中国人口质量提高与社会保障制度建设

第四节　中国人口质量提高与社会保障制度建设

中国人口质量与社会保障研究表明，人口质量的提高离不开完备的社会保障制度，新中国人口质量的大大提高与中国社会保障制度的发展是密切相关的。进一步提高中国人口质量，从社会保障制度建设入手大有潜力可挖。

一、中国人口质量提高的社会保障制度对策

（一）中国人口身体素质提高的社会保障制度对策

从提高我国人口身体素质的角度看，我国医疗卫生保障制度建设，一是要追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务。这是促进社会稳定和发展的需要，是建设和谐社会的需要。同时，实现医疗卫生事业的公平，确保所有社会成员的基本健康，对于降低全社会的疾病负担，对于稳定城乡居民生活预期，进而拉动消费，促进宏观经济增长意义也都是非常重大的。二是要强调卫生投入的绩效。在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高。关键点应包括以下几个方面：

1.打破城乡、所有制等各种界限

建立覆盖全民的、一体化的医疗卫生体制。新中国建立以来，中国的医疗卫生体制建设特别是医疗保障体制建设，一直是区别城乡、区别所有制乃至区别就业状态来组织实施的。这种制度建设方式已经落后于当前的经济发展阶段。在未来的改革中，必须打破城乡、所有制等界限，建立一个覆盖全民的、一体化的医疗卫生体制。这样不仅可以更好地实现社会公平，保障全体公民的基本健康权益，也可以避免体制分割所造成的利益集团分化以及由此产生矛盾和冲突，还能够从根本上扫清传统医疗体制对劳动力流动、国有企业改革，以及多种经济成分共同发展等形成的障碍。更为重要的是，通过城乡一体化的医疗卫生体制建设，可以真正增进对农民权益的保护。

2.划分医疗卫生服务的层次和范围

实行不同的保障和组织方式，突出重点，合理利用医疗资源，合理实施政府与市场、政府与个人之间的责任分工。虽然中国自改革开放以来经济增长很快，医疗卫生支出占GDP的比重也在不断增加，但必须认识到，我们目前所能够投入到医疗卫生领域的资源还是极为有限的。前面谈到，很多发达国家人均卫生支出都在2000～3000美元甚至更高，而中国目前的人均GDP才刚刚超过1000美元，换句话说，即使我们把全部财富都投入到医疗卫生领域，都无法达到发达国家的水平。在这种情况下，就必须考虑将医疗卫生服务分层，突出对基本需求的服务，突出成本低、健康效益好的服务。同时，要充分强调政府责任，但很显然，所有医疗卫生服务及筹资责任全部由政府承担也是不现实的。虽然不能将医疗卫生事业全面市场化，但在实践证明可行的领域也是可以引入市场和竞争机制的。所以，要合理实现政府、市场之间以及政府和个人以及社会组织之间合理的分工，而要实现合理分工，基础也是要合理划分医疗卫生服务的层次和范围。

3.注重医疗卫生服务机构的改革

在医疗卫生问题上，医疗服务的提供者居于非常特殊的位置。无论是防病还是治病，无论是检查还是用药等都是主要靠医疗卫生服务机构以及医务人员来完成的。因此，医疗服务机构和服务工作者的行为对于医疗卫生事业的绩效有着决定性作用。近些年来，中国医疗卫生领域之所以出现越来越多的问题，百姓的不满越来越多，与医疗服务机构行为严重偏离公益目标密不可分。之所以出现这些问题，关键在于组织和管理方式选择出现偏差。所以，必须对医疗服务机构的组织运行方式进行全面改革。

医疗卫生事业是非常复杂的，不仅涉及的利益主体多，与财政体制、行政管理体制以及经济和社会组织方式等其他体制的关系也非常密切，且在筹资、费用给付等很多方面还有非常多的技术性问题，这些在未来改革中都需要给予充分关注。

