失业与社会保障制度建设

失业与社会保障制度建设_中国人口与社会保障

第三节　中国人口的就业、失业与社会保障制度建设

就业和失业是针对劳动年龄人口而言，已有工作则为就业，正在要求工作即为失业。就业人口对社会保障的作用或影响，主要是通过其对社会保障投入量及其相应的经济指标来反映的。失业者的生计需要国家政府出面加以解决，最为有效的方式是建立失业保险制度，以缓解社会矛盾，促进经济的发展。劳动权是基本人权，就业是人类生存的第一需要。而失业却是当今世界各国存在的一个普遍性社会问题，尤其是发展中国家最严重的问题之一。减少失业、达到充分就业是各国政府和人们追求的共同和长远目标。中国在市场化及全球化大背景下，经济体制改革、产业结构调整以及经济增长方式转变都开始进入实质性阶段，国有企业改制和组织创新、传统产业的衰落和重组以及外延扩张增长方式的放弃都使人口就业格局发生了深刻的变化。近年来，正面临改革以来第三次失业周期的高峰区，企业职工的失业和下岗问题已成为改革的沉重代价，成为包括社会保障制度在内必须解决好的全局问题。

一、就业与社会保障

一般说来只要有就业，就会有固定的生活收入（只不过由于从事行业、工种性质不同而造成收入水平之间存在差异）。这样看来，似乎就业与社会保障之间不存在多大的关系。实际上这是一种错误的认识。就业者是参加劳动领域从事具体劳动，并创造一定社会财富的劳动人口，他们对社会保障制度的建立与作用效果会产生较大影响。就业人员对社会保障的作用或影响，主要是通过其对社会保障投入量以及相应的经济指标来反映的。

从经济学的意义上讲，任何经济活动的投入，必须有相应的产出，而且这种产出应该是具有效益的产出。经济学上的投入是指生产过程中消耗的劳动对象、劳动资料和活劳动的数量，也就是劳动要素的消耗。作为国家行为的社会保障制度需要一定的投入，那么，社会保障的投入包含着什么样的内容呢？考察社会保障的投入，要分析投入到社会保障中的价值量的成分，或者说是考察社会保障基金构成的因素及其份额的大小。这里我们不妨以国际上通行的三方付费制的社会保障体制为例来进行深入的分析。

第一，社会保障的投入之一，社会保障基金中国家所承担的那部分基金，也是重要的投入。这种投入在实践中的表现形式是多种多样的：国家财政预算直接投入一定量的资金作为社会保障基金的来源；国家对经营社会保障事业者给予优惠的税收政策；国家对社会保障基金的运用给予充分的自由权和自主权，社会保障基金能够在国家宽松的宏观政策下充分地实现增值，等等。当然最常见的形式还是国家从财政预算中划入一定量的资金充当社会保障基金，国家投入的这部分资金显然是从财政收入中支取的，确切地讲是来自国家当期的税收收入。所以，国家投入到社会保障基金中去的那部分资金，实际上是国家借助其权力参与国民收入分配和再分配的结果，它真正的来源是社会总产品中的V和M部分。然而，问题的难度并不在这里，而是在国家支付的这部分资金，是物质生产部门的V和M，还是非物质生产部门的V和M？无论是从理论上分析，还是从实践上考察，国家支付的那部分资金中既有物质生产部门的V和M，又有非物质生产部门的V和M。这就是说，国家在投入社会保障基金时并没有去区分它究竟来源于物质生产部门还是非物质生产部门，国家只是将其置于履行交纳社会保障资金的义务的地位，国家只是在社会保障基金筹集的过程中承担既定份额的责任（缴费义务）。但是，不同国家推行的社会保障制度的对象是有所不同的，比如我国目前就是根据不同的对象或层次建立相应的有差异的城镇和农村社会保障制度（对于不同的行业国家相应承担不同的责任）。所以，在实际操作中，国家承担的物质生产部门的社会保障基金来自物质生产部门交纳的税款，国家承担的非物质生产部门的社会保障基金来自非物质生产部门交纳的税款。从上面的分析可以看出：国家承担的部分社会保障基金，实际上反映了生产过程中所消耗的劳动对象、劳动资料和活劳动的数量中，部分价值现在是以社会保障基金的形态存在于再生产的过程中（因为社会保障基金从总体上看，还要重新投入到生产领域和非生产领域以实现增值保值的目的）。

