农村社会保障制度与反贫困

二、农村社会保障制度与反贫困

中国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”作为中国公民，不论是城市市民，还是农村村民都应公平地享有社会保障。由于历史原因，中国的社会保障是一种城乡分离的二元社会保障模式。在这种二元社会保障模式中，国家在城市建立了较为充分的社会保障体系，城市市民享有较多的国家社会保障，而农民村民基本上被排除在国家社会保障之外。农民社会保障权的缺位不仅有悖于社会公正，而且成为农村贫困的一个陷阱。

新中国成立以来很长一段时间内，中国广大农村地区没有现代意义上的健全的社会保障制度，农村社会保障体系以社会救助为主。在中国农村地区，贯彻执行期最长的农村社会救助制度应该是农村五保户制度，该项制度的法律依据是1994年国务院出台的《农村五保户供养工作条例》，这也是农村社会救助领域惟一的一部政府法规。根据《农村五保户供养工作条例》，只要是符合其规定的老年人、残疾人和未成年人都可以在吃、穿、住、医、葬方面得到政府给予的生活照顾和物质帮助。但这项制度将保障对象范围限定为“鳏寡孤独”，保障面过于狭窄。另外，中国农村还有极少量的扶贫款以及临时性灾害救助。除上述外，中国农村长久以来再没有任何正式的有关社会救助的制度安排，贫困农民几乎得不到任何持续性的社会救助。

（一）农村最低生活保障制度

当原有的农村社会救助制度不能应对社会转型过程中出现的新问题、新情况时，必然产生对农村社会救助制度进行改革与创新的迫切要求，农村最低生活保障制度的建立即是对这种要求的回应。

1．农村最低生活保障制度

农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭以户为单位，实行差额救助的制度。该制度是针对收入难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种新型社会救助制度，其目的是为农村贫困人群的生存和发展提供“安全网”，设立一道“最后的防线”。从操作层面上讲，农村最低生活保障即是按照国家有关法律及政策规定，对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助，以满足其最低生活需要。

2007年3月召开的十届全国人民代表大会第五次会议上，在政府工作报告中明确提出，要加强社会保障体系建设，完善城乡社会救助体系，2007年要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。保障农村特困群众基本生活的农村最低生活保障制度已受到中央政府的高度重视。

作为一项社会救助法律制度，农村最低生活保障制度的实质是保障贫困农民的基本生存权。与原有的农村社会救助制度相比，农村最低生活保障制度承担了保障农村困难群众生存所需基本条件的责任，但其保障面更宽，保障效率更高。要在普遍意义上解决“生有所靠”的问题，就必须在全国范围内架设农村社会保障的最后一道安全网——建立健全农村最低生活保障制度，从而维护农民群众的基本生活权益，维护农村社会稳定。可以说，建立农村最低生活保障制度是促进社会公平、构建和谐社会的必然要求。

2．农村最低生活保障制度的试点情况

早在20世纪90年代初期，中国就开始了农村低保的试点工作。1992年农村低保制度首先在山西省左云县试点，1994年又确立上海三个区为试点地区。1996年初，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，明确提出要在全国范围内积极探索农村居民最低生活保障制度，并同时确定了山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌为试点地区。到1997年，全国已有1660个县市区建立了农村居民的最低生活保障制度。但从整体情况看，各地农村低保工作的进展速度极不一致，农村低保呈现出明显的地域性：对于经济发达地区而言，由于受到地方财政的有力支持，农村低保工作开展情况较好。如北京、上海、广东、浙江等省市已建立起了保障水平较高、制度相对完善的农村低保制度；相反，在一些经济欠发达地区，特别是西部农村，由于缺乏资金支持，农村低保工作困难重重、举步维艰，甚至有些地方根本没有开展此项工作。

截至2003年，全国已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，共有402万农村低保对象，主要分布在沿海和各个省会城市的郊区农村。2007年已有25个省（自治区、直辖市）、2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。但实际上，1509万这个数字只占全国农业人口的1.6%左右，远不能解决全国农村人口的贫困问题。可以说，由于资金来源问题，中西部大部分地区的农村低保工作都处于停滞状态，只有少数省市如陕西省、贵州省、重庆市等正在尝试开展此项工作。对西部各省区试点地区（贵州省贵阳市、陕西省延安市和西安市、内蒙古包头市、重庆市）的实地调查，各地农村低保制度的实施遇到了诸多障碍，例如：怎样建立稳定的资金筹集机制，怎样科学划定农村最低生活保障线，怎样合理选择农村最低生活保障救助对象等等，都是各试点地区政府在开展农村低保试点工作的同时必须解决的诸多现实问题。

