城市收费收入

5.2　城市收费收入

一、城市收费收入的现状及存在的问题

我国目前纳入预算管理的城市收费主要是行政性收费、海域场地矿区使用费及专项收入（即基金收入）。如表5.6，从绝对数上看，城市收费差异很大，费收入比较高的北京和上海比最低的是厦门相差10倍左右。从收费结构来看，有些城市行政性收费收入大于专项收入，如重庆和天津，其中重庆的行政性收费收入明显比专项收入高；有些城市行政性收费收入则小于专项收入，如北京、上海等。再从各个城市的费收入与税收收入的对比来看，重庆的收费规模相对较大，深圳的收费规模相对较小，其他城市的税收收入大致是收费收入的20倍左右。

表5.6　部分城市收费收入比较（2001）　　　单位：万元

资料来源：《中国财政年鉴2002》。

除了预算内收费外，城市政府收费还包括来源于预算外的收费以及一些游离于财政管理制度外的收费。从总体上看，当前我国地方政府的费收入规模庞大，几乎与税收收入平起平坐，在不少地方甚至超过了税收收入。从具体种类来看，收费名目种类繁多，远远多于税种，据不完全统计，到1997年初，国家批准的行政事业收费项目就有371项。城市政府收费还有主体多元化、管理混乱的问题。现行地方的收费主体有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检察、城建、环保、教育等管理部门，往往是一个部门收几种费，多个部门对同一对象收几种费。

收费膨胀现象在各地泛滥是各种因素合力作用的结果。首先是税收的“缺位”导致收费的“越位”，一些具备税收性质的收入未纳入税收体系，如社会保险基金等。其次是理性地方政府的利益本位使然，地方政府在税收上只有较小的自主权，在没有财政体制有效约束的情况下，其收费行为更显随意性。当政府职能拓展，支出需求扩大，预算内资金又相对不足时，地方政府则倾向于借助收费。鉴于地方政府不规范收费不断扩张甚至挤占税收，“清费立税、分流归位”就成了亟待解决的问题。

二、税费改革

税费改革的基本思路是：一方面，根据政府收费的基本原则保留合理收费，并纳入预算，加强管理；另一方面，根据“能税则税”的原则实行“费改税”，完善税收体系。因此，税费改革不仅是规范政府收费的过程，在很大程度上也是税制结构优化的过程，若干新税种的开征是税费改革实施的重要体现。

（一）开征燃油税

燃油税的性质属流转税，主要是对机动车燃油的销售收入课征，纳税人一般为燃油生产企业。该税若开征，应包容现行公路养路费、公路运输管理费、车辆通行费、公路建设基金、车辆购置附加费、公路客货运输管理费等费用。燃油税的开征一直在酝酿之中，被视为“清费立税”的突破口。2004年11月，征收汽车燃油税的方案已经制定，税率在30%—100%，但因为考虑到对汽车行业的影响太大而未出台。而且，已经制定的燃油税政策，只是把现在的每辆汽车要交的养路费转换成燃油税，距包括更多收费的燃油税还是很远的。

（二）开征社会保障税

我国开征社会保障税的意图是将目前的职工养老基金、待业保险基金、医疗保险基金、残疾人福利基金的收费改为社会保障税，运用税收的刚性保证社会保障基金的征集，避免社会保障资金征集的多头管理引致的混乱。社会保障税是为筹集社会保障基金而形成的一个税种，又称工资税、工薪税，发端于美国（1937年）。该税种具有“专款专用”的特点，即全部税款用于社会保障，以社会保障收益的形式返还给纳税人。目前几乎所有发达国家和一些发展中国家均开设此税种。

（三）开征环境保护税

开征环境保护税（或污染税）是将现行环境保护费、超标排污费、污水排污费、海洋废弃物倾倒费、污染源治理专项基金等合并课税。对企事业单位按排放污染物数量征收，排放污染物多者多征，未排放污染物者不征，从目前环境监测系统的发展水平看，计算污染物排放量并不成为该税开征的主要障碍。但该税种的负担水平要适当，以起到较强的惩戒作用，迫使企事业单位减少或消除污染。对于城市居民排放污染物（废水、垃圾等）的课税，可采用以居住人口定额征收的办法，既简便、可降低征收成本，又合乎情理。

另外，可以纳入中长期“费改税”目标的还有下列一些项目：

（1）各类资源性的收费，如各种矿产资源管理费、补偿费、增值保护费，完全可以并入目前的资源税；

（2）对各类文化教育方面的收费及附加、基金，可设立文化教育税；

（3）将为城市开发收取的各种城建配套费用诸如城镇建设费、城市公用事业附加、城市绿化费、城市排水设施有偿使用费、河道养护费、旅游发展基金等并入城市维护建设税；

（4）将证券市场监管费、期货市场监管费等并入待开征的证券交易税。

显然，以上税费改革思路涉及面很广，税费改革的过程将是方方面面利益的调整和重组的过程，因此，必须是成熟一个改一个，不可操之过急。