国际上的社会保障制度的筹资模式，一般都是采取三方付费制。国家在社会保障制度建立和完善过程中承担着十分重要的责任，政府在社会保障制度的推行中，一般也应筹集部分资金，以弥补社会保障基金的不足。国家承担社会保障基金的份额根据不同的情况，不同国家在不同时期都是有所差异的。国家承担的社会保障基金来自国家当年的财政收入，最后以国家财政支出的形式存在于社会保障基金形态中。

第二，企业承担的那部分社会保险基金。企业交纳的社会保障资金是构成社会保障基金的重要组成部分，而且还占有相当大的比重。国外的实际做法是以征税的形式来实施的，我国目前的做法是按照职工工资总额的一定比例提取。物质生产部门的企业所交纳的社会保障基金显然是来自M，M越大，企业承担义务的履约能力就越强。非物质生产部门的单位所交纳的社会保障基金来自国民收入的再分配，因此属于V和M的范畴。这两种来源的基金都反映了一定的生产过程中所消费的劳动对象、劳动资料和活劳动的数量，其部分价值现在是以社会保障基金的形式存在于再生产的过程中。社会保障基金中的相当份额是由企业交纳的社会保险税构成的，企业纳税（社会保险税）责无旁贷。企业交纳的社会保障基金的比例要恰当合理，否则会减少积累基金，从而影响企业再生产过程的持续进行。企业交纳的这部分基金理所当然地是社会保障的投入，这种投入是以解决企业今后可能面临的风险为前提条件，换言之，就是企业未来时期有关风险能够被社会保障基金顺利地加以处理，即有效益的产出。

第三，个人承担的那部分社会保障基金显然来源于V。这部分来源无论对就业者来说，还是对失业者来说，都是在他们从事劳动领域工作时，将其必要劳动所创造的一部分价值以货币形式转移给社会保障机构，待其符合社会保障给付条件时予以享受。这说明，当期就业人口越多，积累的社会保障基金的规模就越大；反之，社会保障基金的规模就越小。具体地可以用一些指标来反映它。包括：①劳动者人均支付的社会保障费用。这项指标反映的是社会具有劳动能力的公众在必要劳动时间内所创造的价值，有多少份额的价值转移到社会保障基金中去。劳动者通过劳动所形成的社会物质财富，以保险基金的形态存在于经济活动的运行之中。社会保障的这部分投入是由劳动者创造的，因此，国家在制定社会保障政策时要充分考虑到劳动者进一步劳动的积极性。②职工支付的社会保障费用占其工资总额的比重。职工所支付的社会保障费用是与其货币收入正相关函数，货币收入越多，作为社会保障费用的资金来源就越有保证；相反，职工货币收入越少，用以支付社会保障费用的资金来源越无法保证。从国际上的社会保障实践看，社会保障基金中有很大比例的资金是国家通过社会保险税的形式来筹集的。社会保险税的计税基础便是职工的工资总额，工资总额越大，征收的税款就越多，社会保障基金也就越大；工资总额越小，征收的税款就越少，相应社会保障基金的积累速度与规模就要小一些。因此，职工支付的社会保障费用占其工资总额的比重，是反映社会保障投入的一个重要指标。投入得越多，今后享受的份额就越大。③城镇职工交纳的社会保障费用与农村居民交纳的社会保障费用之间的比例关系。城市居民交纳的社会保障基金与农村交纳的社会保障基金之间应该有一个比例关系，这种比例关系是国家确定宏观社会保障政策的依据。恰当地确定城乡社会保障基金之间的比例关系，有利于缩小城乡差距，协调城乡关系，促进城市和农村的共同发展。而且，这种恰当的比例关系也是国家建立和健全城市社会保障制度和农村社会保障制度的关键。④个人承担的社会保障费用占银行居民储蓄存款余额的比重。个人承担的社会保障费用是其今后享受社会保障待遇的必须履行的义务。个人只有在承担了一定的责任和义务后，才能从社会保障基金中取得其应有的份额。居民的货币收入在满足了日常生活资料的消费后，一般存在两种形式：手持现实货币和银行储蓄存款。不过，影响个人交纳社会保障费用的主要还是居民储蓄存款余额。

