中国失业保险改革与制度建设

中国失业保险改革与制度建设_社会保障概论

5.3　中国失业保险改革与制度建设

中国失业保险制度的建立与养老、医疗等社会保障制度不同，不是在原有基础上的改革，而是在20世纪80年代作为国有企业改革的配套措施建立起来的。经过20多年的反复实践和探索，中国失业保险的覆盖面不断扩大，保障功能逐渐显现。

5.3.1　中国失业保险的探索性建立

中华人民共和国成立初期，由于长期战争的破坏以及人民政府对旧的社会经济成分的改造和调整，中国面临的工人失业问题比较严重。针对当时中国形成的失业高峰，1950年5月19日，政务院举行第33次政务会议，会议通过了《关于救济失业工人的指示》，并于6月17日公布实行。同时，会议还批准了《救济失业工人暂行办法》，规定了救济失业工人的范围、失业救济标准和失业救济基金的来源。当时党和政府救助失业人员的基本理念是:“推行积极的失业救济，救济失业与促进就业相结合”，即救助与安置相结合;救济方针是“应以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法，以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难，又有益于市政建设事业”^[9]。1958年之后，中国强化了计划经济体制，实行统包统配的就业制度，因此，失业保险没有了存在的必要。

进入20世纪80年代以后，中国改革的重点由农村转向城市，城市改革的中心环节是企业改革。为了适应企业进入市场的需要，劳动用工领域进行了重大改革。1986年7月，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》(以下简称《规定》)，中国失业保险制度的雏形得以建立。这个法规的适用范围仅限于国营企业，《规定》将国营企业的四类职工定为待业人员，并对待业人员在待业期间的待遇作了规定。此后，国家有关部门相继发布了近十个失业保险的相关规定，以探索中国失业保险制度。

1992年党的十四大以后，中国将建立社会主义市场经济体制作为中国经济体制改革的目标。为了与经济体制改革的发展相适应，1993年中国发布了《国有企业职工待业保险规定》，在1986年《规定》的基础上，进一步扩大了待业保险的范围，调整了基金收缴基数，设立了有一定调整幅度的基金收缴比例，提高了救济金的发放标准，并进一步完善了待业保险基金的管理监督制度。这一规定比1986年的《规定》有了很大突破。《国有企业职工待业保险规定》改变了原来的“国营企业”的提法而改用“国有企业”，但这一文件还是继续使用了“待业”这一概念。直到1994年，中国政府才正式使用了“失业”和“失业率”的概念。

1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》，第一次明确地将“待业保险”改为“失业保险”，适用范围也从原来的仅限于国有企业及其职工扩大到了城镇各类企业和事业单位，并且提高了失业保险费缴费比例，优化了失业保险基金支出项目。与1993年的《国有企业职工待业保险规定》相比，1999年国务院发布的《失业保险条例》在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面有了很大进步。《失业保险条例》标志着为适应社会主义市场经济的发展，中国失业保险的制度改革进入了一个新阶段。

5.3.2　中国失业保险的基本内容

中国现行的失业保险制度是国务院1998年12月26日通过，并于1999年1月22日发布施行的《失业保险条例》。其内容主要如下。

覆盖范围:城镇企业事业单位的职工。其中城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

失业保险基金的来源:主要有四部分，①城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费。其中城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。②失业保险基金的利息。③财政补贴。④依法纳入失业保险基金的其他资金。

失业保险基金的支出范围:①失业保险金;②领取失业保险金期间的医疗补助金;③领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金;④领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。⑤国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。

享受失业保险待遇的条件:①按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的;②非因本人意愿中断就业的;③已办理失业登记，并有求职要求的。

失业保险金的给付期限与标准、待遇:失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月;累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月;累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算。再次失业领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。

失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

失业人员除了享受失业保险金外，还可以享受以下待遇:失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定;失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工的规定，对其家属一次性发给丧葬补助金和抚恤金。

另外，《失业保险条例》还规定了失业保险工作的管理与监督、失业保险基金的管理、违反《失业保险条例》的罚则等事项。

5.3.3　中国失业保险制度存在的问题

中国失业保险制度主要存在以下几个方面的问题。^[10]

1.覆盖面窄扩面困难

失业保险是伴随工业化、城市化的进程，主要为解决就业者失业期间的生活问题而实施的社会政策。失业保险制度与养老保险、医疗保险并称社会保险三大支柱，是社会保障制度的重要组成部分。中国失业保险制度建设尽管在改革以来尤其是20世纪90年代以后发展迅速，但覆盖面仍然是非农就业人员和城镇就业人员。1994年至2003年，参加失业保险人员增加了2405万人，但参加失业保险人员占非农业就业比重只增加了1.5个百分点，参加失业保险人员占城镇就业的比重不增反而下降了2.2个百分点。2003年全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27.4%和城镇就业人员的40.5%，接近3/4的非农就业人员和60%的城镇就业人员没有参加失业保险。据人力资源和社会保障部与国家统计局联合发布的2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，截至2008年末，全国参加失业保险的人数为12400万人。其中，参加失业保险的农民工人数为1549万人。^[11]尽管近年来参加失业保险的人数不断增加，但没有改变中国失业保险覆盖面窄的基本格局。

