我国的工伤保险制度

我国工伤保险制度的建立始于20世纪50年代初期。此后，随着经济、社会的发展，工伤保险制度进行了不断的调整。特别是20世纪90年代，各地对工伤保险制度进行了全面变革，以适应市场经济的需要。

2003年4月，国务院颁布了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起开始实施。《中华人民共和国社会保险法》，也于2011年7月1日起施行，《社会保险法》第四章共计十一个条款，构成了我国工伤保险制度的基本框架。2010年12月8日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定对《工伤保险条例》作出修改。修改后的《工伤保险条例》自2011年1月1日起施行。

一、工伤保险制度的产生和发展

1．首次立法及其适用时期（20世纪50～80年代）

1951年2月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》（于1953年1月重新修订）。这部劳动保险综合法规对各项劳动保险待遇作了明确的规定，并将工伤保险列在各项保险项目之首。根据《劳动保险条例》的规定，当时工伤保险的实施范围主要是国营、公私合营、私营及合作社经营的厂、矿，以及铁路、运输、邮电、工矿、交通事业和国营建筑公司等；实施对象包括了上述企业职工、学徒工、临时工和试用人员。

1953年1月，劳动部制定《劳动保险条例实施细则》，其中对工伤保险等问题作了较为详细的规定。同期还颁布了全国总工会制定的有关管理章程、卫生部制定的职业病名单和管理规定等一系列配套规章。此后，国务院及劳动部、卫生部等主管部门又多次就我国工伤保险的实施作了补充规定。1957年2月，卫生部颁布《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将危害职工健康比较严重的14种职业病纳入工伤范围，享受因工伤残和死亡的相关待遇。1978年5月发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对退休、退职工伤人员的待遇作了调整。1987年卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会联合发布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将职业病划分为职业中毒、尘肺、物理因素职业病、职业传染病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉病、职业性肿瘤和其他疾病等九大类，共99种。

2．工伤保险制度改革的探索时期（20世纪90年代）

改革开放以来，尤其在经济结构向市场经济体制转型的过程中，经济体制、劳动工资、用人制度、生活费水平等发生了巨大的变化。原有的工伤补偿制度覆盖范围窄、缺乏社会互济和分散风险功能、工伤认定标准模糊、缺乏降低工伤事故发生率的有效手段、不利于劳动力合理流动等的弊端也日益显露，难以适应社会和经济发展的要求。建立社会化的工伤保险制度已势在必行。

（1）地方自主进行的工伤保险改革尝试

20世纪80年代末90年代初，劳动部在研究劳动、工资和社会保险三大制度改革总体思路的过程中，逐步明确了工伤保险制度改革应“实现工伤保险与工伤预防、职业康复的有机结合，实行工伤保险费用社会统筹，更好地保障职工权益，促进职业安全卫生和社会安定”的指导思想和主要原则，并提出了改革的目标。

直至20世纪90年代初期，劳动部开始着手制定的“企业职工工伤保险条例（草案）”和工伤评残标准，对各地的工伤保险制度改革起到了一定的推动作用。海南省人大于1993年12月审议通过《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，并于1994年1月开始在全省推行工伤保险。1993年全国有500个市县开展了工伤保险制度改革，参加工伤保险的职工为1103．5万人，1996年有1326个市县3102．6万人参保。四年间，参保人数增加了181%。随着各地工伤保险制度改革的不断实践和发展，工伤保险制度和相关的标准也日趋成熟，伤残职工和因工死亡人员的家属的权益基本得到了保障。但是，在工伤保险制度改革中存在着三个突出问题：一是基金统筹层次偏低，工伤保险费实行市县（区）级统筹，相互之间不能调剂，抗风险能力相对较弱；二是因工伤保险制度缺乏立法保证，不具备强制约束力，覆盖面主要集中在国有和集体企业，大部分外资、港澳台及私营企业不愿参加；三是工伤保险促进安全生产管理的功能没有充分发挥，差别费率和浮动费率机制没有真正实现。由于上述问题的存在，严重影响和制约了工伤保险的发展。

（2）《企业职工工伤保险试行办法》的实施

进入20世纪90年代，我国逐步确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，经过前十年的改革，我国经济结构和社会结构已经或者正在发生重大的改变。随着经济和社会形势的发展变化，建立与完善劳动和社会保障立法的迫切任务也上了议事日程。第七届全国人大四次会议批准《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出“要努力改革工伤保险制度”的任务。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出社会保障制度改革的总体思路和框架，其中包括“普遍建立企业工伤保险制度”的目标。1994年颁布的《劳动法》，把工伤保险制度作为五项社会保险之一规定下来，适用于我国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者。这些都是改革工伤保险制度的法律依据和政策依据。

