城市收费的经济效应

2.1　城市收费的经济效应

除增加财政收入外，如适当设计，收费作为城市政府的重要政策工具，还具有纠正市场失灵的效果，这些效果反过来也表明着收费存在的合理性或必要性。

一、促进“拥挤性公共产品”的有效提供

所谓拥挤性公共产品（Congested Public Goods），与本书第二章所述的俱乐部产品十分接近，指具有排他性和一定程度上的非竞争性的公共产品。当消费者较少时具有非竞争性，但在消费者的人数增加到一定程度时就会发生拥挤，进一步增加消费者会导致边际成本上升。大桥、高速公路、公园等就是拥挤性公共产品的很好的例子。拥挤现象会阻碍公共设施的有效利用，这时就需要政府设置一道“门槛”，自动筛选“高收益使用者”与“低收益使用者”，收费机制就可发挥这种“门槛”的作用。下面我们就以公路为例，说明收费机制如何解决拥挤问题。

如图5.8所示，在某条公路上，当汽车未达到100辆之前（在这个例子中，100辆就是拥挤与不拥挤的临界点），基本上不存在拥挤问题。如果对公路的初始需求曲线是D₁曲线，在［80，100］这个区间，增加一辆汽车的社会边际成本MSC为0^[3]，那么免费使用公路（即不收取任何使用费）是有效率的。但是，如果对公路的需求曲线变为D₂，那么免费使用就会产生拥挤问题了。如果政府不加收费，公路上会有140辆汽车，而此时增加一辆汽车的社会边际成本已远远大于零，且MSB₂＜MSC，故公路的使用超过了有效率的水平。为实现经济效率，应使社会边际收益等于社会边际成本，即MSB₂＝MSC，因此均衡点应是E₂，政府应对通行的每辆车收取20单位的使用费，这时汽车通过数量减少20辆，避免了过度消费。

图5.8　道路拥挤收费

随着城市化的不断推进和城市社会经济的快速发展，城市交通发生了前所未有的迅速增长。为了改善交通状况，各国城市政府都对道路基础设施建设投入巨大。但是城市道路的建设始终跟不上车辆的发展，一段时间缓解后交通状况往往又开始恶化，许多城市特别是大城市的交通拥挤仍然十分严重。为了更有效地控制高峰时段的道路交通流量，缓解城市交通拥挤，一些城市政府开始实施拥挤收费（Congestion Charge）措施。拥挤收费意在通过在交通拥挤时段对部分区域的道路使用者收取一定的费用，控制交通出行需求，调整出行路径，减少拥挤区域道路交通流量，缓解交通紧张状况。它不同于传统意义上的公路（桥梁）收费，后者主要是为了缓解公路建设资金的短缺问题，收取的费用大部分用于偿还贷款本息，而拥挤收费通过收费来引导和调节城市交通，缓解交通拥挤，增加财政收入只是副产品^[4]。

二、校正外部负效应

市场经济的缺陷之一就是理性的微观主体的趋利行为有时会导致外部负效应。例如，厂商的生产经营活动造成环境污染，会对附近的居民健康带来有害的影响。由于环境的产权一般没有清楚的界定，受害者难以向造成“外部负效应”的厂商索赔，于是该厂商生产产品的私人成本和社会成本就不一致，且私人成本小于社会成本。由于生产者不必承担其经营活动的全部成本，他必将过多地生产其产品，从而降低资源配置效率。向生产者进行带有惩罚性的收费就是消除这种外部负效应的一个比较有效的机制。政府可按照治理外部负效应所需的成本来核定收费，使外部成本内部化，从而有效修正社会成本与私人成本的差距，使污染产品的生产达到最优水平。下面以水污染为例，说明通过收费消除外部负效应的机制。

假设河边有一家企业直接将污水排入河中，在政府未介入之前，生产者为实现利润最大化，按边际私人成本等于边际收益（即MPC＝MR）原则确定均衡点E₁，生产产品150个单位，而这种产品的社会最优产量应为100个单位，这里50个单位的差距就是因生产者不必承担水污染的成本而过度生产的产品。根据“谁污染，谁付费”原则，政府通过收取每单位产品20元的治理费，促使私人边际成本曲线向左移，与社会边际成本曲线（MSC）相重叠，则均衡点为E₂，达到社会最优产量。图中生产者所需交纳的治理费用总额为（70－50）×100，这种收费设置的目的在于矫正生产者的生产成本，使其反映社会的真实负担，因此又可称为校正性收费^[5]。

图5.9　消除外部负效应的政府收费

三、限制自然垄断

所谓自然垄断是指由于“自然”的技术原因而形成的独家经营的市场格局。在传统理论中，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素是某些行业具有明显的规模经济，即指企业的平均成本在很高的产量水平上仍随着产量的增加而递减。

如果一个行业具有规模经济的特点，则规模大的企业在生产成本上比规模小的企业具有优势。这样：

（1）最先进入的企业生产规模越大，成本就会越低，因而必然具有把生产规模扩大到独占市场的趋势；

（2）在垄断企业存在的情况下，任何新的企图进入该产业的企业，必然面临较高的壁垒，无法与垄断者展开竞争。

因此，在具有规模经济特征的行业，如电力、供水、煤气、电报电话、铁路、航空等，由生产技术的性质本身决定，垄断的产生不可避免。

传统经济理论认为，如果一个行业具有上述自然垄断的特征，那么，垄断企业利用垄断权力操纵市场将导致社会福利的损失。为了促进效率改进和社会福利的增进，政府的干预措施之一是直接介入自然垄断行业的生产，并通过适当的收费政策来促进产量的增加。

四、提高公共资源的使用效率

在现实生活中，大量有限的公共资源（例如：土地、河流、渔业等）由于其产权界定的模糊而存在着显著的过度消费，导致了“公地的悲剧”等现象。在城市中，最重要的公共资源莫过于环境资源，主要包括水资源和空气资源，政府若不加规制，发电厂、水泥厂、钢铁厂等就会肆无忌惮地排放污水或污染空气，从而降低居民对公共资源的消费效用。

在前文，我们曾提到以收费机制（直接收取污染费）来矫正负外部效应，在公共资源的场合，实行必要的市场准入制度是另一种有效的方法。根据科斯定理，在产权明确的情况下，如果交易成本（Transaction Costs）不为零或者不是小得可以忽略不计，那么合理的产权界定就可以减少交易成本，使外部效应内在化，使资源得到合理的配置。这种准入制度是在给使用者颁发许可证或产权证的同时向其收取必要的费用，从而确定各微观经济主体的使用权。实行这种准入性收费，一方面准入性许可能够将一些资源使用效益不高的使用者排除在外，另一方面，收费的存在将内在制约使用者的行为，以消除公共资源的损失和浪费情况。

五、校正外部正效应

一些政府提供的产品或服务具有显著的外部正效应，如教育、医疗、卫生、消防、基础性科研等。以教育为例，教育会提高受教育者的素质，这不仅有利于受教育者本人，对经济的发展和全社会的进步也有重要意义，但受教育者仅考虑自身的直接受益，会造成教育消费不足。纠正这种外部正效应的有效措施就是采取公共供给和收费相结合的方法^[6]。通过低价提供教育服务，可鼓励教育消费的增加，增进资源配置效率。但如果采取免费的供给办法，又会导致教育的“拥挤”进而导致教育质量的下降。与基础教育相比，对高等教育的收费更是必要，因为虽然存在着与高等教育相联系的外部正效应，但接受高等教育使受教育者获得的直接利益更为显著。