中国失业保险的覆盖面不仅小，而且扩大覆盖面的难度相当大。城镇失业保险经历了一个从国有企业向非国有企业以及事业单位的“扩面”过程。1995年，城镇失业保险参保人数只相当于职工人数的55%，到2000年，覆盖水平提高到77%。在这一阶段，失业保险扩面工作重点在国有企业，基本上实现了全面覆盖。在“十五”期间，失业保险扩面工作的重点是非国有单位，通过3年的努力，失业保险扩面工作取得长足发展，覆盖水平迅速提高，城镇相当数量的非国有企业职工基本上已纳入失业保险范围，2002年失业保险覆盖人数相当于城镇单位职工人数的96%，2003年达到99%。应当指出，上述指标仅仅是“城镇职工”人数，并不包括大量非正规部门就业的城镇从业人员和相当数量的农民工。在正规部门就业的城镇职工除为数不多的公务员外，基本上已经纳入失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。对于那些非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险的难度相当大。其中的原因很复杂，主要是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，目前的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。广大农民工的权益难以得到有效保护。

2.失业保险的受益面和替代率比较低

为了有效保障失业者及其家庭的基本生活，应当科学地确定最低待遇标准。2003年与1999年相比，得到失业保险基金的失业人员由58万人增加到415万人，失业保险金受益比例由10%提高到52%;同期发放失业保险补偿的登记失业人员由271万人增加到741.6万人，发放比例由47.2%提高到92.7%，基本上覆盖了符合条件的登记失业人员。

应该说，失业保险补偿的受益面得到了迅速提高。但是，就像失业保险制度主要的覆盖对象是城镇正规就业人群一样，失业保险基金仍然无法覆盖到大量非正规就业的失业人员，其中包括处于失业状态的农民工。因此，中国目前失业保险制度的实际受益面远远低于登记失业人员的受益率。据估计，2001年享受到失业保险的人数为468万人左右，只占当时失业人口的1/5左右; 2003年享受失业保险的人数达到741.6万人，但也达不到实际失业人员总数的1/2。从名义上看，中国城镇失业保险补偿范围已经超过90%，继续扩大的空间不大;但从实际上看，失业保险难以覆盖大量的实际失业人员，如何继续扩大失业补偿的受益面还是一个很大的难题。

受失业保险基金给付限制和失业人员身份界定的影响，中国失业保险金给付和失业补偿的总体水平不高。1994年至2003年，失业人员每年人均发放失业保险金额从258.3元增加到1771.8元，分别相当于同期全国职工平均货币工资的5.7%和12.6%。2000年补偿比例最高为18.2%，不到在职人员平均工资的1/5。2000年以后，由于失业保险发放比例没有大的调整，在职人员工资增长速度很快，导致失业保险补偿比例占在职人员工资的比例呈下降趋势。由此可以看出，中国失业保险补偿的替代率还比较低。在许多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。

3.失业保险统筹水平低

中国不同地区之间经济发展水平的巨大差距，使全国难以建立起统一的失业保险制度。1999年开始实施的《失业保险条例》规定，在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。目前大部分地区实际上是地市级层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量滚存结余。

失业保险的地市级统筹，从表面上看适应了各地区经济发展水平存在差距的现实，但也在某种程度上形成了地区之间劳动力自由流动的“社会保障壁垒”，不利于劳动力的合理流动和缩小地区差距。

4.存在失业保险基金规模小与支出结构不合理的矛盾

一方面，中国以岗位档案工资而非实际工资性收入作为缴费基数，导致相当数额的失业保险费流失。根据初步估算，全国失业保险基金在1999年之前的实际到位率不足50%(当时没有全国统一的缴费标准)。1999年之后，失业保险基金的实际到位率超过了50%，并且呈逐年上升趋势，但直到2003年仍没有达到应缴费用的60%。目前的突出问题是一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。据原劳动和社会保障部统计，截至2003年上半年，全国历年累计欠费达102.2亿元。

另一方面，支出结构不合理。作为失业保险基金，真正按照《失业保险条例》支付的失业保险基金比例比较小，1999年仅为34.8%，2000年以后失业保险基金支出数额不断加大，比例不断提高。到2003年，发放失业保险金116.8亿元，发放失业保险金数量占失业保险基金支出比例提高到65.8%，大约占到失业保险基金支出的2/3。从1994年到2003年，基金支出占实际收入的比例从55.9%提高到80.1%，基本上属于“量入为出、略有节余”的经费管理模式，到2003年底形成了303.6亿元的累计节余。由于失业保险属于典型的“现收现付”模式，如何保证基金的平衡、稳定很重要，而如何为结余资金提供运营和投资渠道也很关键。目前还缺乏这方面的管理制度，过多的失业保险基金节余不仅限制了失业保险制度作用的发挥，也不利于减轻财政为下岗职工提供生活费及困难救助的支出压力。

5.现行失业保险制度难以满足新失业群体的需求

以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基础建立起来的中国失业保险制度，难以适应中国灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的严峻现实。