二、失业与社会保障

失业是当今世界各国存在的一个普遍性的社会问题。失业是一种社会经济现象，同时，也反映社会化大生产在劳动力供求方面的矛盾，是一个综合性的社会问题。失业问题的出现，给失业者带来了极大的痛苦，给社会稳定带来了重大的危害，给社会发展带来了很大的困难。失业问题的解决，最为有效的方式是采取失业保险制度，以缓解社会矛盾，促进经济发展。失业保险制度是国家通过立法强制实施的，由社会集中建立基金，对失业而暂时中断收入（生活来源）的劳动者提供物质帮助的一种社会保险制度。从国外的实践来考察，失业保险制度作为一种社会稳定机制，不仅在和平发展时期，而且在频繁的经济危机时期和战争结束后的动荡年代，都可以给劳动者一种社会安全感，产生对个人生活和社会经济前景的信心，消除劳动者的后顾之忧，使社会趋于稳定，这就为社会发展创造了良好的环境和条件。

虽然目前全球几乎所有国家都面临着失业问题的挑战，而且失业保险制度对于社会经济发展的稳定和促进作用已经被大多数国家所认识，但是，无论是相对于失业保险的社会需求来看，还是相对于社会保障的其他项目而言，失业保险项目的发展都是处于滞后状态的。从失业保险的社会需求来看，据统计，目前全世界范围内大约有9亿人失业或从事不能维持生活的工作，约占全球人口的15%。随着人口的增加和科学技术的日新月异，西方各国的失业问题更是出现诸如大量失业经常化、长期失业者比例上升、部分就业者和临时工显著增多等特征。^[1]失业问题的严重化，使得人们对于失业保险的需求相对于失业保险的供给出现了一定程度的不均衡。

从整体社会保障项目的发展情况来看，在美国社会保障署编写的《全球社会保障1995》一书中，搜集了165个国家和地区的社会保障信息，其中介绍了61个国家和地区失业社会保障制度的基本情况。1995年，全世界有61个国家和地区建立了不同形式的失业保障制度，其中已经建立了老年保障的国家和地区有158个，建立工伤项目的159个，建立疾病与生育项目的105个，建立家属津贴制度的81个。^[2]相比之下，建立失业项目的国家或地区最少，这表明它是社会保障制度发展最困难的领域。

当然，失业保险建设滞后是由多方面的原因造成的：首先，经济发展水平对失业保障支付能力的制约。虽然从资金的需求总量看，社会保障各个项目中支出最大的不是失业保险，而是老年项目，但是，由于老年、工伤等项目保障的目标主要是社会弱势群体，他们没有自立的能力，最需要国家和社会的帮助，而失业者有可能通过市场自谋生路，对比之下，经济发展水平不高的国家一般只好把有限的资源首先用于老年保障等项目。其次，保障对象的不确定性对失业保险发展的影响。失业保险所涵盖的范围包括正规部门和非正规部门的失业者，由于非正规部门的经济呈现高度的不稳定性，小业主的开业与歇业频繁发生，使得就业与失业的界限很难划分。此外，由于失业率的变动受到很多因素的影响，这样就使得就业水平和失业保障的负担难以得到准确的预测。而且，失业往往与经济发展的萧条期相伴随，此时政府财政受到影响，很难履行对失业项目承担的保底责任，这些原因都制约着失业保险制度的建立和发展。

三、中国人口就业现状及发展趋势分析

中国近50年人口发展变化趋势表明，中国劳动力资源的增长，已经而且还将继续出现几十年不落的高峰。但是就业需求量却取决于诸多因素的影响和制约，形成了较大的劳动就业压力。