（二）中国人口文化科学素质提高的社会保障制度对策

在今后提高人口文化科学素质的工作中，从教育保障入手，必须切实做好以下工作：

1.建立多元办学模式，广开社会教育保障资源

造成我国人口文化科学素质较低的原因固然是多方面的，但与我国教育保障资源紧缺不能不说密切相关。我国教育事业虽有了很大发展，但与一些发达国家和发展较快的发展中国家相比，还是相当落后的，直接影响了我国人口的科学文化素质。教育投资不足历来是造成我国人口文化科学素质落后的重要因素。20世纪90年代以来，尽管我国教育投入增长速度较快，但总体投入水平较低的状况并没有得到根本改变，据统计，1991～1995年间，我国教育投入占国内生产总值的比重只有3.2%，而根据联合国教科文组织公布的资料，1985年，世界各国教育投入占国内生产总值的比重平均为5.7%，其中发达国家为6.1%，发展中国家为4%，均高于我国目前的水平。近几年，我国人均教育经费指数只有0.181，低于1990年0.202的水平。教育的发展需要耗费大量的物质资源，我国目前生产力水平还很低，国家财力还不雄厚，要大力发展教育事业，必须调动一切积极因素，建立多元办学模式，广开社会教育保障资源。

2.切实加强扫盲教育、九年制义务教育和职业技术教育

扫盲教育、九年制义务教育和职业技术教育这“三教”薄弱，是造成我国人口文化科学素质较低的重要原因，应该采取切实可行的措施，大力发展我国的扫盲教育、九年制义务教育和职业技术教育。在文盲、半文盲较多的山区和少数民族聚集区，应利用农闲开设扫盲班，尽快使青壮年文盲脱盲。在青壮年人口中，应采取广播电视教学、集中培训和职业教育等途径，尽快造就一大批经济建设的主力军。为使“三教”发展卓有成效，应当制定一个严格的、量化的教育评价指标体系对各地各级工作进行考核和评价，并把它作为考察和提拔干部的重要依据之一，只有各级政府重视了，提高人口文化科学素质工作才能抓好。

3.借鉴国际模式，高起点地培养高层次人才

改革开放以来，特别是自1999年以来，我国高等教育实现了跨越式发展，取得了举世瞩目的成绩。1998年底，全国高等教育在学总人数约为643万人，高等教育毛入学率仅为9.8%。而到了2005年底，全国高等教育在学总人数超过2300多万人（其中普通本专科在校生接近1500万人，在学研究生超过90万人），高等教育毛入学率达到21%，这标志着我国高等教育进入了国际公认的大众化发展阶段，取得了历史性的跨越式发展。然而，一个不可忽视的问题是我国高等教育的发展在教学目的、内容、形式、师资队伍建设等方面与国际先进水平存在较大的差距。因此，提高人口的文化科学素质，我们必须注意借鉴国际高层次人才培养模式，高起点地培养数以万计具有国际竞争能力的管理、贸易和高技术产业的高层次人才。

（三）中国人口思想素质提高的社会保障制度对策

促进人口观念意识现代化，从社会保障制度建设入手，重点应采取如下对策。

1.建立公开化的失业机制

在市场经济的劳动关系中，不仅在就业竞争中企业和个人可以双向选择，而且在用工制度上，个人有辞职、企业有辞员的权利。长期以来，由于我国旧体制下超稳定的就业保障，公开化失业机制形成的滞后，1993年，国家统计部门才正式将待业改为失业，并公开承认中国有失业人口的存在，但由于多方面的原因，面对市场就业，下岗、待岗者身份与原企业关系仍然不明。旧体制养成了国有企业职工很大的弱点，他们长期端着“铁饭碗”，吃“大锅饭”，依赖性较强。由于文化素质、身体素质、年龄层次、曾经达到的职位和技术等级的不同，下岗职工择业观念陈旧，导致就业难和招工难。他们一般希望新工作和原来的职业层次相当，与自身等级匹配，存在着盲目的优越性，工作挑三拣四，高不成低不就，使得他们在就业市场的竞争中处于劣势。中国的隐性失业和隐性失业率均高于登记失业，1978年以来一直呈上升趋势，其形势发展较为突出和严重。国有企业隐性失业公开化是引进就业竞争机制，发展社会主义劳动力市场的基本需要，当务之急应建立公开化的失业配套机制，只有国有企业隐性失业公开化，国有企业才能对从业人员存量进行有效的调整，空出就业岗位，引进文化技能素质较高的劳动者。此举有利于劳动者提高就业技能，转变就业观念，进而促进人口观念意识现代化。

