行政机关逾期做出的行政处罚是否有效

——王德炳诉秭归县公安局治安行政处罚案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

湖北省宜昌市秭归县人民法院（2015）鄂秭归行初字第00002号行政判决书

2.案由：治安行政处罚

3.当事人

原告：王德炳

被告：秭归县公安局

【基本案情】

原告王德炳与第三人付晓系公媳关系，王德炳之子王璇系付晓之夫，付晓与王璇因家庭矛盾自2013年7月始暂时分居生活。2013年9月8日下午6时许，第三人付晓与其母刘玉明来到原告王德炳家探望儿子王书恒，在原告家中，双方因家庭琐事发生争执，争执过程中付晓持石头砸原告背部，原告之妻冯玉芳和王璇见状迅速上前抱住付晓并将石头夺下。原告因付晓用石头砸自己，遂举起拳头对付晓进行恐吓，刘玉明见状抓住原告意欲阻止，原告将刘玉明的胳膊扭住将其按倒在地，见刘玉明示弱后松手放了刘玉明。此时付晓抄起凳子欲砸原告，被冯玉芳阻止，原告见状因激愤强行抱住付晓、刘玉明推往门口，继而用一只手抓住付、刘二人的头发，另一只手开门，将付、刘二人掀至门外时，致使付、刘、王德炳自己三人同时摔倒在门口地上，刘玉明摔倒后滚下楼梯，付晓倒地后继续抓挖原告，原告遂用拳头对付晓进行殴打，当原告挣脱付晓的抓挖准备回屋关门时，付晓将脚伸进门内阻拦原告关门，原告用脚将付晓伸进门内的脚踢出门外将房门关上。付晓随即打电话至110报警，被告接警后当即出警至纠纷现场进行处置。

被告在办案过程中，考虑到纠纷双方系家庭成员和亲戚关系，多次征求双方意见意欲调解，并给了充足时间促使双方沟通和解，终因双方无和解的诚意而未能调解解决。被告认为原告和第三人的行为构成殴打他人的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，于2014年3月4日作出秭公（茅）行决字〔2014〕第69号行政处罚决定，给予王德炳行政拘留5日、付晓罚款三百元的处罚。原告不服该行政处罚决定，向秭归县人民政府申请行政复议，秭归县人民政府于2014年10月作出秭复决字〔2014〕第4号行政复议决定书，维持了被告的行政处罚决定。

【案件焦点】

本案的争议焦点是：行政机关逾期做出的行政处罚是否有效。

【法院裁判要旨】

湖北省宜昌市秭归县人民法院经审理认为：被告秭归县公安局作为辖区内治安管理的行政职能部门，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，对违反治安管理秩序的行为依法给予治安管理处罚系其法定职责，具备治安处罚的主体资格。在本案中，被告接警后即出警至纠纷现场进行处置，在案件查处中履行了受案、传唤、调查取证、权利义务告知、调解、处罚告知、处罚裁决和送达的程序，其执法程序符合法律规定。公民应当自觉遵守法律秩序，遇有纷争理性面对，克制自己的言行，防止事态恶化升级，避免危及他人与自己的生命健康安全，何况本案的纠纷双方是家庭成员和亲戚关系，遇事更应友好协商，化解矛盾。本案原告、第三人在纠纷过程中，均未约束克制自己，实施了互相殴打的违法行为。在纠纷的起因上，第三人首先持石头砸了原告背部，过错在于第三人；在违法后果上，原告于纠纷过程中因激愤在事态被他人制止得到基本控制的情形下，以暴力强行驱赶第三人、刘玉明出门，致使三人同时在门口摔倒，刘玉明被摔倒后滚下楼梯；之后原告为了挣脱第三人的抓挖，对第三人实施了殴打，其违法行为致付晓、刘玉明二人轻微伤，后果明显大于第三人。原告以被告办案超期为由，主张被告办案程序违法，与《中华人民共和国治安管理处罚法》的立法精神不符，《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条规定“……客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定”，且被告履行了延长办案期限的审批程序，故法院不予支持。据此，秭归县人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[5]第五十六条第四项之规定，判决如下：

驳回原告王德炳的诉讼请求。

判决后当事人双方均未上诉。

【法官后语】

按照依法行政的原则，行政活动既要遵守实体法规则，也要遵守程序法规则，法院在司法审查当中，不仅要对具体行政行为进行实体审查，还要进行程序审查，程序审查与实体审查同等重要。行政机关的办事期限是行政程序的基本要素之一，法律在授权行政机关作出某种行政行为时，往往会规定一个办事期限，如《治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日，案情重大，复杂的，经上级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”办案期限不仅是行政机关办理行政事务所应遵守的程序，也是依法行政的要求；本案被告从立案至作出处罚决定已超过了上述法律规定的办案期限，属程序违法，但程序违法分为两种情况：一是违反法定程序，二是程序瑕疵。一个行政行为如果被认定为违反法定程序的话，依法应当撤销或确认违法，如果被认定为程序瑕疵的话，则不足以导致具体行政行为被撤销。行政机关超过办事期限作出的行政行为是否是违反法定程序？还是程序瑕疵？在行政诉讼中对此问题一定要进行慎重对待，首先要判断行政机关不遵守行政时限的规定这个程序是主要程序还是次要程序，一个程序如果影响行政行为的主要内容或者效力就是主要程序，否则就是次要程序。如《行政处罚法》规定，作出行政处罚决定时不告知当事人陈述、申辩权利或拒绝听取当事人陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。这些程序在整个行政处罚程序中地位比较高，对当事人的权益影响比较大，这些程序无毋置疑是主要程序。违反了这些程序，一般都构成违反法定程序。其他对当事人权益影响比较小的程序是次要程序，如行政机关作出行政行为的期限，虽然法律也往往要求行政机关作出行政行为时必须遵守期限，但由于其本身不具有那么大的重要性，即使违反了对当事人的权益一般不会造成损害或者损害甚微，因此，违反次要程序就只是程序瑕疵。其次要看行政机关逾期作为的逾期是否超过了法律的容忍度——行政追究时限。《行政处罚法》第二十九条规定了对违反行政行为的处罚时效，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外，”《治安处罚法》第二十二条第一款规定对违反治安管理行为和特殊追究时效，“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”结合本案，被告是2013年9月8日立案，后来经批准延长一个月，在2014年3月4日作出对原告的处罚决定，并没有超过六个月，因此被告逾期作出的行政行为可以判断是违反了次要程序，同时没有超过行政追究时限，属程序瑕疵。通过上述的分析，可以肯定，本案被告逾期作出的行政处罚决定在程序上仅属程序瑕疵，人民法院对本案的处理是正确的。

编写人：湖北省宜昌市秭归县人民法院 邓颖尹 邓娇