（一）中国劳动力资源状况

从人口年龄结构看，在2004年末全国总人口129988万人中，0～14岁人口为27947万人，占总人口的21.50%；15～64岁人口为92184万人，占70.92%；65岁及以上人口为9857万人，占7.58%。上述数据表明，当前中国人口社会抚养比较低，劳动年龄人口比重大，劳动力资源丰富，为经济快速发展提供了强大的动力。未来一二十年是中国经济社会发展的人口红利期。但庞大的劳动年龄人口也给就业带来了巨大的压力，目前，中国城镇每年新增劳动力近千万人，农村剩余劳动力2亿多人。并且，劳动年龄人口将保持增长态势。据预测，2016年15～64岁劳动年龄人口将达到峰值10.1亿人，2020年仍高达10亿人左右。这对就业、产业结构调整和社会发展事业提出了更高的要求。

表5－3　中国总人口、劳动年龄人口、老年人口及抚养系数变动趋势

续表

资料来源：张二力、郭震威等：《中国中长期人口发展趋势预测》，载《全国和分地区人口预测》，中国人口出版社，1998年。

根据表5－3预测，从现在起到2020年是中国劳动力资源最为丰富的时期，也是人口抚养比最小的时期。劳动力资源供给总量一直会维持在8000万人以上，并在2020年左右达到其峰值。这意味着，从现在起的20多年时间内，是中国劳动力资源的黄金期。之后，中国劳动力资源供给总量将会逐年减少，人口抚养比也将越来越大。而劳动力资源不断减少的时期也是老年人口比例不断上升的时期。一方面，需要赡养的老年人口比例在不断提高；另一方面，劳动力资源却在不断减少。

（二）劳动力就业基本情况及特点

中国经过20多年特别是20世纪90年代以来的市场化改革，劳动力就业背景已经发生了根本性的变化，以计划招工、商品粮和户籍管理为特点的高度集中管理的城乡隔离就业制度，已被自由招聘员工、劳动力大量自由流动和户籍管理大幅松动的市场化为基本特征的就业模式所代替。中国就业问题已演变为全球化背景下，中国城乡一体化劳动力市场运行过程中劳动力资源配置的总量、结构和机制问题。

2003年，中国城乡从业人员达到74432万人，其中城镇25639万人，占34.4%；乡村48793万人，占65.6%。1990～2003年，共增加从业人员9683万人，平均每年新增745万人。从三次产业就业结构看，1990～2003年，第三产业从业人员所占比重稳步增长，由18.5%提高到29.3%，从业人员达到21809万人；第二产业从业人员所占比重稳定在21.6%，从业人员达到16077万人；第一产业从业人员所占比重有所下降，由60.1%下降到49.1%，从业人员为36546万人。从城乡就业结构看，1990～2003年，乡村从业人员所占比例由73.7%下降到65.6%。从不同经济成分就业结构看，1990～2003年，国有单位从业人员减少3470万人，为6876万人；城镇个体私营经济组织的从业人员增加3596万人，为4267万人，占同期城镇新增就业人数的46.5%；各种外商投资和多种形式经济，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，成为扩大就业的重要渠道。

中国劳动年龄人口众多，国民教育水平较低，就业矛盾十分突出。主要表现在：劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。劳动力就业市场呈现两个突出特点：

一是就业压力巨大而且相当复杂。我国劳动年龄人口众多，劳动力资源丰富，决定了无论是人口增长型供给量还是发展型的派生供给量规模都极其庞大，且持续增长。据测算，1996年以来，我国“六五”、“七五”、“八五”时期出生的人口，总数超过3.1亿人，相继成长为新的劳动力。尽管近几年宏观调控保证了经济的平稳且较快增长，也为增加就业机会奠定了基础，但从1997年开始，我国开始经历劳动年龄人口高峰期，每年都大体在2000万人以上，2003年达到最高峰，之后虽开始下降，但2000万人以上的基数将大约持续到2008年。另一方面，经济增长速度相比较20世纪90年代初期经济高速增长已相对平缓，目前我国劳动力需求水平提升相对缓慢，毫无疑问，我国劳动力供给形势所产生的就业压力相当巨大已是不争的事实（见表5－4）。

