项研究，1992年全美职业事故及职业病造成的总损失为173.9亿美元，其中企业雇主只承担其中的11%，消费者承担其中的9%，而雇员承担了其中的80%。由此可见，企业生产事故所产生的“外部性”问题巨大。[7]

外部性的存在使安全水平偏离理论上的均衡点，这就要求政府加强安全生产监管，促使“外部损失内部化”，达到加大安全生产投入的目的。政府促使“外部损失内部化”策略包括两个方面：一方面，加大经济激励，缩小内部损失和总损失的差距，使得损失更多地落在雇主身上。比如，政府通过加大企业的人员伤亡赔偿和环境污染罚款的标准，促使企业安全投入的减损产出增加，安全效益可大幅提高，从而提高经营者增加安全投入的积极性。另一方面，加强法律法规体系的约束力，政府有关部门出台关于安全生产事故的行政处罚，甚至刑事惩罚等法律法规，促使企业主不敢松懈，加大安全生产投入，保护雇员的安全权益，避免造成更大的社会损失。

（二）内部性理论

安全生产问题不仅仅与外部性相联系，而且还与另一种“市场失灵”密切相关，即“内部性问题”。

最早提出“内部性理论”的经济学家是史普博（Daniel F.Spulber），他在《管制与市场》中，独创性地使用了“内部性”这一概念，使人们对市场失灵现象的理解又向前推进了一步。他认为，用“外部性”概括安全生产问题并不准确，因为“外部性”是指“在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束”，而“内部性”则是概括安全生产问题的主要概念，它是指“由交易者所经受的但没有在交易条款中说明的交易成本和效益”。[8]

史普博认为，有三类主要的“交易成本”是造成内部性的原因：①在存在风险的条件下签订意外性合约（contingent contract）的成本；②当合约者行为不能完全观察时所发生的观察或监督成本；③交易者收集他人信息和公开自身所占有的信息时发生的成本。由于信息不完全和交易成本的存在，导致“道德风险”和“逆向选择”问题，这些问题在信息经济学中得到充分的阐述，这里不再赘述。需要强调的是，交易成本或不完全信息可能导致交易参与方不能完全分配交易所产生的净利益，而此净利益的不完全分配即指某种内部性。内部性的存在使得交易者不能获得全部潜在的交易所得。[9]

按照内部性理论，每一桩交易中都存在一定的财富外溢，进入公共领域，客观存在攫取财富的机会。理性经济人必然会花费资源去攫取它。在这种情况下，谁拥有信息优势，谁便会优先进入公共领域去攫取尽可能多的交易潜在收益或规避尽可能多的成本。这在工作场所安全方面就表现为雇主有可能尽可能少地进行安全投资，从而侵害雇员的安全权益，或者相反，雇员不按照安全规程操作，疏忽大意（雇员在安全注意方面投资不足），给企业造成巨大的经济损害。在这种情况下，管制机构的介入就是很自然的了。

由于内部性发生时，受害者与施害者之间的契约关系已经存在，并且通常是明确界定的。因此，对内部性的管制并不能采取诸如税、费等经济性管制，而是一种被称为“社会性”的管制。日本经济学家植草益（1992）对社会性规制的规制方式进行了探讨，他认为，社会性规制方式主要有“禁止特定行为；对营业活动进行限制；同时，还要以资格制度、检查鉴定制度，以及基准、认证制度来对禁止特定行为和限制营业活动作出补充”。[10]“对于有危险产品的生产者来说，很少有动机去提供有关风险的信息。实际上，他的动机可能是隐瞒信息，因为如果大家都了解危险之所在的话，他就难以把有危险的产品卖给消费者，或者难以找到从事危险工作的劳动者。”因此，内部性产生的根本原因是信息不完全，政府对内部性进行规制的主要目的是降低信息不完全的程度，提高信息传递效率。史普博（1989）认为，在降低信息不完全的程度上，政府有两个取向：第一个政策取向是信息披露规制——提高市场传递信息的能力。政策行为有：取消信息沟通方面的法定的、合同的或规制的限制；用于市场参与者之间信息沟通的词语的标准化（如标准化合约、标准化交易等）；强制的信息披露；政府直接生产并传播信息。第二个政策取向是放弃对披露与市场竞争的依赖，直接干预消费者和厂商或雇员与雇主之间的交易。这种干预广泛包括确定质量、耐用性、安全性和其他特性，或规定生产技术和工作场所卫生与安全标准的规制行为。第一种政策取向是利用市场机制，通过社会性规制的立法与执法及行政手段（如行政审批制度、标准的制定等）改变交易者所处的外在环境，实现信息披露，它属于间接规制。第二种取向是政府利用强制权力，直接干预厂商和消费者或雇员与雇主的行为，使其行为具有稳定的预期，减轻信息不完全的程度。

