超出法定职权是否无效行政行为

4.4　行政行为的效力

4.4.1　行政行为效力的内容

行政行为从其成立时便在行政主体和行政相对人之间产生了法律上的效力。每一项行政行为的法律效力，因为其所依据的法律规范、行政行为内容等方面的不同而有差异，但总的来说，行政行为的效力主要有以下四种:

1.行政行为的确定力

行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为具有不可变更性，即非依法不得随意变更或撤销。对于行政主体来说，非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，或就同一事项重新作出行为;对于行政相对方来说，不得否认行政行为的内容或随意改变行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。

2.行政行为的拘束力

行政行为的拘束力是指行政行为成立以后，行政行为中的内容对有关的行政相对人产生法律上的约束力，这种约束力使得有关的行政相对人必须依照行政行为确定的内容履行。行政行为是一种有权威性的行为，行政相对人就是对行政行为有异议而申请行政复议或者提起行政诉讼，在复议或诉讼期间也不得停止执行，除非法律另有规定。这种拘束力是两方面的:一是行政主体在行政行为生效后受到该行政行为的约束;二是行政相对人必须严格地遵守和执行已经生效的行政行为，否则行政相对人就要承担相应的法律责任。

3.行政行为的执行力

行政行为的执行力是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定的手段对行政行为中的有关内容加以执行，以实现其具有的效力。行政行为有须执行和不须执行之分，如果行政行为赋予行政相对人某种权利，该种行政行为不须执行，但当事人可以实际行使行政行为赋予的权利。如果行政行为是科以行政相对人义务的，相对人应当按照行政行为的要求履行义务，如相对人不履行的，其执行力就充分得以体现。对行政行为的执行，行政主体在法律、法规等有规定的情况下可以依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行。

4.行政行为的先定力

与行政行为的效力先定性相一致，行政行为在法律效力上也具有先定力。这种先定力是为了实现行政主体的行政管理活动的高效率而特别赋予的。所谓先定力是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效，与行政行为相关的行政相对人都必须遵照执行。如果行政相对人对此不服，就必须依法申请行政复议或者提起行政诉讼，最终由法定机关作出决定。即使在行政复议或行政诉讼期间，行政相对方非经法定程序，亦不得停止对该行为确定的义务的履行。

4.4.2　行政行为效力的形式

行政行为效力的外在表现形式是复杂多样的，但主要有生效、有效、无效和失效等形式。

1.生效

生效是行政行为在符合法定条件时开始产生法律效力。生效即开始有效，因此时间是其最关键的因素。一般来说，具体行政行为的生效有以下几种时限形式:一是受领生效，即行政行为在相对人受领之后产生法律效力。如行政处罚决定送达并为相对人受领。二是告知生效，即口头或公告形式告知相对人后开始发生效力。如对违章建筑拆除，公告规定的期限届满即产生效力，城管部门可以强制拆除。三是即时生效，一般适用于当场作出决定或者紧急情况。和具体行政行为的生效不同，抽象行政行为、行政法规和规章的生效时间和一般法律生效时限的规定相同，一般是根据法律的具体性质和实际需要来决定的。主要有以下几种形式:(1)自法律颁发之日起生效。(2)由该法来规定具体生效时间。(3)由专门法决定规定该法的具体生效时间。(4)规定法律颁布后到达一定期限开始生效。

2.有效

有效是指已生效的行政行为因符合法定要件而具备或视为具备实质效力的状态。关于行政行为有效的条件或原因，一般认为就是主体合法、权限合法、内容合法和程序合法四项要素。此外，以下三种特殊情形也应当视为有效:一是相对人在法定时效届满时未提出救济请求的，除无效行政行为之外，不管该行为是否合法，一般视为有效;二是某些在程序上存在轻微瑕疵的行政行为，经过补正之后同样视为有效;三是某些一般性违法行政行为，有权主体根据利益衡量原则认可其效力。如葡萄牙《行政程序法》第137条第3款规定，“如属无权限的情况，则有权作出该行为的机关有追认该行为的权力”。

3.无效

无效是法学理论和实务中一个常见而又十分重要的概念。无效指法律行为自始无效，即该行为从一开始起就不具备法律效力。例如，在民事法律行为中，有以下情形的法律行为即属于无效法律行为:无民事行为能力人实施的;限制民事行为能力的人依法不能独立实施的;一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的;恶意串通、损害国家、集体或第三人利益的;违反法律或社会公共利益的;经济合同违反国家指令性计划的;以合法形式掩盖非法目的的。在行政法上，无效是指行政行为作出之时因欠缺法定实质要件而自始至终全然不发生效力的状态。导致行政行为无效的原因主要有以下几个方面:(1)主体瑕疵。即行政行为的实施者根本不具备行政主体资格。例如，在我国，治安联防队是城镇、街道、社区、农村设立的群众性的治安联防自治组织，主要职责是协助公安机关维护本责任区的社会治安秩序，如果他们实施拘留犯罪嫌疑人的行为就是违法。(2)权限瑕疵。行政行为的实施者具有行政主体资格，但不具有对特定事项的管理职权也会导致行政行为无效。如民政部门没收企业的营业执照。(3)内容瑕疵。一是行政行为的内容直接违法或构成犯罪，如海关工作人员对走私物品验关放行。二是行政行为的内容事实上不可能实现的，如交通管理部门给死者颁发驾驶执照。三是行政行为的内容不能确定的，如征收对象和范围不明确的土地征收行为。(4)程序瑕疵。如合议机关未经法定讨论程序而作出的重大决定。

4.失效

失效，指生效的行政行为因某些主、客观原因不产生实质或产生后又终止或者消灭。行政行为失效主要有以下几种情形:(1)自动失效。也称客观失效或自然失效，主要是因为行政行为自身某些要素的消失而发生，具体表现为内容已经实现、对象不存在、所附条件的满足等而失效。如相对人交纳罚款而导致行政处罚行为完结、当事人死亡而导致公安机关的通缉令失效等。(2)因撤销而失效。它是因行政行为自身存在违法、不当等瑕疵被法定机关废弃而导致的。(3)因废止而失效。即法定机关对生效的行政行为不适应新形势而宣布废止，如所依据的法律法规或政策已经修改等。(4)因变更而失效。即法定机关根据形势的变化对已生效的行政行为的内容作部分改变，从而导致原行政行为全部或部分失效。