行政诉讼法规定的行政行为有哪些

第一节　行政诉讼概述

一、行政诉讼的概念和特征

行政诉讼是世界各国普遍存在的一种法律制度，是指由独立于或相对独立于行政机关的国家机关根据自然人、法人和其他组织的申请，依照司法程序对行政机关的行政行为进行审查并作出裁判的制度。

在我国，行政诉讼是指自然人、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对具体行政行为是否合法进行审理并作出裁判的监督行政制度和行政救济制度。它具有以下特征:

1.行政诉讼的内容是解决行政争议。行政争议是行政主体因行使行政职权而与行政相对人之间发生的有关行政权利和义务的争执，行政诉讼就是解决行政争议的活动，这就使得行政诉讼有别于解决平等民事主体之间民事争议的民事诉讼和行政裁决等制度，也有别于追究犯罪分子刑事责任的刑事诉讼。当然，行政诉讼并不能解决所有的行政争议，其解决的行政争议要受到法定的受案范围的限制。

2.行政诉讼的审查机关是人民法院。行政诉讼是由人民法院对具体行政行为进行受理、审理并作出裁判等一系列活动的总称，是由独立于行政系统之外的司法机关按照司法程序进行的诉讼活动。这就使得行政诉讼有别于在行政系统内部解决行政争议的行政复议。

3.行政诉讼的核心是审查具体行政行为的合法性。整个行政诉讼活动都是围绕着被告实施的具体行政行为是否合法进行的，而不是围绕原告的行为是否合法进行的，也不是围绕着被告实施的抽象行政行为是否合法进行的。在对具体行政行为的审查范围上，一般只限于审查其合法性，而不审查其合理性或适当性。

4.行政诉讼的原告、被告具有恒定性。行政诉讼的原告只能是作为行政相对人的自然人、法人和其他组织，被告只能是作出了具体行政行为引发了行政争议的行政主体。行政相对人不可能成为被告，行政主体也不可能成为原告。也正因为如此，我国公民习惯于将行政诉讼称为“民告官”。当然，行政机关在不行使行政职权时，其身份是机关法人，如果受到行政主体具体行政行为的侵害，也可以作为原告向人民法院起诉。

5.行政诉讼既是一种监督行政制度，也是一种行政救济制度。国家建立行政诉讼制度，固然有维护行政主体依法行使行政职权的目的，但更为重要的目的则是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政主体依法行使行政职权。⁽¹⁾人民法院通过受理行政相对人的起诉，对行政主体的具体行政行为进行审查，对违法的具体行政行为进行撤销、确认违法或无效，对违法侵权致害的行政主体判决赔偿损失，一方面是对行政主体的司法监督，另一方面则是为行政相对人提供了一种救济。

二、行政诉讼法的概念和渊源

行政诉讼法是规范行政诉讼活动和行政诉讼关系的法律规范的总称，是规定人民法院、诉讼当事人以及其他诉讼参与人进行诉讼活动，及其在诉讼活动中的权利义务关系的法律规范。

行政诉讼法有广义、狭义两种理解。狭义的行政诉讼法也称形式意义的行政诉讼法，特指我国1989年4月4日由第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》;广义的行政诉讼法也称实质意义的行政诉讼法，是指凡是在内容上属于规定行政诉讼问题的法律规范，无论其形式如何均属于行政诉讼法的范围。

在我国，广义的行政诉讼法的渊源有以下几种:

1.《中华人民共和国宪法》。宪法作为国家根本大法，是进行行政诉讼立法的依据。宪法的规定尤其是关于公民基本权利和自由、关于人民法院审判制度及诉讼活动原则的规定等都是行政诉讼制度存在的基础。如宪法第27条关于国家机关及其工作人员必须接受人民监督的规定，第41条关于公民对国家机关有批评、建议、申诉、控告、检举的权利以及在受到侵犯时有依法取得赔偿的权利的规定，第125条关于人民法院公开审判的规定，第126条关于人民法院依法独立行使审判权的规定等。

2.《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。两部组织法中有关审判组织、审判程序以及法律监督的规定，都是广义的行政诉讼法的渊源。

3.行政诉讼法典。《中华人民共和国行政诉讼法》比较完整、集中地对行政诉讼的各项具体制度作了规定，是广义行政诉讼法中最基本、最主要的渊源。

4.单行法律、法规。有些单行的法律、法规也规定了某一具体行政行为是否具有可诉性及有关起诉期限等问题，这些规定也是广义行政诉讼法的渊源。

5.正式有效的法律解释。主要是指最高人民法院制定的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等司法解释以及有权机关对法律、法规所作的其他解释。