1996年8月，在总结各地试点经验的基础上，劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。同年3月，国家技术监督局颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T16180－1996）。标志着对多年沿用的旧的工伤保险制度开始了一次全面的改革。

《企业职工工伤保险试行办法》在我国首次把工伤预防、工伤康复和工伤补偿三项工伤保险的任务结合起来，明确了我国工伤保险制度的主要任务。其一，实行社会统筹，变“企业保险”为社会保险，分散工伤事故风险，使企业处于平等竞争的地位。其二，扩大实施范围，突破“全民执行、集体参照”的局限，把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工。其三，规范待遇项目和标准，使工伤处理有所遵循，维护有关各方当事人的权益，减少工伤争议。其四，实行工伤保险与安全生产相结合的原则，建立工伤预防机制，其中最重要的手段是实行行业差别费率和企业浮动费率。这些工伤保险改革的重要突破，为工伤保险事业的发展注入了新的活力。但是，《企业职工工伤保险试行办法》在施行中还存在一些问题。如立法层次较低、制度不太规范；覆盖面仍然过窄；基金统筹层次较低；差别费率和浮动费率机制没有完全形成等。

20世纪90年代以来的工伤保险制度改革探索，为进一步健全和完善我国工伤保险法律制度奠定了基础。

3．工伤保险制度改革的快速发展时期（进入21世纪以来）

（1）我国职业安全与卫生保障法律体系初步形成

早期的工伤保险制度是针对工人赔偿而建立的。然而，事后的赔偿无法改变和消除损害的事实，无法遏制职业伤害事件的蔓延，也无力改变因失能而导致受伤害者及其家庭在社会生活中日益边缘化的结局。现代工伤保险的功能已不仅仅限于对工伤者给予赔偿，而是把它与工伤预防和全面康复结合起来。职业卫生与安全保障的水平，已经成为一个国家社会发展与进步程度的标志。

进入21世纪以来，国家为保障劳动者的权益，加快了职业伤害保障方面的立法步伐，发布了一系列重要的法律、法规和规章。在安全生产方面，主要有《中华人民共和国安全生产法》（2002年）、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（2001年）、《危险化学品安全管理条例》（2002年）、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》（2002年）以及铁路运输、民用航空等特定领域安全生产方面的条例。在职业病防治方面，主要有《中华人民共和国职业病防治法》（2001年），以及《职业病诊断与鉴定管理办法》、《职业健康监护管理办法》、《职业病危害事故调查处理办法》、《职业病危害因素分类目录》、《第一批国家职业卫生标准》《职业病目录》等一系列行政规章和标准（2001～2002年）。在《职业病目录》中，我国法定职业病由原来的9类99种增加到10类115种。

（2）《工伤保险条例》的制定及其意义

2001年9月，劳动保障部根据国务院的立法计划，起草了《工伤保险条例（送审稿）》呈送国务院。在国务院法制办公室的组织下，条例送审稿先后征求了最高人民法院、中华全国总工会、国家经贸委、民政部、财政部、农业部、卫生部等30多个中央单位以及北京、上海、广东等24个省、自治区、直辖市人民政府的意见，多次听取企业、医疗机构以及专家学者的意见。经过数十次协调和讨论，形成了《工伤保险条例（草案）》。国务院领导也多次听取起草工作情况汇报。2003年4月，国务院第5次常务会议讨论通过了《工伤保险条例》，并以国务院令第375号发布，自2004年1月1日起施行。国务院各有关部门还制定发布了《工伤保险条例》的若干配套规章或政策文件，各地方结合当地的实际情况制定了相应的地方性法规。

《工伤保险条例》的颁布是我国社会保障法制化进程中具有里程碑意义的大事，标志着我国工伤保险制度改革进入了一个崭新的发展阶段。该条例体现了国际社会普遍认同的若干通行原则，如雇主责任原则，无过错赔偿原则，赔偿与预防、康复相结合原则，科学鉴定标准和因工原则。同时，相对于过去的政策法规，《工伤保险条例》还具有以下创新和突破。第一，扩展了工伤保险制度的适用范围，将各类企业的职工以及个体工商户的雇工都纳入工伤保险的范畴。第二，解决了工伤保险费的缴纳主体问题，条例确立了由用人单位缴纳工伤保险费，职工个人不缴费的原则。第三，解决了工伤保险基金的来源和安全性问题。第四，进一步明确了工伤认定的标准，调整了工伤保险待遇。第五，在伤残鉴定方面，引入了医疗卫生专家参与劳动能力鉴定的制度。第六，在工伤争议处理制度中，规定了用人单位的举证责任。第七，对于企业破产、无照经营、借调职工等特殊情况下工伤保险关系的认定、工伤保险责任的划分作出了明确规定。第八，对工伤职工劳动关系的终止和补偿做出了新规定。