2.建立统一性的社会就业保险制度

市场化就业机制需要与社会化保障机制相配套，在旧体制下，我国与统包统配劳动制度相适应的保障机制是企业化的，其运行一是以充分就业代替失业保障，二是各项福利制度与就业相联系，从而与特定的企业相联系。随着市场经济体制改革的深化，我国非公有制经济已成为就业的主要增长点。1978年，全国城镇没有大规模的私营企业，仅有个体劳动者15万人，国有企业的股份制改造等项事宜还没有提上议事日程，我国的外贸进出口总额仅为206亿美元，大陆的港澳台及外商投资企业微乎其微。据统计，到2000年底，我国的非公有制企业的管理人员和专业技术人员总数已经达到848.6万人，全国登记的私营企业已达176.2万户，企业雇工人数2011.2万人。而我国就业保障制度虽然进行了一系列改革，但明显滞后，实施范围狭窄，仅限于国有企业，保险待遇水平低，相当于民政部门规定的社会救济金额的120%～150%（偏低于一般人的平均生活费支出的50%以上）。就失业保险制度而言，大量的非公有制经济的职工特别是农民工实际上处于有险无保的状态，此外养老、工伤、医疗保险的社会化和一体化程度也不高，对非公有制经济的覆盖范围更窄，住房及各种福利制度在不同企业和所有制之间有较大差别。社会保障和福利制的差异不利于劳动者在不同企业、不同所有制之间流动，从而极大地阻碍着劳动者素质的提高。当务之急是要打破劳动者的城乡界限、地域界限、所有制界限，建立范围覆盖全部职工，费用由国家、单位、个人三方合理负担，失业救济与再就业紧密配合，国家立法强制实施的统一的社会就业保险制度，让所有劳动者都能平等地进入就业市场，而不是进入时就按身份划分使各类市场自行封闭运转。任何用人单位都要替职工向有关劳动和社会保障部门及保险公司交纳保险费，或居民个人到保险公司投保。这种做法将有利于城乡劳动力的合理和有序流动，促进人口观念意识的现代化。

3.建立全面化的城镇最低生活保障线制度

统一的就业保险制度的完善需要社会救助（失业救助）配合，对竞争中的失败者纳入社会救济的范畴，通过社会救助，解决特困问题，使全体人口都获得生存意义上的经济安全，从而对推动社会的进步、文明的发展起基础性作用。中国目前虽在334个大中城市和494个县实行最低生活保障线，从政府角度在经济上切实保障了部分城镇贫困者的基本生活，是一项较为基本和稳定性的社会保障措施。但从长远的角度看，覆盖面仍较窄（仅占全部市、县数的22%），保险水平仍较低，尚不能彻底解决贫困者的经济保障问题。因此，应建立全面化的城镇最低生活保障线制度，以保障全体城镇贫困者的基本生活。可采取对高消费品或高收入者征收特种附加税的办法，作为减少贫富差距悬殊的一种调节手段，同时以确保实行最低生活保障线基金的来源。