在安全生产诸相关方中，因为企业相对于其他主体来说，对生产过程各方面了解得更为清楚，对有关生产过程的信息掌握得更为全面、系统，因而最有能力规避安全事故。所以，安全管制中，通常按照“最低成本规避者”原理，由最有能力规避事故的企业来承担安全生产的主体责任，对于社会整体来说是最合理的。我国煤矿安全生产中确立了“企业是安全生产的责任主体”，实行法人代表负责制，这是非常科学的。但要使安全生产主体责任得到切实落实，还需要加强各种制度建设，防止安全责任将本应由企业法人代表承担的部分任转嫁出去。

三、安全生产监管的博弈分析

博弈论是研究多人决策问题的理论，在现代经济学中越来越成为必不可少的分析工具。如果说政府监管理论，以及安全监管理论回答了要不要进行安全生产监管，为什么进行安全生产监管的问题，那么安全生产监管的博弈理论则回答了政府在进行安全生产监管时，需要考虑哪些因素，以及什么样的监管策略才是有效的。

为了使问题讨论更加具体，我们构建一个博弈模型。在这个模型中，假设存在两种类型的参与人：企业（A）和政府监管机构（B）。按照经济学理性经济人的假设，双方都以追求自身利益最大化为目标。假设企业的战略空间为SA=｛重视，不重视｝，政府监管机构战略空间为SB=｛检查、不检查｝，他们的战略支付矩阵可用表6-1表示。

表12-1说明，企业有两个选择，重视和不重视安全生产，重视安全生产是有收益的，比如较好的商誉、员工的士气、政府的奖励等，不妨将其量化为B。但是，重视安全生产需要有足够的投入，假设投入成本为I。而不重视安全生产就要大大降低投入，甚至不投入，假设为0。但是，不重视安全生产也是有代价的，若被监管部门检查出来，则要处以罚款F，并且要补足原来缺失的投入I；若是没有被监察部门检查出来，则事故发生的概率大大增加，事故所造成的期望总损失为D，比如面临事故赔偿、停产甚至破产等。

对于监管部门也有两种选择：检查和不检查，检查是需要支付成本的，比如，检查人员的人力投入、差旅费、检查设备的投入等，不妨设为C，不检查的直接成本为0。检查也是有收益的，假设只要企业不发生生产事故，政府监管机构就可以获得收益G，那么，政府检查不但可以获得收益G，若检查到不重视安全生产的企业时还可获得罚款收入F；而不检查也是有代价的，由于未被检查出来的不重视安全生产企业的安全事故发生，政府监管机构需要一定的救援支出，以及面临的政府机构形象损失，不妨将其量化为V。进一步假设双方的行动空间为共同知识，但两者在进行各自决策时互不知道对方的行为，故双方博弈构成同时进行决策的静态博弈。这样，双方的战略支付矩阵见表12-1。

表12-1　企业和监管机构战略支付矩阵

在上述战略支付矩阵中，如果B-I>-F-I，且B-I>-D，也就是要求B>I-D，则企业执行左战略，在企业执行左战略的情况下，企业最优战略是下战略，因为G>G-C。这时，（不检查、重视）成为纯战略纳什均衡。[11]这是最理想的状态，在这种情况下，并不需要政府机构的监管，企业自觉执行安全规定，保证安全投入。但这个前提条件是：B>I-D，而这个条件并不容易满足，因为重视安全的投入成本I往往是巨大的，由于外部性的存在，事故发生时由企业直接承担的损失并不一定很大，且D表示的是一种期望损失，由于事故的发生具有偶然性，企业主往往赋予D较小的值（尽管不一定如此）；与此同时，由于安全投入而获得的收益具有间接性、隐蔽性，企业主往往赋予B的值较小（尤其是当期收益不明显）。既然B>ID条件难以满足，理想的纯战略纳什均衡点就难以不存在。下面求解它的混合战略纳什均衡。