①城镇灵活就业人员不愿参加失业保险。中国城镇灵活就业人员的总量约为5000万人，约占城镇就业人员总量的18%。与单位职工或正规就业人员相比，这些人员就业的企业规模小，就业不稳定，职业变化快，收入波动性强。现行失业保险的政策规定、管理方式和经办流程已经不适应这些特点，尤其是其收入不稳定，缺乏单位缴费的激励与监督，缴费难度大。目前参加社会保障的灵活就业人员，主要在基本养老保险和基本医疗保险等险种上，对参加失业保险不积极。

②进城务工农民和被征地农民难以参加失业保险。由于现在社会保险的权益记录和资金不能在地区间顺畅转移接续，参加现行计划主要是尽义务而难以得到权益保障，企业和农民工都不愿参保。在城镇化过程中出现的4000多万农民因为土地被征用而失去了依靠土地保障的物质基础。但是，绝大多数地区并没有把征用土地补偿金的一部分用于建立社会保障，他们有可能成为“无地、无业、无保障”的新三无人员。

③青年失业现象对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。青年人失业是世界性的普遍难题，需要为其就业提供更多的就业帮助、培训和指导。《失业保险条例》颁布以前的中国失业保险制度，是失业救济与促进再就业相结合的模式，规定可以从当年失业保险基金收入中提取30%的专业训练费和生产自救费，专账管理，用于促进失业人员再就业。但大多数地区基本生活保障的压力较大，因此对促进就业的资金使用安排较为谨慎，失业人员获得的再就业扶持也就有限，现行的失业保险制度过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，对青年人失业问题的考虑不足。

此外，中国失业保险制度还存在着立法层次低、对享受失业保险的主体资格条件审查操作性不强等缺点。中国的《失业保险条例》只是国务院颁布的条例，而非人大立法，这大大影响了其法律效力。同时，在享受失业保险的失业人员须具备的条件中，规定必须为非因本人意愿中断就业，已办理失业登记并有求职要求。这些规定在实际工作中操作性较差，失业者失业是否为本人意愿、是否有求职要求难以进行客观衡量，一定程度上影响了《失业保险条例》的实施。

5.3.4　中国失业保险制度在促进就业中的问题

中国失业保险的实施目标，偏重于失业者基本生活的保障功能而忽视了促进就业的功能。应该说，促进就业对于失业者来说，具有更重要的意义，因为这可以从根本上解决失业者的生活问题。

随着改革的深入，中国的失业人口不断增长，以2000年到2004年《中国劳动和社会保障事业发展年度统计公报》公布的数据为例:城镇登记失业人数分别为595万、681万、770万、800万、827万;城镇登记失业率从3.1%上升到4.2%。需要说明的是，城镇登记失业率是指城镇登记失业人员与城镇劳动力之比。城镇登记失业人员不包括那些没有登记的失业人员及下岗职工，从农村流向城镇的农村户口失业者，从学校毕业但没有找到工作的青年学生。这导致国家公布的城镇登记失业率并不反映真实的失业状况，因而，登记失业率远低于实际失业率。根据国内有关机构和世界银行专家估计，中国城市实际失业率大约在8%～10%。这使中国的失业保险制度面临极大的挑战。^[12]特别是由于2008年国际金融危机的爆发，一大批出口企业受到影响，造成大量工人特别是农民工失去工作。如全国劳务输出大省江西省自2008年10月起返乡农民工不断增多，2008年10月中上旬，新余市劳动部门还向东莞一家生产音响的外向型企业输出100多名技校学生，但一个星期后这家企业就因为订单原因裁员2000人，企业反过来要新余市帮忙解决裁下来的员工就业。根据江西省原劳动和社会保障厅的统计数据，2008年前9个月，江西省城镇登记失业人数约26.5万，城镇新增劳动力约为20万人，省内农村富余劳动力新增转移就业29万人左右，供给总量达到75.5万人左右;而前9个月，江西省城镇实际新增就业岗位仅36.6万个，供求相差近40万个，就业压力之大不言而喻。^[13]同时，受国际金融危机的影响，很多单位缩减甚至取消了对应届毕业生的招聘计划，2009年的大学毕业生面临的就业形势更加严峻。2008年12月20日，温家宝总理在北京航空航天大学与学生座谈时指出，政府最担心两件事情，都跟就业有关，其一是农民工返乡问题，其二，大学生就业问题。据预测，2009年将有2400万劳动力需要安排就业，这其中包括1300万全国城镇新增劳动力和800万下岗失业人员，就业形势十分严峻。在这样的背景下，如何最大限度地促进就业成为关系到经济发展和社会和谐稳定的重大问题。