6.民事诉讼法律规范。主要包括《民事诉讼法》以及最高人民法院所作的有关司法解释。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定:“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”但是，适用民事诉讼法律规范只有在《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法若干问题的解释》)对某一问题未作规定，而民事诉讼法律规范又不与行政诉讼的基本原则冲突时，民事诉讼法律规范才能作为广义行政诉讼法的渊源。

7.国际条约。《行政诉讼法》第72条规定:“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”可见，我国缔结、参加或认可的涉及行政诉讼问题的国际条约也是我国行政诉讼法的渊源。

三、行政诉讼的基本原则

行政诉讼的基本原则是贯穿于行政诉讼的整个过程或主要过程，对行政诉讼法律关系主体的诉讼行为起指导、支配作用的基本行为准则，体现着行政诉讼的精神实质和价值取向。《行政诉讼法》第3条至第10条对行政诉讼的基本原则作了明确规定，其中多数原则属于行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼共有的原则，而具体行政行为合法性审查原则属于行政诉讼的特有原则。

(一)人民法院依法独立行使审判权原则

人民法院依法独立行使审判权，是我国宪法规定的一项重要原则，行政诉讼活动必须遵循。具体包括以下几层含义:第一，行政审判权由人民法院统一行使，其他国家机关无权对行政案件行使审判权。第二，行政审判权由人民法院独立行使，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。第三，行政审判权由人民法院依法独立行使。为了确保行政审判的合法性，人民法院的审判活动要受到有关权力机关、检察机关和上级人民法院的依法监督。

(二)以事实为根据，以法律为准绳的原则

《行政诉讼法》第4条规定:“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”这一原则要求人民法院在审理行政案件过程中，要查明案件事实真相，以法律为尺度，作出公正的裁判。人民法院要查明的事实主要包括行政主体据以作出具体行政行为的事实以及与案件有关的事实。人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例为依据，并可以参照规章。

(三)合议、回避、公开审判和两审终审原则

《行政诉讼法》第6条规定:“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”合议原则是指人民法院对行政案件的审理，必须由三人以上单数的审判员或审判员与陪审员组成合议庭进行。回避原则是指承办行政案件的审判人员和其他有关人员与本案有利害关系或有其他关系可能影响公正审判时，应当经过法定程序退出行政诉讼活动。公开审判原则是指人民法院审理行政案件，除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的情况外，一律公开进行。两审终审原则是指行政案件经过两级人民法院的审理即告终结。按照这一原则，当事人对第一审行政判决、裁定不服的，可以向上一级人民法院提出上诉而启动第二审程序，第二审人民法院的判决、裁定是终局判决、裁定，当事人不得再提起上诉。另外，最高人民法院作为国家最高审判机关，其作出的一审判决、裁定是终审裁判，当事人不得上诉。

(四)当事人法律地位平等原则

《行政诉讼法》第7条规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”行政诉讼的双方当事人，一方是行政主体，另一方是公民、法人或者其他组织，他们在行政管理活动中是管理者与被管理者的关系，二者的法律地位是不平等的。但是，当进入行政诉讼程序后，他们就成为法律地位平等的诉讼当事人，在整个诉讼过程中，原告与被告的诉讼法律地位是平等的。双方平等地受司法权的制约，平等行使诉讼权利，平等履行诉讼义务。但法律地位平等，并不代表当事人的诉讼权利与诉讼义务的完全相同和对等。

(五)使用本民族语言文字进行诉讼原则

《行政诉讼法》第8条规定:“各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。”这一原则是我国各民族平等的宪法原则在行政诉讼中的具体体现，对于当事人诉讼权利的正确行使和充分行使具有重要意义。

(六)辩论原则

《行政诉讼法》第9条规定:“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”行政诉讼当事人在法院主持下，有权就案件的事实、争议的问题和适用的法律，充分陈述各自的主张和意见，互相进行反驳和答辩，以维护自己的合法权益。无论是在第一审程序、第二审程序还是在审判监督程序、执行程序中，当事人都有权以口头或者书面方式进行辩论。

(七)人民检察院实行法律监督原则

《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”人民检察院对行政诉讼实行法律监督，是为了保障行政诉讼活动依法进行。人民检察院有权对行政诉讼的整个过程的合法性实行法律监督，既包括对人民法院审判活动与执行活动的监督，也包括对行政诉讼参与人诉讼行为合法性的监督。人民检察院在行政诉讼中的法律监督，其主要方式是对人民法院作出的错误的生效裁判依法提起抗诉。