表5－4　1996～2010年进入劳动适龄人口数　　单位：万人

资料来源：沙吉才：《改革开放中的人口问题研究》，第40页；1990年以来的出生人数统计数据。北京大学出版社，1994年。

二是就业市场劳动力供给与需求结构严重不对称。同20世纪90年代有很大不同，目前及今后很长一段时期，在全球化及市场化大背景下，新增劳动力需求更多表现为向高素质、高技能倾斜的特点。职业经理人、热门专业技术人才甚至合格的工程师和信息技术人才、中高级技工，在我国加入WTO后异常紧缺，大量企业招聘优秀的管理人员和技术人才都显得相当困难。据洛桑国际管理开发研究院发布的2002《国际竞争力年报》显示，我国国际竞争力总体排第31位，比2001年上升了两位，但2002年我国“国内劳务市场上是否有合格的工程师”一项排在第49位（最末位），“国内劳务市场上是否有合格的信息技术人才”一项也排在第49位。而且这些调查指标在时间序列上相当稳定。我国目前劳动力供给的基本素质与经济开放后的需求相差很大，技术工人短缺是全国普遍存在的问题，尤其是高技能人才严重短缺，对技术工人的需求与供给比已经大于对工程技术人员的需求与供给比。据统计，2002年新增劳动年龄人口为2048.8万人，其中初中毕业未上高中和未上初中已达到16岁的，合计1353.5万人。大量劳动力的这种低教育程度，与上述劳动需求变化的大背景严重不符。即使目前高中、职业高中和中等职业技术学校每年毕业生600万人左右，加上200万人以上的大学毕业生，与劳动力市场对劳动力结构与素质要求相比，仍有很大的差距。我国经济已经市场化，而职业教育培训机构和大学还沿袭着计划经济的运行机制，这大大降低了教育组织和机构对市场的灵活反应速度和能力，使得中国相对规模不大的较高层次劳动力如大学毕业生就业也发生了一些困难，例如，2004年9月，大学生的就业率仅为73%。

四、中国失业人口与社会保障制度建设

中国人口就业的现状及发展趋势表明，中国城乡非公有制经济正成为劳动力就业的主要增长点，但由于我国人口基数大，相对有限的经济规模及经济增长速度无法为众多的劳动力提供充足的就业机会。一方面，中国每年新增就业岗位远远满足不了就业人口的要求；另一方面，作为转轨时期特殊的失业现象，下岗职工问题日益突出，再就业形势依然严峻；同时，机关、事业单位的分流人员数量，则会因机构改革的推进而明显增加，农村剩余劳动力向城镇的转移仍将保持较高的压力。

对于目前中国城镇失业率到底是多少，各界有各种不同的意见。有学者认为，按照过去20多年中国城镇人口劳动参与率这个较为稳定的系数来推算比较科学和客观，城镇人口劳动参与率应在55%水平上。按此推算，城镇失业人口加上600万长期在家没有工作的职工，中国2002年的城镇劳动力失业率为12.44%，为3437万人。实际城镇人口劳动参与率曲线呈下滑趋势。中国如果按真实城镇失业率计算，2003年城镇需要就业和再就业的压力是4490万人，而不是劳动与社会保障部计算的2400万人。从2003～2020年的18年中，就业和再就业压力最大的时期将是2003～2010年，2011～2015年次之，2015年以后就业和再就业压力将趋缓。期间，劳动力供给的最大来源为农村劳动力向城镇的转移，较难的是国有和集体企业结构调整需要再就业的劳动力，城镇本身新增劳动力就业的压力并不大；最保守估计，需要创造2.7亿多个就业机会，每年需要有1500万个工作岗位供城镇新增、农村向城镇转移和城镇下岗劳动力就业和再就业（见表5－5和表5－6）。^[3]

表5－5　中国城镇统计公布失业率与推算失业率的比较

注：根据国家统计局各年统计年鉴有关数据计算整理。转引自《财贸经济》，2003（11）。

表5－6　按年1%城镇化速率计算的劳动力供给和失业趋势　　单位：万人

续表

注：按照改革开放以来城市化的速率，未来城镇化水平每年提高1个百分点；城镇劳动力总供给，以人口仿真模型模拟，并按照城镇人口的55%劳动参与率计算；下岗需要再就业按照国有和集体企业中每年递减50万人消化设想；失业率按照经济正常增长的情况下，每年降低0.5个百分点计算。转引自《财贸经济》，2003（11）。