中国失业保险制度在设计上存在缺陷，主要体现在以下几个方面。

1.“再就业工程”在制度设计上的不足

“再就业工程”的实施者主要是政府和部分企业，并且是实施者主导型的。实施者往往管理职能分散，对市场需求信息反应不灵敏，而被服务者又难以作出自己的选择，导致“再就业工程”的部分政策效率低下。比较典型的如再就业培训，虽然花费不菲、力度不小，但是效果欠佳。2000年对武汉和沈阳两市进行的一次抽样调查表明，在已经实现再就业的下岗职工中，82%的人认为培训对他们得到目前的工作没有帮助，在自谋职业和自己创业的下岗职工中，这一比例高达91%。有的再就业政策由于原则性太强，不仅有较强的政治动员色彩，在实际执行中也难免伴随形式主义的做法。如有的地方政府为了解决下岗失业问题，开办本来并不需要的项目，招聘本来并不需要的劳动力，让他们从事本来就不需要的工作。在制度的具体实施过程中，某些地方基金管理不规范，借就业服务之名滥用、挪用失业保险基金的问题时有发生;个别地方甚至将70%的失业保险基金用于“送温暖工程”。出于这些现实情况的考虑，1999年颁布实施至今的《失业保险条例》对于失业保险基金促进再就业的支出作出了严格的限定，但是现在看来却影响了促进再就业功能的发挥。从失业保险基金的支出结构来看，1999年以后广义上用于促进再就业的支出(包括转业训练费、职业介绍费和支持再就业服务中心的支出)所占比重是逐年下降的，大部分基金用于发放失业保险金。例如:2001年，失业保险支出157亿元，其中就业补贴(包括职业介绍补贴和职业培训补贴)的支出仅为13.5亿元，所占比重只有8.6%。2004年这一比例达到16%。且投入较高的主要集中在上海、北京等地，一些地方投入比例不足5%。^[14]

2.中国现行失业保险制度对就业的抑制作用^[15]

①制度对非正规就业人员的保障失灵。中国的失业保险制度与其他社会保险项目一样，设计之初是专门针对正规就业人员的。而近年来，正规就业持续萎缩，非正规就业成为缓解就业压力的重要途径。这样一来，失业保险制度对非正规就业不支持的矛盾也就日益明显。现行失业保险制度对非正规就业人员的保障是失灵的。首先，非正规就业人员是一个始终处于高度动态变化的群体，他们在就业和失业状态间频繁变换，就业和失业界限模糊，对这一群体的就业和失业状况的严格鉴别管理是一件成本高昂的事情，因而从管理角度说，几乎是不可能做到的。其次，非正规就业人员的失业风险很大，将这部分高失业风险的人纳入失业保险，在短期内可能会扩大缴费来源，但在长期内可能使保险金支出大幅度增加。因为非正规就业本身劳动关系脆弱，现行的缺乏有效制约的失业保险给付将“促成”他们的失业。

②筹资方式存在对用人单位雇用的反激励。根据《失业保险条例》规定，目前中国失业保险的费率为3%，其中城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。这样的费率机制设计，可能存在以下几方面的问题:以“本单位工资总额”作为缴费基数，有鼓励企业减少雇工之嫌;统一费率无法发挥预防失业和抑制解雇的作用，现行失业保险制度基金的筹集实行统一费率制，但在实际执行中，却容易传导给企业一个错误信息:失业保险是一项“劫富济贫”的制度。因为一般效益好的用人单位，工资总额较高，失业人员很少，甚至没有，但也必须按工资总额的统一比例缴纳失业保险费。而效益差的单位，工资总额较小，失业人员众多，所以只缴纳相对较少的失业保险费，用人单位便可以肆无忌惮地向社会排放失业人员。

③失业保险金给付机制抑制失业者积极再就业。一般来讲，失业保险金的发放，既要考虑到满足失业者的基本生活需要，又要能够防止其就业惰性，促进其就业。在世界上已经建立失业保险制度的国家中，发达国家规定失业保险金最长领取期限一般不超过一年，欠发达国家一般规定在6个月左右，有的只有90天。这主要是考虑失业者的参加工作时间、参保期和年龄等因素。如日本的失业保险金领取期限最长为330天，最短为90天。葡萄牙和芬兰规定，失业者年满55岁可一直享受失业保险金至退休年龄。在失业保险金的标准确定上，大多数国家失业保险金的发放标准与失业人员失业前的工资收入挂钩。如美国约为失业前收入的50%，德国为失业前净收入的60%，西班牙规定失业最初180天为参考收入的70%，以后为60%，上限为最低工资的220%，下限为最低工资的75%。

根据工作时间和缴费年限，中国规定领取失业保险金的最长期限为24个月，发放标准控制在城镇低保和最低工资标准之间，但并没有与失业人员原工资收入挂钩。给付期限长，且给付期限内的恒定给付抑制失业者快速再就业。中国长而恒定的失业保险给付，将不能给予失业者及时的和足够的“刺激”，由此可能导致失业者在长期领取失业保险金后，因求职惰性而演变成为非经济活动人口。同时，中国现行的失业保险可能会导致“失业陷阱”的形成。因为中国的失业保险金发放缺乏弹性，工资收入对于失业保险金基本实行全替代。这就使得失业人员会选择放弃低工资和不稳定的就业岗位，或者采取隐性就业方式。

