西方主要国家中的失业保障制度

在本世纪初欧洲已经出现了失业保险的萌芽，1911年12月在英国诞生了第一个失业保险法。当时失业保险只考虑一些失业风险比较大的行业，如机械工业、建筑业和造船业。第一次世界大战以后，失业保险慢慢普及到欧美各国，保险对象逐渐扩大至整个工商业的被雇用者，但对非体力劳动者参加保险有特殊的条件限制。经过20世纪30年代的经济大危机对就业队伍的巨大冲击和50—60年代的经济高速增长，人们普遍感到失业保险的重要性，因此一套体系较为完整、运行较为健全的失业保险制度在西方被建立起来了。这一套失业保险制度在当前西方市场经济国家中为保持社会稳定或者公平起了重要的作用，失业保险制度使得失业者不仅可以继续得到生活来源，而且可以在失业期间较为从容地重新寻找适合自己的工作，或进行适当的再就业培训，对促进再就业也起到了一定的作用。当然失业保险制度的负面作用也是明显的，一是它加重了就业者和雇主的负担，使劳动成本上升，二是它造就了许多假失业者，也在某种程度上培养了一些不积极重新就业的失业者。

在20世纪早期，大多数西方国家的失业保险是采取自愿投保的方式，或者不投保者享受某些单纯的社会救济。但是目前，有相当一部分国家，如美国和加拿大，采取的是完全强制性的失业保险，即凡属于国家失业保险法所规定类别的雇员必须无条件地参加国家举办的失业保险。按照1935年美国《社会保障法》的规定：能够享受失业保险的人员只限于私营工业和商业部门的职工。但在以后的有关联邦立法中，保险范围不断扩大，陆续补充了农业工人、非营利性组织的雇员、州以及地方政府的雇员。对联邦公务员、政府官员、高级治安人员、海员、铁路工人等制定了专门的失业保险制度。目前不能享受失业保险的主要有家庭工人和个体劳动者，工作时数少于一定规定的雇员以及规模太小的企业也不能参加保险制度。其具体的标准为：（1）每季度工作少于12周、收入少于1 500美元的临时工；（2）雇用10名工人以下每季度报酬少于20000美元的企业；（3）受雇雇员只有4个以下，每年工作少于20周的非营利组织的人员；（4）每季收入少于1 500美元的家庭用工。

英、德、法等欧洲国家所实行的失业保障制度是强制性失业保险和国家失业补助救济相结合的失业保障体系。1969年前联邦德国颁布了《劳工安置与就业保险法》，它规定失业保险适用范围包括大部分受雇人员及家庭用工，但不包括每周工作少于19小时的受雇人员，失业救济的适用范围包括失业保险除外人员及虽参加失业保险，但已无资格继续享受失业保险金的人员。法国、英国的规定也很类似，不能参加失业保险而能享受失业救济金的多为季节工或非全日制零工。

在日本实行的又是另外一种强制性失业保险和自愿失业保险相结合的失业保障制度。1974年日本颁布的《雇佣保险法》规定强制性保险范围包括绝大多数的受雇人员，但是那些工时少或企业规模小的受雇人员可以参加自愿的失业保险。另外在瑞典、芬兰等北欧社会福利制度比较完善的国家实行的是受国家财政补贴的自愿失业保险和国家失业救济相结合的失业保障制度。瑞典失业保险采取国家资助、工会主办、个人自愿参加的形式，在瑞典90%的蓝领工人和88%的白领工人都通过参加工会从而集体参加了失业保险基金。除此之外，可享受国家失业救济的人员有：（1）不参加自愿失业保险的雇员；（2）参加了失业保险但尚未具备享受失业保险金待遇的人；（3）受雇于不存在失业保险金的产业部门的人员；（4）每天工作少于3小时，每周少于17小时的受雇人员。

失业保障基金的来源和筹集办法，各个国家也有不同的情况。一般说来失业保险基金由雇主和雇员交纳的失业保险费和政府的财政拨款构成；失业救济基金则主要由政府财政拨款构成。因此，社会失业保障基金一般来自四个方面：国家财政拨款、企业交纳的失业保险费、雇员交纳的失业保险费和社会保障基金的经营性收入。不同的国家筹集的具体做法和各自的数额比重是不同的。