近几年，面对人口就业与失业这一涉及改革、发展和社会稳定的首要问题，中国政府从多方面入手缓解失业危机，保障失业人员基本生活，实施再就业工程。如分流富余人员、广开就业门路；实施就业咨询与转岗培训、救济与扶助特困职工、推动再就业工程、建立失业保障制度等。这些措施虽然取得了一定的成效，但从长远来看，市场化就业必然存在竞争，有竞争就会有失业。市场经济离不开社会保障，社会保障也只有在市场经济下才能充分发挥作用并得到强化。在社会保障制度改革实践中，失业劳动者越少，则社会保障压力越小，故应以充分就业为追求目标。然而，市场经济又需要有一定的失业率，促进劳动力资源的高效配置。因此，劳动就业市场化就意味着也必然造成失业现象。但是中国经济在发展过程中，一定要社会稳定，这是压倒一切的大问题。就业工作应该是中国经济发展的重中之重，这是我们进一步建设和谐社会的基础。立足于现实与长远，对失业问题的制度性解决，其枢纽和关键是建立较为完善的社会保障制度。

（一）中国人口失业的社会保障制度对策

从全球范围看，失业保险制度的产生，最初是为了帮助失业者维持正常生活，给予他们适当的津贴补偿，以暂时代替其收入来源。但是，随着时代的发展进步，这种经济补偿所起的作用越来越小，因为科学技术的飞速发展带来了日益频繁的改行、换岗现象，有限的补贴对人们的技术培训和技能革新几乎没有太多的帮助。失业保险制度不仅要帮助失业者度日，更重要的还在于使失业者尽快掌握新技术、新工艺，实现再就业。因此，目前各国失业保险制度的改革和发展趋势都表现为失业保险制度内部的调整和促进就业功能的发挥。目前我国失业保险方面的重要立法项目，即我国1999年颁布实施的《失业保险条例》，是根据市场经济体制下企业改革的需求对原有立法进行修订的结果。但是，在我国现行失业保险制度的实行过程中，还有一些不恰当的规定和操作层面的问题：第一，制度设计的问题。比如，失业保险制度的覆盖范围问题、失业保险费率的设计问题、失业保险金给付标准的确定问题、失业保险基金的财务制度和会计制度等。第二，操作层面的问题。比如，失业保险费的收缴工作存在的漏交、少交、拖欠、拒交现象，完整统一和有效的信息系统尚未形成，失业保险基金管理不善等问题。因此，结合我国实际，顺应失业保险制度改革和发展的全球化趋势，中国人口失业的社会保障制度建设思路当务之急应该是：

1.逐步扩大保障范围

从解除劳动者后顾之忧出发，要建立不分经济类型和用工形式，凡是有可能失业的劳动者共同参加的失业保险制度。要按照发展非公有制经济、多种就业形式和逐步统一城乡劳动力市场的要求，把工作重点转移到这些领域和行业上来，把更多的劳动者纳入失业保险的体系中。要妥善解决职工在不同经济类型单位之间转换时的关系接续问题，保证失业保险的及时接续，防止参保资源流失。

2.规范基金的征缴和使用管理

失业保险属于强制性保险，即失业保险由国家立法保证实施，立法中明确要求缴费单位和个人必须按规定按时足额缴纳失业保险费，同时个人按规定享受失业保险待遇。从增强保障能力入手，严格执行政策法规对失业保险的参保范围、缴费基数和比例、待遇支付的规定，不能打任何折扣，确保各项制度的贯彻落实。要在失业保险基金的筹集使用、管理、调剂上下工夫，保证失业保险基金的支付能力不出问题。要进一步规范缴费基数，加强稽核，做到应收尽收，同时加大欠费征缴力度。确保基金的安全，实现基金有足够能力应对任何情况，为失业保险制度的有效运行提供有力支撑。