此外，《安全生产法》和《职业病防治法》规定，雇主须对职业伤害事件承担保险责任以外的责任：因生产安全事故受到损害的从业人员、职业病病人“除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求”，并有多项条款规定了雇主对于生产安全事故和职业病危害的预防所应承担的义务，以及违反法律所应承担的行政、经济、刑事责任。《工伤保险条例》与近年来相继颁布施行的《安全生产法》《职业病防治法》构成了相互关联的职业安全保护和救济法律体系。它们规范了我国在职业安全方面的劳工标准，是我国境内所有用人单位必须遵循的法定义务。

在我国，一个以《职业病防治法》、《安全生产法》和《工伤保险条例》为主体，以国家法律制裁的强制力为后盾，包括相关法律、法规、规章在内的，事前预防、事中保护、事后补偿相辅相成的职业安全与卫生保障法律体系已初步形成。其中，安全生产法律规范侧重于生产活动中事故伤害的事前预防和劳动保护，职业病防治法律规范侧重于生产过程中职业病特殊危害的预防和劳动保护，工伤保险法律规范针对劳动者在职业活动中遭受事故和职业病伤害的事实为劳动者提供事后的补偿。

二、我国现行的工伤保险制度

1．工伤保险制度的基本原则

（1）与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应的原则；

（2）倡导社会主义道德风尚的原则；

（3）切实维护和保障职工基本权益的原则；

（4）中央确定基本政策与地方制定具体政策相互衔接的原则；

（5）权利与义务相对应的原则；

（6）无责任补偿的原则，又称无过失补偿原则；

（7）以支定收，收支平衡的原则；

（8）新老制度和政策平稳过渡的原则。

《工伤保险条例》对原已规定的工伤保险待遇水平均未降低，并对工伤认定范围和待遇做了进一步规范，以保证政策的平稳衔接。

2．用人单位的权利和义务

用人单位在工伤保险方面的基本义务包括：参加工伤保险，为本单位全部职工缴纳工伤保险费；将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示；遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，预防工伤事故的发生，减少和避免职业病的危害；发生工伤事故时，采取措施使工伤职工得到及时救治；履行工伤认定申请和劳动能力鉴定申请的义务；支付按规定应由单位支付的有关费用和工伤职工待遇；协助劳动保障行政部门对事故进行调查核实。

用人单位在工伤保险方面主要有以下权利：在职工发生工伤伤害或者患职业病时，由工伤保险基金支付规定的费用和待遇；举报监督的权利；对工伤认定受理或者工伤认定决定不服的，有依法提出行政复议申请或提起行政诉讼的权利。

3．职工的权利和义务

职工在工伤保险方面的基本权利包括：按条例规定享有工伤保险待遇的权利；提出工伤认定申请和劳动能力鉴定的权利；举报监督的权利；对工伤认定受理或者工伤认定决定不服的，有依法提出行政复议申请或提起行政诉讼的权利。

职工在工伤保险方面应承担的相应义务包括：遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，执行安全卫生规程和标准，预防工伤事故的发生，减少事故和职业病的危害；发生工伤事故和职业病伤害时，积极配合治疗和接受康复措施；协助劳动保障行政部门对事故进行调查核实。

4．工伤保险覆盖范围

（1）中华人民共和国境内的各类企业。无论何种所有制性质、规模大小，凡是已经工商登记注册的企业，都应按照条例的规定参加工伤保险。

（2）有雇工的个体工商户。鉴于各地经济发展不平衡，有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，由各省、自治区、直辖市政府规定。

（3）国家机关依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。

其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照《工伤保险条例》另行规定，报国务院批准后施行。

5．工伤保险费率和基金管理

工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定；用人单位必须按时向社会保险经办机构申报缴费基数，按时缴纳工伤保险费，职工个人不缴纳工伤保险费；国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率。在实行行业差别费率的基础上，建立单位缴费浮动机制。根据用人单位的工伤发生情况和工伤保险费使用情况确定用人单位缴费费率；工伤保险基金实行收支两条线管理，工伤保险基金存入社会保障基金财政专户；为了应对重大工伤事故，防范基金风险，《工伤保险条例》规定建立储备金。

6．工伤认定

《工伤保险条例》具体规定了7种受伤害的情形应当认定为工伤，其中职业病是指国家列入职业病名单中的疾病。同时，《工伤保险条例》规定了在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的情形，可以视同工伤。但是，由于犯罪或者违反治安管理条例导致伤亡的；酗酒导致伤亡的；自残或者自杀的不得认定为工伤或者视同工伤。职工在发生工伤事故伤害或者被诊断为职业病后，用人单位应当在30日内向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。用人单位不按规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织可以在事故伤害发生或者诊断为职业病后一年内，提出工伤认定申请。劳动保障行政部门自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定。职工或者其直系亲属、用人单位对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