5.3.5　中国失业保险制度改革与取向

中国失业保险制度改革，既要考虑到保障失业人员生活的需要，又要考虑到如何能够促进再就业。改革措施应包括以下几个方面。

1.努力扩大失业保险的覆盖面

从失业保险的覆盖范围来讲，应当使失业保险逐步扩大到城镇全体职工，即失业保险应不仅包括“正规就业”人员，还应当包括“非正规就业”人员;不仅应当包括城镇所有企业、事业单位及其职工，而且应当包括社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、个体工商业者及各种从事临时性工作的人员。中国的《失业保险条例》虽然对个体工商户等人员的参保问题作了规定，但由各省市人民政府自行决定。据此，有些省市将其纳入了参保范围。不过从纳入的省市来看，部分个体工商户及其雇工仍没有参保。造成这种状况的原因就在于对这些人员管理困难、个体工商户注重眼前利益等。针对这种情况，《失业保险条例》应作出更加明确的、统一的规定，以保障这些从业人员的利益。

除此之外，要扩大失业保险范围的覆盖面，一个非常重要的方面就是应当解决好失地农民、农民工、大学生等失业群体的就业问题。

2.积极扩大失业保险基金规模，调整支出结构

失业保险基金的缴纳应以职工实际工资性收入为缴费基数，以防止失业保险基金的流失。同时，适当提高或调整职工个人缴纳失业保险费的比例，使雇主与雇员各承担50%的缴款比例。大力提高失业保险的覆盖质量，确保失业保险费的收缴率问题。调整失业保险基金的支出结构，最主要的，一是应该严格按照《失业保险条例》的规定进行基金支出，在保证基金平衡、稳定的前提下，尽量扩大失业保险金的支出比例。二是提高用于帮助失业人员进行职业培训、职业介绍补贴的比例，用积极的促进就业代替消极的发放失业津贴。

(1)提高统筹层次，加大省级调节力度^[16]

中国失业保险基金在当前下岗向失业并轨的过程中，存在着巨大的支付压力，但一个更严峻的现实问题是基金结余的地区分布不平衡。目前全国有近千个统筹单位。因为基金调剂范围小，结余基金并不能充分发挥作用。从全国范围看，根据1999年的失业保险收支情况，北京、上海、江苏、浙江、山东、广东、福建和天津8个省市失业保险基金收入占全国收入的49%，滚存结余占全国的41%，享受失业保险待遇的失业人员占全国的47%。而中西部的23个省市自治区下岗职工数量多、面临关闭破产的企业数量大、职工工资水平低、失业保险基金不足的问题十分突出。这种非均衡的状况，违背了社会保险的基本原则，没有实现在全国范围内分担风险的目标，违背了建立失业保险制度的初衷。

目前，除北京、上海等少数几个城市外，中国各地还没有实行失业保险基金全收全支的真正意义上的地市级统筹，普遍实行的是“三级(省、地、县)管理、两级(省、地)调剂”。因而，应尽快落实《失业保险条例》的规定，失业保险基金在设区的市实现全收全支的统筹，并充分发挥省级调剂金的作用。考虑到中西部地区比较困难，基金不足的问题比较突出，有必要建立失业保险中央调剂金，在全国范围内实行地区间的调剂，保证失业负担重的地区的支付能力。中央调剂金的资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分，但主要的应当是通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。

(2)改进失业保险金的给付标准和给付方式

我国《失业保险条例》规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。目前，中国失业保险金的标准为各地最低工资的50%～80%不等，失业保险金对工资的替代率为25%左右，而大多数国家失业保险金的替代率为40%～75%。在美国，当工资替代率为65%时，失业者寻找工作的积极性最高。^[17]同时，如果分两段发放失业保险金，大幅度降低第二阶段失业保险金的发放标准也可能有助于提高失业人员寻找工作的积极性。

因此，中国应适当提高失业保险金的给付标准，提高失业保险金对工资的替代率。同时，在发放方式上，应当采取累退的发放方式，即失业金金额不断递减，以给付期2年为例，给付标准不断减少，见表5-1。