（二）新型农村社会养老保险制度

1．新型农村社会养老保险制度

为解决中国广大农村居民老有所养的问题，中国政府加快了建立覆盖城乡居民的社会保障体系的建设工作。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加强健全农村社会保障体系。并按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定先在全国选择10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）的试点，通过试点，探索建立个人缴费、集体补助和政府补贴相结合及个人账户与社会统筹（基础养老金）相结合的新农保制度，并设定了到2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖的目标。最终建立起与家庭养老、土地保障和社会救助等政策措施相配套的农村社会养老保障体系，以保障农村居民的老年基本生活。指导意见中尤其明确了各级财政对新农保的补助政策。新农保试点工作的基本框架如下：

基本原则：新农保试点工作以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则。具体来说，“保基本”就是要从低水平起步，从中国各地农村的实际情况出发，筹资标准和待遇标准要与各地经济发展及各方面承受能力相适应；“可持续”则指新农保应遵循个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应的原则，进行资金的筹集与分配；“广覆盖”是指在坚持政府主导与农民自愿相结合的原则下，引导农村居民普遍参保；“有弹性”是指各地方政府根据中央确定的基本原则和主要政策，可依据本地方的实际情况制订具体办法，对参保居民实行属地管理。

任务目标：新农保于2009年在全国各省、自治区、直辖市选择10%的县（市、区、旗）开始试点，之后逐步扩大试点范围，到2012年覆盖全国有农业人口的县（市、区、旗），参保率达到50%以上，到2020年之前基本实现对中国适龄农民的全覆盖。

参保范围：凡年满16周岁（不含在校学生）、尚未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，都可以在户籍所在地自愿地参加新农保。

基金筹集：新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补助三个部分构成。个人缴费标准分为每年100元、200元、300元、400元和500元5个档次，参保人可自主选择缴费标准的档次，最低缴费年限为15年，因特殊原因可间断，只需累计满15年即可，多缴多得；各地可根据其实际情况增设缴费档次，可采取年缴费的方式收取养老保险费；国家根据农村居民人均纯收入增长等情况对个人缴费标准的档次进行适时的调整。有条件的村集体应对参保人缴费予以补助，补助标准则由村民委员会通过召开村民会议，以民主的方式确定。同时还鼓励其他经济组织、社会公益组织及个人为参保人缴费提供资助。政府补助由中央财政补助和地方财政补助两部分构成。中央财政主要“补出口”，即《指导意见》中规定的每人每月55元（每年660元）的基础养老金部分。中央对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，并依据中国经济发展及物价变动等情况对基础养老金适时调整；地方财政补助则既“补入口”，又“补出口”。“补入口”即对个人缴费环节给予财政补贴，包括了三项政策：其一是对参保人至少补贴30元/人·年；其二是为鼓励参保农民多缴费，地方财政可按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次缴费标准的参保人予以适当补助，具体的补助办法由地方政府确定；其三是地方财政为农村重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。“补出口”是对养老金待遇给付环节给予的财政补贴，具体包括三种情况：一是东部地区财政需要安排中央财政未给予的50%的基础养老金的补助资金；二是地方政府可根据当地的经济发展水平、消费水平等适当提高基础养老金的标准；三是对于缴费超过一定年限的，地方政府可适当加发基础养老金，以鼓励参保人长期缴费，增加个人账户养老金积累额。

个人账户：国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助、地方政府补贴及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费所提供的资助全部计入个人养老保险账户。《指导意见》中规定个人账户收益率的计算方法是：参考中国人民银行每年公布的金融机构人民币一年期存款利率来计算个人账户储存额利息。

养老金待遇：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，支付终身。目前中央财政拨付的基础养老金标准为55元/人·月。此外，地方政府可根据其实际情况提高基础养老金的标准，还可对长期缴费的农民适当增加基础养老金的发放，但提高与增加的部分均由地方政府财政承担。

养老金待遇领取条件：凡年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇，且在农村有户籍的老年人，可按规定每月领取养老金。在新农保制度开始实施的起始年，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民不用缴费，可直接按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费；未满60周岁，但距领取养老金年龄不足15年的农民，则须按年缴费，且允许补缴，但累计缴费不超过15年；未满60周岁，距领取养老金年龄大于15年的农民，亦须按年缴费，且累计缴费年限不得少于15年。