用pt，pb分别表示政府监管机构执行上（检查）、下（不检查）的战略概率，pl、pr分别表示企业执行左（重视）、右（不重视）的战略概率，则监管机构的利益表示为：

满足：pt+pb=1；pt≥0；pb≥0。

令λ、μt和μb为此约束条件下的库恩—塔克乘数，由于pl+ pr= 1，则拉格朗日公式形式为：

L=pt（G-C + F - F·pl）+ pb［（G + Vpl）- V］-λ（pt+ pb- 1）+μtpt+μbpb

对pt和pb求导，得到行的库恩—塔克条件为：

G - C + F - F·pl-λ+μt= 0

（G + V）pl- V -λ+μb= 0

由于不存在纯战略解，故只需要考虑pt>0和pb>0的情形。附加的松弛条件意味着μt=μb=0。因此，企业重视安全生产的概率为：

满足：pl+pr=1；pl≥0；pr≥0。

循着同样的解题步骤，得到：

政府监管部门不检查的概率那么政府监管部门检查的概率

因此，这个混合战略纳什均衡就是：监管部门以概率选择检查，以概率选择不检查；而企业以概率pl= 1-选择注重安全生产，以概率选择不注重安全生产。这个均衡的另一个解释是，在某产业中有多个参与人，其中有比例的参与人选择不重视安全生产，比例的参与人选择重视安全生产；而监管机构随机地检查比例的参与人A的安全生产情况。

从混合均衡战略解来看，参与人A重不重视或者重视的程度，以及参与人B检不检查或者检查的力度，均受到多方面的影响和利益制约，存在如下基本结论：

第一，政府监管机构的检查成本越高，企业越不容易重视安全生产。由企业重视安全生产的概率可知，C越大，则p1越小。这说明，建立一套低成本且行之有效的监管体系，对于改进企业安全生产状况具有非常重要的现实意义。设计合理的监管体系可降低监管机构的监管成本，只有监管成本降下来，监管机构才能够经常性地开展安全检查，企业才不得不重视安全生产。

第二，对企业的安全检查罚款越高，越有助于企业加强安全生产。由企业重视安全生产的概率可知，F越大，则pl越大。这是被各国实践已经证明的一个基本道理，比如，在美国，煤矿经营者违反矿山法或其他有关矿山安全法规确定的安全标准、规则、规定或规程中的一项，将受到一项民事惩罚，每违犯一项规定罚款65～55000美元；矿主对违规通知所确立的违规事件，不按规定消除或纠正，每延续一天，将给予最多1000美元的超时违规罚款。除此之外，还有许多其他相应的惩处措施，这就迫使煤矿企业加强安全生产。[12]但在我国，过去对检查出来的安全隐患基本上采取善意提醒和劝告等措施，企业自然没有动力重视安全生产。

第三，监管机构的利益和损失与企业安全生产有较强的直接关系时，越有助于企业加强安全生产。由企业重视安全生产的概率可知，G越大，V越大，则pl越大。可见，政府监管机构从企业安全生产中获得的利益越多，生产事故发生后对政府监管机构产生的危害越大，即监管机构的利益与损失与企业安全生产有较强的直接关系时，越有助于企业加强安全生产。由此可见，加强安全生产监管责任制，构建严格的安全监管“链条”，防止监管的权力与责任脱节是非常重要的。

第四，加大事故发生时的惩处力度，有助于企业加强安全生产。由政府监管部门不检查的概率可知，D越大，pb越大。这是因为由于事故发生的预期损失越大，企业考虑到其后果，会主动注重安全生产，政府监管机构相应可减少检查的力度。由于企业自身承担的事故损失大小与“事故损失内部化”程度有很大关系，因此，促进“事故损失内部化”制度建设，特别是加大事故中人员伤亡的赔偿力度，对于企业搞好安全生产有直接的推动作用。

第五，提高企业从安全生产获得的直接收益，有助于企业加强安全生产。由政府监管部门不检查的概率可知，B越大，pb越大。这意味着企业从安全生产中能够获得的直接收益越大，企业越有动力加强自身的安全生产投入和管理，政府监管机构相应可减少检查的力度。这一点告诉我们，国家实际上也可以从正面激励的角度促进企业去加强安全生产，比如，对企业的安全投入实行税收优惠、投资减免、贴息贷款或者直接的政府奖励等措施，都可以促进企业加强安全生产。

第六，要使企业持续地进行安全生产投入，监管机构必须加大监督检查的力度。根据I增大，意味着pt增大。所以，在其他条件相同的情况下，企业安全投入成本的增加，要求政府监管机构加大检查的频率。这是因为，尽管企业的安全生产投入可以提高安全收益，减少事故发生的概率和损失程度，但由于安全生产投入的巨额性、安全生产效益的间接性、滞后性、安全生产事故的偶然性等特点，在当期看来，企业搞安全生产投入往往是“得不偿失”。在这种情况下，监管机构必须加大监督检查的力度，督促企业加大安全投入，加强安全生产。