表5-1　失业保险金的累退给付

3.积极做好职业培训和职业介绍工作

针对失业人员的实际情况，职业培训的重要一点就是做好再就业前的转岗培训，在培训内容、组织方式、管理制度等方面与失业人员的再就业需要相一致。在职业培训和职业介绍的过程中，政府应充分发挥主导作用，充分利用失业保险基金促进就业的作用。据悉，2007年末全国失业保险基金结余979亿元。截至2008年9月结余已达1200多亿。全国有3个省的失业保险基金结余超过100亿元。^[18]如何提高这笔钱的使用效率，促进就业，减少失业，成为一个十分重要的问题。当前，在就业压力不断加大的情况下，政府应在保障失业人员生活的同时，不断提高帮助失业者再就业的资金比重。在这一方面，一些地方政府已经进行了有益的探索。山西省劳动保障部门曾经出台有关规定，在领取失业保险金期间的失业人员，可免费接受一次职业培训和两次职业介绍服务，政府将为提供此项服务的职介机构发放补贴。具体来说，在职业培训方面，一是职介机构免费培训失业人员，根据培训时间长短，7天(或满30个课时)至30天(或满120个课时)，凡培训合格，按每人100元至300元的标准予以补贴。二是失业保险经办机构根据《失业人员管理工作操作规程》，对失业人员进行短期政策教育培训，按每人50元予以补贴。在职业介绍方面，职介机构为失业人员提供就业服务，并被用人单位录用的，按每人150元标准予以补贴。对提供就业服务但未被用人单位录用的，按每人50元的标准予以补贴。失业人员的免费培训和职业介绍，由同级失业保险经办机构负责组织实施，具体工作由经有关部门批准具有合格资质，并被指定授权的公共职业技能培训、职业介绍服务机构承办。同时还规定给失业人员提供的免费职业培训，上课时间不得少于(或满30个课时)。^[19]2006年深圳市也出台了《深圳市就业再就业资金管理办法》(以下简称《办法》)，政府为失业人员培训买单。《办法》规定，除失业人员可获培训补贴外，成功推荐失业人员的职介机构也可获补贴。《办法》所称就业再就业资金，是指市本级财政预算安排的促进就业再就业的专项资金。其使用范围包括:劳动力市场网络及相关设施建设等方面的支出;失业人员参加公共培训、技能培训、创业培训、定向培训、随岗培训、青年见习培训等方面的培训补贴;提供免费职业介绍服务的各类职业中介机构的职业介绍补贴、职业介绍机构和培训机构成功推荐失业人员奖励、企业招用就业困难人员奖励;企业招用就业困难人员的社保补贴、灵活就业人员的社保补贴、临近退休失业人员的社保补贴、青年学员见习期间综合保险补贴、承担政府委托的临时性工作的劳务派遣机构招用就业困难人员的社保补贴、政府采购的工程、服务项目由企业承担时其招用就业困难人员的社保补贴及岗位补贴、小额担保贷款贴息、补充小额贷款担保基金、外来劳动者就业服务支出、职业技能鉴定补贴、特定政策补助支出、其他就业补助支出等11项。根据《办法》规定，所有参加职业培训的失业人员均可获得全额补贴，职业培训补贴按“先垫后支、分期支付”的原则办理。失业人员参加技能类及创业类的培训需预交培训费，对于特别困难的失业人员，经规定程序批准后可由公共就业服务机构垫支培训费。失业人员培训后成绩合格的补贴其预交培训费的70%，实现再就业后再补贴剩余的30%。1年内未能再就业的不予补贴剩余的费用。

5.3.6　关于农民工失业问题

中国的农民工大约有2.3亿人，其中外出人员大约有1.4亿人，这是一支庞大的劳动大军，他们的就业特点是流动性大，工作更换比较频繁，工作不稳定，失业率较高，但是农民工却没有被纳入城镇登记失业率调查的范围内。导致这种状况的原因首先在于城乡二元的户籍管理制度和劳动用工制度。在城乡二元的户籍制度下，农民工一般难以进入正规部门就业，只能在非正规部门就业，其失业率较高。其次，劳动用工上对农民工的歧视性规定也不利于农民工就业。如北京市劳动和社会保障局曾经在1999年颁布《本市允许和限制使用外地人员的行业、职业范围》，其中规定，限制外来务工人员谋职的行业有8个，受限制的工种是103个。而与此对应北京的暂住证也被分为A、B、C三个类别。根据行业分类，A类是允许农民工进入的，B类是限制农民工进入的，C类是不允许农民工进入的，这种分类目的是限制农民工就业范围。这就使农民工所能够在城市和发达地区就业的范围缩小在那些脏、累、繁重的很小的范围之内。除了政策的限制，劳动力市场的限制也是一个重要因素。农民工若到正规的就业市场，就需要办理流动人口证、务工证、租房许可证、暂住证、健康证等诸多证件，这对农民工是一项很大的成本支出，因而很多农民工宁肯选择到非正规就业市场寻找工作，以减少成本，但这样做的后果很可能就是失业风险加大。

为了保障农民工的合法权益，《失业保险条例》规定城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助金。虽然《失业保险条例》对农民工失业保险问题作了规定。但是，由于受就业周期短、流动性强、意识淡薄等因素影响，实际上很多农民工并不知道自己可以享受失业保险待遇，而很多用人单位为了降低用工成本，一般也不主动为农民工缴纳失业保险费。因而，农民工享受失业保险的情况并不令人乐观。

以广西柳州为例:“全市有据可查的农民工有8万人左右，但目前市本级参加了失业保险的农民工只有3820人。一旦失业，大多数农民工将得不到失业保障。”日前，广西柳州市劳动就业管理处有关负责人在接受记者采访时，对柳州农民工参加失业保险的现状表示了担忧。据柳州日报报道，1999年，国家《失业保险条例》和《广西壮族自治区失业保险办法》实施以后，农民工的失业保险问题也和城镇职工一样，开始纳入社会保险统一管理和统筹的范围，农民工在城里工作，用人单位必须与农民工签订劳动合同并为其办理失业保险。目前，农民工参加失业保险有两种方式可以自由选择。一是农民工在用人单位工作后，由用人单位为农民工办理失业保险，并按照单位工资总额的2%缴纳失业保险金，农民工本人可以不缴纳个人工资总额的1%的失业保险费。选择这种参保方式，农民工遇到失业的情况，由失业保险经办机构根据单位为其连续缴费的时间，支付一次性生活补助，缴费时间满1年按当地月失业保险金的发放标准发给1个月生活补助，最长不超过12个月。二是用人单位按照单位工资总额的2%缴纳失业保险金后，农民工自己本人自愿缴纳个人工资总额1%的失业保险费的，可以和其他参加失业保险的城市职工一样享受同等待遇的失业保险待遇，具体来讲就是累计缴费满1年、不满5年的，每满1年可以领取3个月失业保险金;累计缴费时间满5年的可以领取14个月失业保险金;累积缴费时间超过5年的，每超过1年，增发1个月失业保险金，领取失业保险金的期限最长不得超过24个月。据该市劳动就业管理处有关负责人介绍，目前柳州农民工参加失业保险比例之所以不高，除了用人单位没有充分履行自己的义务外，农民工对自己可以享受此项权益保障了解不多也是一个原因。因此农民工在城里工作，在和用人单位签订劳动合同的同时，一定要敦促用人单位帮自己参加社会保险，其中包括失业保险，这样万一失业了，也可以领到失业保险金。^[20]