7．劳动能力鉴定

劳动功能障碍分为十个伤残等级，最重的为一级，最轻的为十级；生活自理障碍分为三个等级：生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理。由劳动保障行政部门、人事行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成劳动能力鉴定委员会，依据劳动能力鉴定标准，对工伤职工劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度进行鉴定，并实行回避制度。劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料。劳动能力鉴定结论是工伤职工享受工伤保险待遇的依据。对劳动能力鉴定结论不服的，可以提出再次鉴定申请。省一级劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。

8．工伤职工的待遇

工伤保险基金支付的待遇项目如下。

（1）工伤医疗待遇。包括工伤医疗费用、康复性治疗费用、辅助器具安装配置费用。

（2）伤残待遇。包括一次性伤残补助金、伤残津贴、生活护理费。

（3）工亡待遇。包括一次性工亡补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金。

用人单位负责的待遇项目有：住院伙食补助费；转外地治疗的交通、食宿费；停工留薪期内的工资福利及陪护；伤残津贴。

工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。属于非法用工单位伤亡人员，非法用工单位按照有关规定应向伤残职工或死亡职工的直系亲属、伤残童工或死亡童工的直系亲属给予一次性赔偿。

9．健全社会化管理服务体系，保证制度稳健运行

对工伤职工的待遇实行社会化发放；完善协议管理，加强结算服务；逐步对工伤职工实行社会化管理。

三、国务院颁布新的《工伤保险条例》

根据2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（国务院令第586号），修订后的新《工伤保险条例》（以下简称“新《条例》”）于2011年1月1日起施行。新《条例》是《社会保险法》的重要配套法规，它的修订实施，是我国工伤保险事业发展中的一件大事。它的颁布实施，对完善我国的工伤保险制度，更好地维护广大职工的合法权益，促进社会主义和谐社会建设，具有重要意义。新《条例》主要在以下几个方面做出了新的规定。

1．扩大了工伤保险适用范围

新《条例》规定，除现行规定的企业和有雇工的个体工商户以外，事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织应当依照规定参加工伤保险。这一规定进一步扩大了工伤保险制度覆盖的职业人群，有利于发挥社会保险的大数法则优势，有利于保障这些职业人群的工伤保险权益。

2．调整扩大了工伤认定范围

新《条例》规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。这样规定，将上下班途中的工伤认定范围由原来的机动车事故伤害扩大到机动车、非机动车的交通事故和城市轨道交通、客运轮渡和火车事故伤害，惠及了更多的职工群众，既体现了公平原则，也符合实践发展。同时，限定上下班途中“非本人主要责任”的交通事故伤害才能认定为工伤，对上下班途中本人承担主要责任的交通事故，如无证驾驶、酒后驾车等行为造成本人伤亡的，不纳入工伤的范围，这样规定有利于提示和引导职工群众注意上下班途中的交通安全。

3．简化了工伤认定程序

新《条例》规定，对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。新《条例》取消了工伤认定争议中的行政复议前置程序，缩短了争议处理的程序和时间，有利于保护工伤职工的合法权益。

4．大幅度提高了工伤保险待遇

新《条例》将一次性工亡补助金的标准调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍，一次性伤残补助金按照伤残级别增加1～3个月职工本人工资。上述调整，大幅度提高了工伤职工的待遇，对保障工伤职工的基本生活，提高工伤职工及其供养亲属的保障水平，有着十分现实的意义。

5．增加了基金支出项目

新《条例》借鉴了国际经验和我国部分地区的实践做法，明确了将工伤预防的宣传、培训等费用纳入基金支付的规定，并且授权人社部会同财政、卫生和安全生产监督管理等部门制定工伤预防费的提取比例、使用和管理办法。还将原由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”、“统筹地区以外就医的交通食宿费”以及“终止或解除劳动关系时的一次性医疗补助金”，改由工伤保险基金统一支付。进一步规范统一了工伤职工的待遇标准，保证了工伤职工待遇的及时发放，同时减轻了参保用人单位的负担，提高了企业参加工伤保险的积极性。

6．加大了强制力度

新《条例》增加了行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用的新规定，使工伤职工能够得到及时救治，也可以从制度上遏制部分用人单位恶意诉讼。同时增加了对不参加工伤保险和拒不协助工伤认定调查核实的用人单位的行政处罚规定。对应当参加工伤保险而未参加的，先是要求补缴应当缴纳的工伤保险费并按日加收滞纳金；逾期仍不缴纳的，处以欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。这些规定，提高了工伤保险的强制力度。