4.扶贫工作切实做到以扶持贫困人口为主体

20世纪80年代，我国扶持贫困县的扶贫方式对于短期内贫困地区各级政府财政收入的增长发挥了有力的推动作用，但对于贫困地区特困人口的生活状况改善、人口素质的提高却收效甚微。其一，扶贫资金由各级地方政府充当投资主体，绝大多数都是按传统的计划模式经营的，不但经济效益差，而且创造的就业机会绝大多数被各类“强势人群”所占有，特贫人口根本无法分享工业化的利益。其二，能够使绝大多数特贫人口受益的种植业和养殖业项目，由于还贷周期长、比较效益低而很难得到资助。其三，绝大多数扶贫资金都是以贴息贷款的形式发放的，特贫户由于还贷能力差而难以找到担保，因此无法得到这笔资金。90年代以来，国家在扶贫工作思路和方法上虽然有所创新，如“小额信贷扶贫”办法的推行等，但贫困人口由于自身素质较差，在生产技术、投资决策、新产品开发等方面均处于劣势，因而实际收效并不大。政府在扶贫工作思路和方法上应切实做到以扶持贫困人口为主体，具体要做到如下几点：第一，为贫困人口建立社会安全保障网络，使那些因丧失劳动能力，因不可抗拒的自然或社会灾难而暂时地或永久地陷入贫困状态中的人的基本需求得到保证。第二，为贫困人口提供经济机会，使他们仅有的经济资源——劳动力能够用于生产建设，从而依靠自己的劳动解决温饱问题。第三，为贫困人口提供基本的社会服务，特别是初等教育、职业培训、初级卫生保健和计划生育服务，通过提高贫困人口的劳动力素质来提高他们利用经济机会竞争就业岗位的能力。

二、中国社会保障制度建设的人口质量对策

人口质量是影响一国经济社会发展至关重要的因素。因此，大力提高人口质量对于中国社会保障制度建设具有重大的意义。

1.充分认识知识经济时代人口质量对经济和社会发展的意义

工业经济向知识经济的转变是当今世界经济发展的主流，对社会发展产生决定性的影响。知识经济是在充分知识化的社会中发展经济，人口质量的高低越来越显示出自己的重要地位，成为日益被重视的经济参数，智力资源的开发目前已成为促进经济增长的先决条件。不同文化层次的劳动者对于提高劳动生产率的贡献小学为43%，中学为108%，大学为300%，一项科技发明的推广可几十倍至几百倍地提高劳动生产率。据美国索洛蒙·法布里肯特计算，1871～1951年，美国人均国民生产总值有90%是靠技术进步取得的，只有10%是靠物质资本而增加的。经济发达国家经济增长中有60%～70%是靠科技进步取得的，而我国仅占16%左右。我国人口数量众多，劳动力资源丰富，但是人口质量不高，以致巨大的人力资源不仅尚未形成发展经济的重要源泉，反而成为经济发展的负担。对此，我们必须有清醒的认识，充分认识到知识经济时代人口质量对于经济和社会发展的重大意义。

2.经济建设处处以提高人口素质为中心

经济的发展与人口素质的提高是辩证统一的，发展经济是提高人口质量的根本保证，人口质量的提高又会促进经济的发展。较强的社会经济实力，能为改善人口的医疗卫生条件、生产环境条件、文化娱乐条件及增加教育投资，加强社会主义精神文明建设提供物质的、资金的保证。在我国，当务之急就是要通过深化改革，坚持改革开放，努力创造一个促进生产力发展的国际国内环境，使我国经济建设迈上一个新台阶，社会生产力跃上新高度，为人口素质的提高奠定坚实的基础。但是，并不是所有的经济建设项目都有利于人口素质的提高。人口素质的提高是以满足人们物质文化需要为基础条件的，但并非所有的物质文化需要都有利于提高人口素质。因为人口的物质文化需要是多方面的，又是不断增长发展的，而人们所创造的满足需要的条件却是有限的。一个社会，不论生产力如何发达，总会有某些需要不能得到满足。何况在我国目前的生产力水平和人口压力下，能直接用于提高人口素质即教育投入的钱不会很多。但这并不是真正的问题，真正的问题是政策的远见，是在经济建设中如何决定经费使用的轻重和先后次序。经济建设应处处为提高人口素质着想，时刻考虑到提高人口素质的需要，有利于人口素质提高的项目多实施一些，不利于人口素质提高的项目少设计一些。

