浅析我省提高工伤保险统筹层次工作

浅析我省提高工伤保险统筹层次工作

李隆钧　四川省社会保险事业管理局

【摘　要】　我国工伤保险制度从20世纪50年代初建立起，经历了一个曲折发展的历程，工伤保险的统筹层次也随着工伤保险制度的完善，逐步从县级统筹到市级统筹，并向省级统筹过渡。自20世纪90年代初开展工伤保险工作以来，我省工伤保险工作取得了长足的发展，由县级统筹提升为市（州）级统筹，截至目前，全省21个市（州）实现了市（州）级统筹，其中20个市（州）实现了统收统支的市（州）级统筹，工伤保险基金抗风险能力得到一定提高。本文通过对我省近5年工伤保险运行的分析，从四个方面阐述了市（州）级统筹已经不适应工伤保险发展需要，个别统筹地区出现了支付风险，客观上要求工伤保险进一步提高统筹层次，在更大范围内提高基金抗风险能力，确保工伤职工相关待遇得到有效保障；并从五个方面论述了实现工伤保险省级统筹的途径、方法、模式。

【关键词】　工伤保险　基金运行　统筹层次　省级统筹

Abstract China has been experienced a tortuous course of the development since the establishment of work－related injury insurance system in the early 1950s.In Sichuan province，the work of injury insurance has been carried out since the early 1990sand has made a sustainable development.At present，21cities（states）in Sichuan Province have achieved the co－ordination in city（state）level，and 20cities（states）of them have reached unified revenue and expenditure.Therefore，the anti－risk capacity of injury insurance fund has made a great improvement.By analyzing the injury insurance operation of Sichuan province in recent 5years，this thesis declares that the co－ordination in city（state）level has no longer meet the development needs of injury insurance from four aspects.The potential payment risk in individual region appears that needs to further improve the overall level of injury insurance according to the objective requirements and the anti－risk capacity of the fund in a wider range to protect the treatment of injured workers effectively.The thesis also implies the approaches and models to achieve provincial level co－ordination of injury insurance from five aspects.

Key Words Injury Insurance Funds Overall Level Provincial Level Co－ordination

2004年实施《工伤保险条例》以来，我省各级领导充分重视提高我省工伤保险统筹层次工作，取得了一定成效。我省工伤保险基金的抗风险能力明显增强，为应对地震等自然灾害和金融危机的影响、解决“老工伤”等历史遗留问题奠定了坚实的基础。

一、统筹层次现状

为加快推进工伤保险市级统筹工作，2009年我省出台了《四川省人民政府办公厅关于加快推进工伤保险市（州）级统筹工作的通知》（川办发〔2009〕47号），对我省工伤保险市（州）级统筹工作做出了明确的规定。人力资源和社会保障部《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》（人社部发〔2010〕20号）文件下发后，我省进一步加大工伤保险市级统筹工作推进力度，夯实工作基础，细化工作措施，推进工伤保险统筹层次工作取得了较大进展。截至2011年12月，全省21个市州已全部实行工伤保险市级统筹，其中，成都、自贡等20个市（州）已实行统收统支式的市级统筹，资阳市实行调剂式市级统筹。

2009年，经四川省人民政府同意，我省建立了工伤保险调剂金制度。截至2011年年底，各市（州）上解工伤保险省级调剂金8774.39万元，其中2009年2382.39万元，2010年2777万元，2011年3615万元（如图1所示）。工伤保险省级调剂金制度运行三年来，充分发挥了社会保险统筹的作用，增强了基金风险共剂能力，部分市（州）工伤保险基金收支缺口得到了弥补，有效地保障了工伤职工的合法权益。

图1　2009—2011年省级调剂金

二、提高统筹层次工作期间，我省工伤保险各项指标运行情况

（一）参保人数增长情况

近年来，我省工伤保险参保人数持续增长，从2007年到2011年5年间，参保人数分别为397.3万人、464.6万人、515.8万人、583.8万人和650.9万人。截至2011年年底，全省参加工伤保险人数较2007年底增加253.6万人，增长率为63.8%，年均增长率为16%（如图2所示）。越来越多的企业职工纳入了工伤保险覆盖范围，职工的合法权益进一步得到了有效的保障。