四、安全生产的“监管失灵”问题

为了弥补“市场失灵”，政府部门往往要承担对安全生产进行监管的责任。但是，政府部门监管同样会产生“政府失灵”问题（Government Failure）。这里根本的原因还是信息不对称。经济学中的“经济人假设”同样适用行监管者，监管者也有谋取“私利”的行为动机。由于信息不对称，人们很难监督“监督者”（政府监管部门及其人员）行为，这就为监管者本人及其利益群体谋求“私利”留出了“空间”。这不得不引起人们的注意和深思。为了实现安全生产，促进社会福利最大化，在实际社会生活中，需要将“市场力量”和“政府监管力量”两者有机结合起来，避免简单地以“政府失灵”取代“市场失灵”。安全生产中的“监管失灵”有诸多表现形式，概括起来，主要有：

（一）监管者的“渎职腐败”和“道德风险”

经济学中的“寻租”理论很好地解释了为什么被管制者利益集团能够成功“俘虏”监管部门。广义而言，“寻租”活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。这种现象在安全监管中也大量存在，在被监管者的利益诱惑和“贿赂”下，监管者往往产生“渎职”等腐败行为，为被监管者“大开绿灯”，使其“绕过”相关安全监管规定，通过破坏社会利益而获取非法利益。

（二）监管者的多层次性

在我国，煤矿安全监管尽管实行的是垂直监管体制，但是中央监管部门和地方监管部门的利益并不完全一致，这样就是造成监管效果大打折扣的问题。如果将监管博弈模型中的监管者（政府）—被监管者（企业）双方关系进一步细化为中央政府监管者—地方政府监管者—被监管者（企业）三方关系，若中央政府监管者和地方政府监管者之间的利益关系没有处理好，就有可能出现地方政府监管者从维护中央政府监管者的权威和执行者地位堕落为被监管者的“保护伞”问题。

上面研究了监管者/执法者和企业两个博弈主体之间的博弈，现实中，政府执法者有若干层次，不同层次的政府执法者对企业/非法开采者的执行效果是不同的。为此现将博弈方扩充为国家和省一级的煤炭管理机构执法者、地方执法者和非法开采者三方，并由这三方构成两组博弈。首先是地方执法者和非法开采者，其次是非法开采者与国家和省一级的煤炭生产管理机构执法者。在第一组博弈中，非法开采者选择的策略为开采与不开采；地方执法者选择的策略为执法与消极执法或不执法。在这组博弈中，如果地方执法者选择认真执法，非法开采者不开采的概率就大。在第二组博弈中，地方执法者的策略依然为执法与消极执法或不执法。而国家和省一级的煤炭管理机构执法者在这一问题上，不可能面面俱到，检查到每一个非法开采者，所以，不妨认为其选择的策略为持续地大面检查与重点抽查，如果地方执法者为选择的策略是消极执法或不执法，就会使非法开采者开采的概率增大。因此，取缔非法开采者的关键在于地方执法者的执法态度。如果地方执法者与非法开采者的得益关联在一起的现象存在，那么，地方执法者的态度肯定是消极执法或不执法，使得非法开采者继续非法开采或明关暗采，从而这种博弈的参与者就将演变为地方执法者和非法开采者合为一方，国家和省一级的煤炭生产管理机构执法者为另一方的博弈问题。地方执法者同非法开采者的相互勾结，那么取缔非法开采者的问题将是不可能实现的。

（三）信息不对称导致安全标准设定困难，产生效率损失

在对安全信息的占有方面，企业和安全生产监管当局处于不同的位置。企业拥有自身的安全投入、事故预防方面的种种信息，而安全监管部门则面临着信息的不足。当监管部门掌握的信息不足时，就可能出现错误决策。如果过高地估计了企业的潜在不安全因素，对降低安全事故的成本估计偏低，那么，制定的安全标准就会偏高；反之，过低估计企业的潜在不安全因素，高估了提升安全水平的成本，制定的标准就会偏低，形同虚设。这两种情形都会产生效率损失。

如图12-2所示，随着安全程度S的提高，投入的安全成本也将越来越多，边际成本曲线MC也就越加陡峭。当安全边际收益MR与安全边际成本MC相等时，决定了企业最优安全程度S*。当监管部门设定的安全标准为S2时，安全程度很高，但相应的安全成本也就越高。过于严厉的安全标准使得遵从管制成本无比高昂，与改进安全装备的巨额投资相比，企业宁愿支付罚金，或对安全事故进行赔偿，或采取“寻租”等方式，实际上是选择了对安全标准的抵制。当监管当局设定的安全标准为S1时，对被管制企业过于宽松，同样不能起到激励企业增加安全投入的目的。总之，监管部门设定的标准过高或过低都将导致被监管企业的效率损失。

图12-2　安全标准的设定与效率损失