3.从多方面入手，大力提高人力资源素质

当前世界竞争是综合国力的竞争，而综合国力的竞争，实质是人才的竞争。因此，我们应当采取多种方式，通过多种渠道加快对人才的培养。第一，要高度重视对人力资源的投资，创造重视素质提高的社会环境。第二，大力发展体育、卫生和残疾人事业，为提高人口身体素质创造必要条件。第三，努力发展基础教育和义务教育，为我国经济增长方式的转变奠定人才资源基础。第四，强化职业教育，提高劳动者的生产技能、专业知识和实际工作能力。第五，提高高等教育质量，重视和加强科技转化工作。第六，大力开展精神文明建设，提高劳动者的思想道德水平。为此，深化中国教育体制改革的目标，一是要实现从人口大国向人力资源强国的根本转变，二是要实现从教育大国向教育强国的根本转变。中国人口数量的逐步稳定或下降，同时教育能力的迅速提升，使中国人口文化素质的发展和提高面临重大机遇，实现上述两个根本转变已经具备了重要的基础。教育的适度超前应当具有优先发展的战略地位，在发达地区如北京、上海、天津、广东、江苏等地，2010年或者2015年要基本实现教育现代化。在2020年以前或者在2015年左右要普及高中阶段教育，使人力资源开发真正实现从低层次向中高层次的转变。在2008～2010年以前实现教育经费占GDP比重的4%，2015年应争取达到8%。要确定以农村教育为重点，实施免费义务教育，大力发展职业教育。逐步消除教育歧视并完善教育制度设计，解决外来人口进入城市后的义务教育问题，包括随务工人员进城的子女教育问题，消除对农民工孩子的教育歧视，同时，教育战略研究应当更具体地关注高等教育“宽进严出”的制度设计。从构建和谐社会的角度考虑，根据社会对教育的需求确定教育供给方式，深化教育内容和方式的改革，在重视基础教育的基础上创新中国特色的素质教育和能力教育。在“人口众多”这个根本事实基础上创新中国的素质教育和能力教育。正确分析教育需求的多样性，努力探索教育供给或者教育方式、内容的多层次和多样化，防止误导素质教育和能力教育，克服人力资源盲目、过早开发的消极因素，努力实践可持续的创造性教育。

4.建立可持续发展机制，努力改善人口生存环境条件

努力消除环境污染、气候恶化、生态失衡问题，创造人们生活和工作优美、舒适和和谐的生态环境条件，这是提高人口素质的一项基础工程。这不仅需要大量的物质投入，更重要的是人们必须全面地树立保护环境生态，保护自身生存及子孙可持续发展条件的强烈意识。因此，开展广泛的宣传教育，提高全民生态意识，协调人与环境的关系，对人类活动和自然作用所造成的不合理生态失衡尽快治理，对未破坏的加以保护，建立可持续发展机制，努力改善人口生存的环境条件，是提高我国人口质量的一项紧迫任务。

【注释】

[1]陈剑：《人口素质概论》，辽宁人民出版社，1988年。

[2]刘铮：《人口理论教程》，中国人民大学出版社，1985年，第176页。

[3]W.舒尔茨：《教育的经济价值》中译本，吉林人民出版社，1982年，第129页。

[4]孙兢新：《提高中国人口科学文化素质问题探讨》，《南方人口》，1998（4）。

[5]唐钧：《市场经济与社会保障》，黑龙江人民出版社，1995年。

[6]黄小花：《社会保障是维系改革发展的基本稳定机制》，《改革纵横》，1997（3）。