图2　参保人数增长情况

（二）费率情况

根据统计报表分析，全省2011年工伤保险平均费率为1.07%，最高费率为达州市，平均费率为2.42%，最低费率为省本级，平均费率为0.69%（如图3所示）。

图3　费率水平

（三）工伤保险基金运行情况

随着工伤保险制度的规范和完善，我省工伤保险参保范围逐步扩大，覆盖人数逐渐增加，保障能力日渐增强。工伤保险基金收、支和结余呈逐年增长的势态。

（1）工伤保险收入增长情况。随着参保人数增加，我省工伤保险基金收入持续增加，基金收入总额从2007年的7.8亿元增加到2011年的32.4亿元，增长了3.15倍，年基金收入分别为7.8亿元、13.1亿元、15.9亿元、18.9亿元和32.4亿元（如图4所示）。

图4　基金收入增长情况

（2）基金支出增长情况。随着待遇享受人数的增加和工伤保险支付项目逐步扩大，我省工伤保险基金支出保持了增长态势，基金支出总额从2007年的4.8亿元增加到2011年的24.3亿元，增长了4.06倍，年基金支出分别为4.8亿元、12.8亿元、10.7亿元、15亿元和24.3亿元（如图5所示），基金支出的增长幅度超过了基金收入的增长幅度。

图5　基金支出增长情况

（3）基金积累增长情况。虽然基金支出的增长幅度超过了基金收入的增长幅度，但是由于基金收入的基数较大，因此，我省工伤保险基金结余保持了持续增加的势头，基金结余总额从2007年的13亿元增加到2011年的30亿元，增长了1.28倍，年基金结余额分别为13亿元、13.3亿元、17.9亿元、21.9亿元和30亿元（如图6所示）。

图6　基金积累增长情况

（4）工伤保险基金积累分布和可支付情况。

①工伤保险基金积累。截至2011年12月底，全省累计积累工伤保险基金29.88亿元，具体分布情况见表1、2。

表1　四川省工伤保险基金分布情况（万元）

表2　各地工伤保险积累基金权重情况

②工伤保险基金可支付月数。按照2011年12月底基金积累额计算，全省平均可支付29.54个月，可支付月数45个月的有:省本级72.67个月，成都市71.18个月，绵阳市46.41个月，凉山州45.97个月；可以付月数3.5个月以下的有:巴中市2.72个月，乐山市3.18个月，广元市3.21个月。具体见表3。

表3　各地工伤保险积累基金可支付时间（月）

（四）享受工伤保险待遇人数情况

全省享受工伤保险待遇人数64319人，其中:因工死亡人数1108人，占1.7%；供养亲属人数12125人，占18.9%；享受伤残待遇人数51086人，占79.4%（如图7所示）。

图7　享受工伤待遇人数（人）

二、存在的问题

（一）市级统筹模式不足以应付较大的工伤风险

2008年，四川省发生了“5·12”汶川特大地震灾害，伤残、工亡、医疗待遇猛增，当年工伤保险基金支出增幅达到175.45%，同时，还产生了滞后影响，在大灾之后的2009年，工亡待遇较2008年下降52.27%，伤残、医疗待遇分别增长34.33%和7.49%。德阳、阿坝等重灾区基金不足以支付工伤待遇，没有建立省级调剂制度，严重制约了工伤保险统筹共济作用的发挥，抗风险能力严重不足。之后，省上通过调动其他非灾区工伤保险基金补助灾区和国家动用战略储备金支持，才保证了重灾区相关工伤保险待遇的支付。

（二）市级统筹模式不足以平衡工伤保险企业负担

2011年，我省工伤保险平均费率为1.07%，最高的达州市为2.42%，最低的省本级为0.69%，最低和最高的差距达3.5倍，即达州市的企业工伤保险费负担是省本级参保企业的3.5倍。由于省本级企业多为行业统筹企业，分布于全省各地，即同在一地的企业，达州本地企业要比行业统筹单位负担高2.5倍，社会保险均衡企业负担，使企业在同一起跑线上公平竞争的基本功能和作用基本没有得到体现。尤为突出的是，以我省广元市为例，由于境内煤炭企业较多，工伤事故频率高，患尘肺的职业病人多，工伤历史遗留问题严重，全市工伤上等级的参保人员多达9343人，其中1～4级1761人。工伤费用包袱沉重，尤其是原部分央属企业破产时，由于当时政策缺失，未能按实际需要足额清偿工伤保险费，致使该市背上了沉重的工伤保险包袱，三类行业基准费率高达7.5%，在如此高费率的情况下，市本级工伤保险基金长期处于赤字状态，“5·12”地震更使工伤保险基金收支矛盾雪上加霜；同时，按照费率浮动办法，该市三类行业80%以上的企业收不抵支严重，实际执行费率高达11.25%，为全省乃至全国之最。在如此高的费率条件下，该市2011年工伤保险基金征缴收入4997.26万元，待遇支付6058.52万元，当年赤字1061.26万元。对于广元市的赤字问题，我省只有通过分配2008年地震灾害和2011年“老工伤”中央补助资金以及省级调剂金予以弥补，但是，由于中央资金不具有长期性，这样的弥补方式只能“治标”，不能“治本”。