针对农民工失业问题的现状，我们应在不断完善失业保险、失业补贴等制度的基础上，构建农民工的就业促进机制。

首先，应当完善相关法律、法规，有针对性地加大对保护农民工平等就业权益的立法。应以《宪法》、《劳动法》为支撑，国家相关部门和地方法律制定部门加强制定和完善保护农民工平等就业的法律法规，消除对农民工就业的歧视性规定。同时，加大劳动监察监督力度，各级政府部门和劳动执法部门应重视《劳动法》、《失业保险条例》等法律规章制度的贯彻执行，对企业不遵守法律制度，随意解雇农民工、不履行企业义务，不为农民工缴纳失业保险费等侵害农民工权益的行为，采取有效措施，严厉查处。

其次，积极为农民工提供就业培训和就业信息服务。如山东省蓬莱市针对许多农村劳动力渴望进工厂挣钱，改善生活，却苦于没有一技之长，就业困难的实际，2007年启动了农民工免费技能培训工程，提升农民工技能就业，想出门打工的农村劳动力不再为没有技术而发愁。农民工免费技能培训的人员范围有两类:一类为已被城镇各类用人单位录用的本地及外地的农民工;另一类为法定年龄内，有转移意向的本地及外地的农村富余劳动力。培训中，将围绕城镇服务业的发展，对农民工开展家政、烹饪、维修、营销等需求缺口大且技术含量不是太高的短平快培训;同时加快建立城乡统一的就业服务网络，企业用工需求信息全部向农村求职者开放，劳动保障部门将通过招投标方式，认定培训机构，组织培训机构，根据企业的岗位需求和用人标准，对农民开展车、钳、刨、铣、电气焊等技术工种的技能培训。为提高培训就业率，培训将采取“企业下单、农民选单、政府买单”的模式。企业下单即企业根据自身的岗位技能需求，确定所需培训工种;农民买单即农民工根据自己的兴趣自己选择培训内容、培训机构、培训时间;政府买单即政府采取购买培训成果的方法，建立经费补贴与再就业效果直接挂钩的机制，根据培训就业率的情况，给予不同的补贴。^[21]

5.3.7　关于大学生失业问题

从20世纪90年代后期开始，中国高等教育招生数量不断增多，中国普通高校本专科招生从1998年的108.36万人增至2006年的546.05万人，增幅达404%;普通高校本专科生在校生规模从1998年的340.83万人增至2006年的1738.84万人，增幅达410%。而全国高校毕业生的就业率却从1996年的93.7%下降到2006年的70%。^[22]

2008年12月2日，中国社会科学院发布了《2009年经济蓝皮书》，指出目前大学生就业形势比较困难，特别是在金融危机的影响下，预计到2008年底，将有100万名大学生不能就业，2009年还将有610万名大学生毕业面临找工作，相关专家指出，大学生的失业率在12%以上，是登记失业率的3倍左右，因此大学生就业问题必须引起高度重视。据该蓝皮书介绍，随着高校逐年扩招，大学毕业生数量越来越多，而公共部门对大学生的新增需求越来越少，大学生求职成功的机会相对而言可能越来越小，大学毕业生的初次就业率基本上一次性由过去的90%跌落到65%左右。由于受到国际金融危机的影响，2009年中国就业形势将非常严峻。

不仅是大学本科生遭遇了就业困难，就连硕士生也同样面临难以就业的问题。2008年11月广州一家猪肉连锁店以年薪8万～10万元面向应届研究生招聘30个卖猪肉的职位，竟引来1500多名应届硕士研究生前往竞聘。其中名校毕业生占了八成。

为解决就业难问题，2006年14部委联合下发《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，其明确规定，各地有关部门要加强对离校后未就业毕业生的就业服务和社会保障工作。离校后未就业高校毕业生可到各类人才和职业中介机构登记求职，政府举办的公共就业服务机构、人才交流服务机构、高校毕业生就业指导服务机构，应提供免费职业介绍服务。有就业愿望的应届毕业生9月1日后仍未就业的，可到入学前户籍所在城市或县劳动保障部门办理失业登记，劳动保障部门和人事部门应免费提供专门的就业服务，组织其参加职业培训或就业见习。高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的，民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助。