加拿大的失业保险基金由工人、雇主和政府共同承担，三者的比例由政府调节。政府拨款最高时达50%，雇主按工人收入的4.34%交付保险金，工人按收入的3.3%购买保险金。德国的失业保险金交纳率为工资毛收入的6.8%，由雇主和雇员各负责一半。对于收入较高的雇员，至多只能对其月收入中的5 600马克按2.2%比率交纳失业保险费；月收入不足500马克的雇员，失业保险费全部由雇主交纳。失业救济金部分则由联邦政府预算提供。美国的失业保险费由雇主按雇用人数交纳的工资税构成。瑞典的社会失业保险基金的来源是：（1）政府各种形式的失业津贴；（2）雇主按年工资总额0.8%提供的基金的一部分，雇员的自愿保险金交纳，所剩的缺口来自政府的补贴。

西方国家的社会失业保障基金一般由政府的有关部门或有关社会机构管理。英国、美国和日本都是通过国家设置的专门社会保险机构进行管理。在美国，失业保险由联邦劳工部全面监督，所属的人力管理总署下设失业保险局管理全国业务，在州一级设有职业保障部，管理失业保险金，具体业务则通过地方职业介绍所管理。德国主管失业保险的机构是联邦劳动局，它作为一个自治机构，由雇员、雇主和政府三方面代表均等地构成，其主要任务是：发放失业保障金，进行职业培训，提供就业咨询和工作介绍，促进劳工市场的供求平衡等。瑞典设立有主管劳动就业事务和执行劳动政策的机构——劳动力市场局及其各级地方机构，失业保险基金由失业保险社经营管理。失业保险社是由工会建立的非赢利性的私人团体，都是行业性的，各有从中央到地方的各级组织。地方的失业保险社接受地方劳动力市场局的监督和津贴。失业救济金则由劳动力市场局和地方劳动管理部门负责行政监督，由全国社会保障局和地方社会保障部门主管发放。

失业保险同其他种类的保险一样，明确享受保险的条件是失业保险制度中十分重要的一个环节。从理论上讲，失业保险是对那些非自愿失业，同时又有能力和愿望接受再就业机会的劳动者提供的一种保险。因此失业保险不同于失业救济，制定享受条件时，不仅要考虑社会公平和稳定问题，而且还要考虑到如何降低失业并努力使失业保险基金的收支能够平衡。各国在确定享受保险的条件时，大都提出如下的要求：

（1）失业必须是非自愿的。我们在前面失业的界定时曾经提到过，所谓失业是指有劳动能力并愿意就业的人找不到工作，这种定义强调了失业的非自愿性质。非自愿失业具体体现为由于企业经营破产而失去职业者，由于工作技能不够而被解雇者；由于经济不景气企业裁员而成为失业者，等等。如无正当理由自动离职，或因渎职违法而被解雇开除，或参加劳资争议而罢工离职者，都不能享受失业保险待遇。

近年来西方各国都出现了一种叫“部分失业”的现象，也称临时解雇（lay off），是指在经济衰退期间，雇主虽然承认雇用合同对部分雇员来说继续存在，但从企业角度来讲，企业已不能提供工作机会，对于这种现象，国际劳工组织社会保障公约第三条实施细则规定：“在部分失业的情况下，应按照国家法规给减少就业程度的失业者以补助或津贴。”“这类失业可以通过缩短工作日或工作周的形式，避免采取解雇之类的断然步骤，以保持就业关系，使企业能保留熟练的和有经验的劳动力并避免完全失业。”事实上，在新的经济条件下，这一类情况应该属于就业形式的灵活变动，它是符合劳动力市场调节机制的，有关这方面的理论探讨我们已经在第8章里展开过。但是缩短就业时间毕竟要给雇员带来许多损失，因此许多国家的法律还是把因暂时停工造成的部分失业看作应正当地付给失业保险金的意外事故。