(八)具体行政行为合法性审查原则

《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这就是具体行政行为合法性审查原则。它是行政诉讼区别于民事诉讼和刑事诉讼的特有原则，是指人民法院对行政主体作出的具体行政行为拥有司法审查权，包括受理、审理和裁判的权力，审查的内容主要是具体行政行为的合法性问题，而不是适当性问题。⁽²⁾对这一原则可从以下两个方面来理解:

1.人民法院审理行政案件，审查的对象是具体行政行为。这里所说的“审查”是广义的，即包括了从受理、审理到裁判整个过程。⁽³⁾人民法院审理行政案件，就是对具体行政行为进行受理、审理并作出裁判的过程。对于抽象行政行为，人民法院不能进行广义上的审查，按《行政诉讼法》的有关规定，法院无权受理针对抽象行政行为的起诉，也不能对抽象行政行为的合法与否作出裁判。但这并不是说法院对抽象行政行为完全不能进行任何审查。《行政诉讼法》第53条规定，人民法院审理行政案件，参照有关行政机关制定的规章。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。法院对规章及其他规范性文件的参照和引用是以审查为前提的，只有审查才能判断其是否“合法有效”。可见，人民法院对于抽象行政行为具有一定程度的审查权，从这个角度来看，行政诉讼的审查对象也包括了抽象行政行为。⁽⁴⁾但是法院对抽象行政行为的审查，往往就是对具体行政行为依据是否合法的审查，所以从根本上来讲，行政诉讼的审查对象还是具体行政行为。

2.人民法院审理行政案件，一般只审查具体行政行为是否合法，对行政主体运用自由裁量权过程中作出的具体行政行为是否合理与适当，原则上不予审查。因为行政权、审判权是由国家行政机关和国家司法机关各自依法行使的不同职权，为使行政机关能对大量错综复杂的具体事件作出适当处理，法律、法规规定行政机关在法定范围内享有自由裁量权。在行使自由裁量权的过程中产生的适当与否的问题，原则上应在行政机关内部通过行政程序解决，人民法院不宜代替行政机关作出决定。因此，最高人民法院《行政诉讼法若干问题的解释》第56条规定，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，法院判决驳回原告诉讼请求。但是法院审查具体行政行为的合法性也有例外，对于显失公正的行政处罚，法院可以直接作出变更判决，也就是在判决书中将虽然合法但明显不合理的行政处罚决定加以改变。⁽⁵⁾

四、行政复议与行政诉讼的衔接关系

行政复议与行政诉讼是我国行政救济制度中最主要的两种形式，二者既有许多相同之处，也在审查机关、审查范围、适用程序、法律效力等方面存在很大差别。关于行政复议和行政诉讼的衔接关系，《行政复议法》、《行政诉讼法》及《行政诉讼法若干问题的解释》都作了规定，包括以下四种类型:

(一)自由选择

自由选择是指相对人对具体行政行为不服的，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，如果选择了行政复议，对复议决定不服的，还可以针对原具体行政行为或复议决定提起行政诉讼。如《治安管理处罚法》第102条规定:“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”又如《税收征收管理法》第88条第2款规定:“当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。”

(二)单一选择

单一选择是指相对人对具体行政行为不服的，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，但一旦选择复议后就只能接受复议决定，即使不服也不能提起行政诉讼。如《公民出境入境管理法》第15条规定:“受公安机关拘留处罚的公民对行政处罚不服，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”《外国人入境出境管理法》第29条也有类似的规定。⁽⁶⁾又如《行政复议法》第14条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”⁽⁷⁾

(三)复议前置

复议前置是指申请行政复议是提起行政诉讼的前置程序。相对人对具体行政行为不服的，应当先申请行政复议，只有对复议决定还不服的，才能提起行政诉讼。如《税收征收管理法》第88条第1款规定:“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”又如《行政复议法》第30条第1款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

(四)单一复议

单一复议是指相对人对具体行政行为不服的，只能申请行政复议而不能向法院提起行政诉讼，并且复议决定是最终决定，即使不服也不能再向法院起诉。如《行政复议法》第30条第2款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”结合该条第1款的规定，如果相对人认为具体行政行为侵犯了其自然资源的所有权或者使用权，依法向省级政府申请复议，则该省级政府的复议决定是最终决定。

在以上四种关系中，自由选择是最为普遍、最为常见的情形，少数法律和行政法规规定了复议前置，而单一选择与单一复议基本上仅限于以上几部法律的规定。