2007年，国务院办公厅又专门下发了《关于切实做好2007年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，其指出，要做好离校后未就业毕业生的就业服务工作。对离校后回到原籍的未就业毕业生，地方政府要明确牵头部门，摸清底数。有关部门要使他们充分了解政府的有关支持政策，要为他们提供免费的职业介绍服务，并有计划地组织其参加就业见习，见习期间由见习单位和地方政府提供基本生活补助。各地要进一步完善对9月1日后未就业应届毕业生的失业登记制度，对登记失业的高校毕业生，劳动保障部门要建立专门台账，免费提供政策咨询、职业指导和职业介绍服务;并组织他们参加职业资格培训、职业技能鉴定或就业见习、创业培训，按规定给予职业培训补贴等;对失业时间较长的毕业生要重点援助。地方政府要采取综合措施，力争到年底使半数以上返回原籍登记失业的毕业生能够实现就业。

虽然国家出台了政策措施，但在实际中，由于政策规定过于笼统，操作性不强以及碍于面子等原因，很多不能及时就业的大学生并不能领取最低生活保障或临时救助，或者临时救助根本难以满足失业学生的实际需要。而劳动人事部门提供的职业培训也往往和学生的需求不相称。

针对当前大学生失业问题面临的现状，中国应以政府为主建立起大学生失业保障制度，或称大学生失业的政府保障模式。^[23]就是指政府采取一定的财政措施，将有意愿并积极进行职业搜寻但仍未找到合意工作的大学生纳入财政帮扶体系，使其基本生活得到一定保障。以加拿大为例，大学生毕业后暂时找不到工作的，联邦政府采取以下几种方式予以财政上的被动保障:一是免除毕业生在校读书期间申请的部分贷款和利息，约在1/3至1/2;二是毕业后的剩余贷款可以缓期归还，同时不计利息;三是即使找到工作，假如工资收入偏低，同样可以免除一部分贷款和利息;四是大学生始终未能找到工作，从失业之日起可申请低保。在美国，大学生同样面临失业问题，但在美国这样一个崇尚个人奋斗的国家，大学生的自我独立意识较强，一般在读书期间都会兼职，毕业如果找不到合适的工作，他们会找些零工，争取先养活自己，或选择就业前景较好的专业继续上学。在就业政策方面，美国联邦政府为了鼓励大学毕业生到特定的地区或从事特定的职业，采取了许多鼓励措施，其中最为常见的做法是免除或部分免除学生上学期间的就学贷款。

失业保障包括主动保障和被动保障两种模式，为了减少大学生的就业风险，采取主动保障模式是上策。目前不少省市出台了政府买单为大学生提供实习或见习岗位的政策措施，如湖北省从2006年连续5年，全省人事、教育部门每年安排1万名毕业生到企事业单位见习;劳动和社会保障部门结合再就业基地建设，每年为毕业生提供1万个见习岗位。对于接纳高校毕业生见习的企事业单位和其他社会组织，由地方财政按每人每月补贴100元的标准予以支持，以促进大学生快速就业，这种政府买单的方式有助于解决大学生缺乏实践经验的问题。

除政府保障模式之外，还可以考虑针对大学生的市场保障模式或商业保险模式。其具体制度设计为:资助期限最高为2年，保费在入学时交付，保险待遇从毕业离校未就业时起算;保险金额的确定以满足基本生活为基准，保险费率要综合考虑高等学校毕业生的就业率、就业机会的提供、就业风险等因素，进行科学测算。投保人可以根据自身需求，选择一年期或两年期保险期限，确定不同的保险费率。高校毕业生失业保险的保险金额，以学生毕业后当年城镇居民最低生活保障线为依据，逐月发放。为了促使毕业生尽快择业，可实行失业保险待遇递减制，逐月按系数递减，以促使毕业生尽快寻找工作岗位或进行创业。

除此之外，我们进一步完善促进高校毕业生就业的政策体系和服务体系，建立健全大学生就业工作的长效机制。

首先，坚持面向“三个一线”，即坚持面向企业生产一线、面向城乡基层服务一线、面向西部边远地区建设一线，同时根据现在经济形势发展的新需要，在生产服务、生活服务、社会管理、公共服务方面开发更多的就业岗位，拓展就业领域、疏通就业渠道为大学生创造更多、更大的就业空间。在这其中，关键是应完善鼓励毕业生到基层、到企业、到边远地区就业的各项政策，通过政策引导毕业生，在这些能够扩大就业的领域里更好地就业。如温家宝总理在2009年两会政府工作报告中就提出，高校毕业生到城乡基层社会管理和公共服务岗位就业，给予社会保险和岗位补贴;到农村基层服务和参军入伍，给予学费补偿和代偿助学贷款。

其次，进一步畅通毕业生到各类企业，特别是民营企业就业的路子，特别是政府应当督促企业为大学生落实各项保险待遇，解除大学生就业的后顾之忧。同时，可以鼓励和支持大学毕业生自主创业、自谋职业。

最后，强化对毕业生的就业服务，着力解决就业供求信息不对接、技能不适应的问题。