（2）失业者有劳动的意思和愿望。所谓有劳动的意思，是指失业者在领取失业保险金之前，必须在职业介绍所登记，要求就业，并且愿意接受职业介绍所提供的就业机会。一般国家的法规规定如果不按法定程序申报失业并登记等待就业，失业保险机构就可以暂时或长期停止其保险金的给付。如日本《雇佣保险法》第15条详细规定失业者要向各地职业安定所提出“离职票”，请求认定其领取失业救济金的资格；职业安定所认定后向申请人颁发失业资格证书，失业者以此作为凭证，再向有关失业保险机构领取保险金。以后每隔4周要重新去办理失业资格认定，以确定其能否继续享受失业金。日本法律还规定下列理由可以推定失业者没有劳动的意愿：a.为照顾老人、子女及从事家务劳动而主动辞职；b.无特别理由而拒绝职业安定所介绍的工作，固执地坚持自己认为适当的职业和劳动条件，或者过分强调就近就业而拒绝职业安定所介绍的工作。

各国失业保险立法中为明确“适当职业”的定义和标准所采取的一般原则是：不排除失业者改变职业的可能性，但应适当考虑其才干、能力、学历、工作经验、年龄等因素。美国有2/3的州法律规定失业者重新就业的工作的工资水平、工作条件不应大幅度低于原地区同类工作，具体如发生争议可由各州法庭检查裁定或由劳工组织仲裁。

（3）失业者在失业时必须符合法定要求的已工作期限、已投保期限和应缴纳的保费数额等。德国规定，领取失业保险金人员必须在宣布前三年内已工作满12个月；领取失业救济的人员必须在宣布失业前一年内已工作150天（领取失业保险金者除外）。日本规定，失业者在失业前一年内必须已参加保险6个月，如遇到疾病、伤害、生育等情况可延长至四年。瑞典规定领取失业保险金的受雇人员（同时具有工会会员资格）必须已参加保险基金12个月；独立劳动者必须已参加保险24个月。美国的绝大多数州规定了为享受失业保险金的最低工资总额数，少数州规定了为享受失业保险金的最低工作周数，并且一般要求在失业前一年内已付保费20周。英国规定失业者在失业前实付保险费总额至少等于当年按最低工资水平计算的参加社会保障金每周应付费用的25倍。

（4）失业者必须是处于法定年龄段并且具有劳动能力。一般各国规定的可享受失业金的年龄段为男性16—64岁，女性为16—59岁。各国普遍将残疾人排除在失业保险和救济给付对象之外，但国家有义务通过设立或资助各种培训组织、福利慈善机构，培训残疾人就业技能，保障其基本生活水平。

前面我们给出了失业保险的来源和筹集办法，享受保险的条件，最后失业保险制度还有一个重要的环节就是要确定失业保险金的给付标准和期限。

世界各国制定失业保险金的给付标准主要采取两种形式，一是根据本国国民收入水平、通货膨胀率、平均工资率等指标对所有失业投保人支付统一的保险金来保证失业者的最低生活水平；二是根据投保人最近平均工薪的某一比例发放失业保险金，一般为职工一个时期内（失业前最后一个月或数月、一年等）平均月工资（或周工资）的40%—75%幅度内发放，少数国家还联系被保险人交纳保费和参加工作时间长短来确定给付金额和给付期限，使参加保险时间较长的人能得到更多的利益，促使职工投保。按照国际劳工组织公约，失业保险津贴和补助的支付期为每年至少156个工作日，在任何情况下也不得少于78个工作日，按此确定失业保险金给付期最低为13周，目前各国的规定一般都高于公约规定。对于长期失业者，首先各国规定了其领取失业保险金的期限，其次在该期限内其领取的失业保险金逐年递减，到期限日满为止，过了失业保险期限，长期失业者只能领取失业救济金，失业救济金的数额一般要大大低于失业保险金的数额。

另外，失业保险金的数额还受两个重要因素的影响，一是领取的保险金是否纳税；二是根据家庭负担的轻重而减少或增加保险金数额。西方各国除德国、意大利外，均免征失业保险金所得税，部分国家在制定失业保险金给付标准时则充分考虑失业者在家庭中所处的地位，供养的人口数量（一般按子女多少确定应增发的失业保险金）。

最后需要指出的是，失业保险金应与雇主支付给职工的离职金或解雇补偿金严格区别，后者是一种工资担保制度，往往是由劳资双方协议或雇用合同事先约定的，或根据雇主的错误性质由法庭判决赔偿职工损失的。离职金或解雇补偿金都是一次性支付，相当于合同工资的若干倍数，而失业保险金只是定期支付的，相当于原工资的最高额的一个百分数。