3.研究并创新失业保险金的给付标准

严格界定失业保险金的发放规定，一要严格界定发放过程中“非因本人意愿”、多次失业享受失业保险待遇等问题，为实际发放工作提供基本的政策法规依据，防止人为因素导致的不公平。二要使失业保险的给付与失业者失业前的收入保持合理的、科学的替代比例，使劳动者享受的失业保险待遇与个人的社会贡献适当挂钩，以做到权利与义务相统一，充分调动其劳动积极性，达到社会安定及个人保障水平的提高。三要明确失业保险制度在社会保障制度体系中的地位与功能，处理好与其他社会保障制度的衔接互补关系。失业保险制度与其他社会保障制度相比，在保障的对象、内容、水平、方式、期限以资金来源与构成等方面都有显著不同。如失业保险金与社会救济金、养老保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金和基本医疗保险金之间，有一定的交替、交叉的关系，但要明确界限，避免不符合规定的重复使用。

4.完善管理服务和信息化建设

要结合街道社区平台建设，将失业保险经办业务向基层延伸，充分发挥街道劳动保障工作机构在扩面征缴、申领登记、待遇支付等方面的作用。完善就业信息公开发布制度，建立就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统，并提供失业保险及相关的政策指导、法律咨询等综合信息服务。全面实现计算机管理和信息传送网络化，实现管理的规范化、信息化，服务的全程化、个性化，为企业和失业人员提供切实有效的帮助。

5.充分发挥失业保险制度的促进就业的功能

从国际范围看，各国失业保险制度的创设容易出现的偏向，一是“福利化”，过分提高失业保障水平，助长了失业者的依赖和惰性，增加了国家和企业的负担，最终使国家的国际竞争力和企业投资能力下降；二是消极化，仅仅把失业者当做社会负担供养起来，没有采取积极就业政策和用好失业保险资金，摆脱失业人口数量增长而素质递减的困境。我国的失业保险从建立起就把发放失业救济金与促进失业人员的转业培训和生产自救密切结合在一起，避免了一些西方国家曾存在的单纯发放失业救济金，失业保险与就业脱节的弊端。但是，在今后失业保险制度的改革完善过程中，仍然需要特别强调失业保险制度的促进就业功能。对此在下文中展开探讨。

（二）中国失业保障制度建设的人口学对策

在劳动力资源绝对过剩并开始走向市场经济发展道路的中国，人口就业与失业已成为社会保障制度改革中的又一对新的矛盾。增强失业保障机制的承受能力，确定一个适度的失业率并努力加以控制，将是化解此矛盾的现实对策。目前，我国劳动力不能充分就业的原因是多方面的。主要是：人口增长过快，人口基数过大，每年新增就业人口绝对数额大；生产力发展相对落后，拓宽就业领域受到诸多限制；择业观念陈旧，人口受教育程度低，劳动力素质相对较低，创造就业机会的能力差；经济结构的调整、产业技术的进步、城市化的推进、社会事业的发展、生活水平的提高，导致产业结构的重大变化，就业压力加剧；对就业工作重视不够，缺乏超前研究和具体有效的措施。因此，我们应当正视问题，面对现实，在一个更为广阔的背景下，在一个更加长远的视野中，来研究探讨我国的劳动力资源开发和利用问题。从人口学角度，在对我国人力资源正确认识的基础上，采取积极的政策措施充分发挥我国劳动力资源优势，将有助于有中国特色的失业保险制度的完善。

1.树立发展的新理念，抓紧制定人力资源开发战略

在现代经济中，人力资源是一切资源中最主要的资源，经过开发人力资源转换成为优势的人力资本，是一个国家最重要的经济资本。我国数量庞大的劳动力资源并非就是就业包袱，在未来20年里，我国人力资源开发面临着良好的机遇，开发和利用好这些劳动力资源，将其转化为经济优势，中国经济就可以继续快速、健康并稳定的增长，获得就业和增长双赢的局面。在实施可持续发展战略中必须确立以劳动力资源开发为中心的发展战略，充分考虑到国情和发展阶段，将人力资源开发利用与产业结构调整、推动城市化进程、西部大开发等紧密结合，促进中国经济持续和均衡的发展。在制定和实施人力资源开发战略中，要充分强调培养人的创新能力的重要性，真正把劳动力资源的开发及劳动力的充分就业纳入国民经济发展规划之中，加以战略考虑和研究，通过制订规划，制定政策和措施，加强开发和管理，真正走出一条以劳动力资源开发为中心的发展道路。