（三）市级统筹模式不利于维护工伤保险基金安全

目前，我省工伤保险基金积累层级较多，从县到市到省均有工伤保险积累基金，除攀枝花等个别市（州）工伤保险基金全部由市一级积累外，绝大多数市（州、县）实行的是分散积累的模式。基金积累越分散，基金风险程度越高。同时，工伤保险支付范围也逐步在扩大，先行支付、工伤预防和康复等工伤保险待遇支付都隐藏着社会、经济和技术风险。

（四）省级调剂金模式已面临运行机制障碍，亟待完善

从我省的省级调剂金运转模式分析，主要面临两个运行机制障碍:一是调剂规模小。以2011年为例，省级调剂金上解总额3615万元，仅占2011年四川省工伤保险待遇支出12.1亿元的2.99%，而我省2011年当期基金收支出现缺口的市（州）达到8个，缺口最大的是乐山市，缺口额达到3064万元，即当年省级调剂金只能解决一个市的资金缺口问题。二是调剂范围窄。根据省级调剂金使用的有关规定，省级调剂金只能对发生重大事故和可支付月数低于3个月的市（州）进行调剂，而3个月已经是社会保险基金确保各项待遇支付的最低标准，积累金低于3个月已经危及到了整个系统正常运转“警戒线”，即使调剂金能够全额到位也只能停留在“头痛医头、脚痛医脚”的治标阶段。

三、解决对策

（一）努力提供工伤保险参保率，夯实工伤保险省级统筹基础

工伤保险省级统筹应当实现开源与节流并举，其中，开源是关键，否则，工伤保险省级统筹将会成为“无源之水”“无本之木”。近几年，工伤保险参保扩面工作重点突出，从2008年开始的农民工“平安计划”，到后来推动餐饮娱乐行业和服务业参保缴费，再到2011年提出的机关事业单位扩面，均对提高工伤保险参保率起到了显著的推动作用。我省积极按照国家的相关部署，努力扩大工伤保险覆盖范围。截至2011年年底，我省工伤保险参保人数已经超过了参加基本养老保险的企业职工人数，同时，我省已建立省级调剂金制度。因此，实行工伤保险省级统筹具备了一定的基础。

（二）建立和完善工伤保险省级统筹制度，实现工伤保险规范化运作

可以参照市级统筹的模式，在全省范围内实施，具体可以归纳为“全省六个统一”:一是统一参保范围和参保对象，按《工伤保险条例》和有关政策规定推进各类用人单位和职工参加工伤保险；二是统一行业差别费率标准，做好基金征缴工作；三是统一基金财务管理制度和使用办法，加大基金省级调剂力度；四是统一制定工伤认定和劳动能力鉴定办法，规范认定和鉴定程序；五是统一工伤保险待遇支付标准；六是统一经办流程和信息系统。

（三）逐步提高工伤保险基金积累层次，最终实现统收统支的省级统筹基金积累模式

在全省统一基金管理的基础上，实行全省基金收支预算管理制度，逐步过渡到实现基金统收统支，在全省范围内统一调度、使用和积累基金。

（四）处理好工伤保险省级统筹与工伤保险预决算制度的关系，明确各级政府及有关部门的责任

为防止各级政府及有关部门乱开支付口子，弱化基金征收的强制性，应当通过健全工伤保险基金预决算制度，明确各级政府应承担的责任，划分财权和事权，做到权责明确、风险共担。

（五）研究探索工伤保险省级统筹制度模式，推动国家出台省级统筹制度规定

截至目前，国家层面尚未出台工伤保险省级统筹的相关规定，但是，部分省市已经开始开展工伤保险省级统筹实践，国家应当及时调查研究，总结经验，加强相关工作的指导性，为工伤保险省级统筹提供有力的政策支持和有针对性的业务指导。

（该文荣获2012年四川省医疗保险论文评选三等奖）