基金的监管：新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，并根据有关规定确保基金的保值增值。新农保基金在试点阶段暂时实行县级管理，且基础养老金与个人账户基金分开管理，管理层次随试点的扩大和推开逐步提高，有条件的地方也可直接实行省级管理。目前，中国正积极建立健全新农保基金财务会计制度，为有效防止养老基金的挤占、挪用、冒领、诈骗等风险，相关部门将按职责对新农保基金实施监管，同时加强社会监督，定期披露信息。此外，中国正在筹划建立全国统一的新农保信息管理系统，希望通过推行社会保障卡的方式，便于参保农民在国内任何地区即可持卡进行缴费或领取待遇，并随时查询个人参保信息。

2．新型农村社会养老保险制度试点情况

截至2010年5月初，参加全国新型农村社会养老保险试点的27个省区的320个县和4个直辖市的部分地区已有5199万人参保，占试点地区16周岁以上农村人口总数的78%。

以甘肃为例。2009年11月25日，国务院新农保试点工作领导小组下发通知，确定了甘肃省榆中、武山、会宁、华亭、民勤、金塔、环县、临泽、漳县、阿克塞哈萨克自治县等10个县为国家首批新农保试点县。10个首批新农保试点县占甘肃省全省86个县市区的11.63%；涉及农村户籍人口238.29万人（占全省农村户籍人口的11.82%），其中16周岁以下人口为59.69万人，16～59周岁人口为148.53万人（含在校学生、移民未迁户等人员27.41万人）；60周岁以上农业人口的30.64万人，占全省同口径人口的11.88%，均超过国家确定的10%的试点面。符合参保条件的总人数为151.19万人。截至2010年9月，甘肃省首批10个新农保试点县的参保人数为141.04万人，参保率达到94.95%，五个贫困县的参保率基本达到90%以上。从2010年7月1日起被纳入新农保试点范围的有甘南藏族自治州7县1市和武威市天祝藏族自治县（共计71.2万农牧业人口）的平均参保率也达到了72.65%。

《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法》规定，年满16周岁以上（不含在校学生）、未参加城镇职工养老保险的农村居民，可在户籍地自愿参加新型农村社会养老保险。参保时年满60周岁以上的农村居民个人不再缴费，直接享受中央财政补助的基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。参保方式由政府组织引导，农民自愿参加，不同于城镇职工养老保险的强制性参保。参保个人缴费标准暂设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，由参保人自主选择缴费档次标准，多缴多得，长缴多得。省级财政按照实际参保缴费人数每人每年补贴30元。允许有条件的试点市州、县市区对选择较高缴费档次的给予适当补贴，具体办法由市州政府制定，报省新农保试点工作领导小组批准后实施。

甘肃省10个首批试点县分别根据省新农保试点办法的规定及各县实际情况，在试点工作中分别制定了与当地经济发展水平和农民人均收入水平相适应的试点办法。如《临泽县新型农村社会养老保险试点工作实施方案》规定，在省级财政对参保人缴费给予每人每年30元补贴标准的基础上，县财政对选择100元、200元、300元及以上档次标准缴费的参保人，每人每年给予5元、10元、15元的鼓励性补贴；对计生“两户”参保人鼓励性补贴标准提高30%。对45周岁以上距领取年龄不足15年的参保人，按每补缴一年20元的标准，在其到龄当年补缴时给予一次性缴费补贴；参保人员年满60岁以后，除按标准领取个人账户养老金（个人账户存储额除以国家规定的养老金计发月数139）外，每月还可以直接领取国家发放的55元的基础养老金。天水市出台的新农保试点实施方案规定：新农保以县为统筹单位，实行属地化管理。有条件的村组可对参保对象进行补助。农村独生子女、二女户节育户、重度残疾人（一级、二级残疾）、五保户等困难群体，由试点县区财政为其代缴（最低标准养老保险费）。年满60周岁以上的男女居民不缴费，从参保的次月计发每人每月55元的养老金。参保人员缴费全部计入个人账户，个人账户可转移、继承（不含集体、政府补贴资金）。阿克塞哈萨克自治县由于其经济环境较好，且人数少，因而将缴费标准水平提高至600～1000元，基础养老金则提高到255元。