2.深化教育体制改革，大力提高劳动力素质

我国的“人口过剩”，实际上表现为低素质人口的过剩，未实现就业的劳动力也多为相对素质较低的劳动人口。人力资本存量的增长是现代经济增长最重要的“引擎”，尤其在经济起飞阶段的前期更具有决定性意义。人力资本不仅是经济活动必不可少的基本要素，更重要的是在于人力资本的增加，在提高自身的生产效率的同时，还可以提高其他生产要素的市场效率。根据海克曼的测算，中国各级政府现在大约把国民生产总值的2.5%用于教育投资，30%用于物质投资。这两项投资在美国分别是5.4%和17%，在韩国是3.6%和30%。也就是说，物力资本投资与人力资本投资二者的比例，中国是12∶1，韩国是8∶1，美国是3∶1。这位诺贝尔经济学奖得主指出：“中国对人进行投资的支出，远远低于各国的平均数。如果中国过多投资于一种资本，而另一种资本投资不足，那么，财富增长的机会就丧失了。”^[4]因此，开发和利用我国的劳动力资源，一方面，要加快城乡教育体制改革，大力加强基础教育和职业教育，促进高等教育，从根本上提高劳动力素质，为劳动者就业打下较为坚实的基础。另一方面，要加快社会化终身教育体系建设，利用现代网络技术，建立广覆盖、多层次的教育培训网络，加大再就业教育培训力度，尽快实现下岗人员知识结构的更新，促进其再就业能力的提高。

3.坚持以市场为导向，不断完善劳动力就业的市场机制

我国的劳动力资源开发不够，劳动力不能充分就业，甚至导致大量劳动力过剩，这与计划经济条件下的就业机制有着直接的关系。要从根本上解决这些问题，实现真正意义上的劳动力的充分就业，也只能是从以计划为主转为以市场为主配置人力资源。要引导全社会转变就业观念，提高市场适应能力，规范劳动力市场，促进就业机制市场化、就业形式多样化和就业机会均等化，以扩大就业数量，提高就业质量。

4.加强人才和劳动力市场体系建设，完善政府服务

就业问题是社会问题，要靠全社会共同解决。政府的作用就是要站在促进国民经济快速健康发展的高度，及时制定完善和合理的就业政策，增加就业岗位，进一步拓展就业渠道，调节劳动力市场需求，缓解劳动力供求矛盾，最大限度地安置就业和做好劳动力资源的开发利用。要动员组织全社会的力量，广开就业门路和渠道，促进劳动力充分就业；要结合推进城市化进程，扩大城镇就业容量；要转变择业观念，大力发展第三产业和劳动密集型产业，使其更多地吸纳劳动力就业。实施西部大开发，是扩大劳动就业的良好机遇，要打破现有的束缚劳动力合理流动的城乡壁垒、区域封锁，促进劳动力资源在更大范围内在市场机制下进行合理配置。进一步深化人事劳动制度改革，消除体制因素对人才的制约；加快发展完善人才和劳动力市场体系，健全劳动与职业指导服务机构，规范人才竞争与流动秩序，促进人力资源的合理流动；加强和完善劳动力市场信息体系建设和职业指导体系建设，提高政府服务水平，促进下岗失业人员再就业和农村劳动力在城镇就业。

5.完善相关的配套政策措施

促进人力资源市场发展，还必须有一系列相关措施与政策相配合，才能使我国丰富的人力资源得以充分开发和利用。如税收优惠政策、界定非营利性的培训机构和中介机构的认定条件、推进大中专学生实习基地的建设并加以规范化的管理、在更加广泛的范围内建立评定技术工人职称和晋升机制，等等。