水电开发中的环境影响评价制度

第一节　水电开发中的环境影响评价制度

一、环境影响评价制度与水电开发

美国的柯德尔教授最早提出环境影响评价法律制度。1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，他首次提出了“环境影响评价”这一概念，并得到参加会议的众多学者的认可。此后，很多国家陆续开始了对环境影响评价制度的研究。我国的环境影响评价制度开始于20世纪70年代末，是在吸收美国环境影响评价制度的基础上，结合我国的实际情况确立和发展起来的。我国的环境影响评价制度大致经历了引入、发展和完善等三个阶段：1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价这一概念开始被引入我国；从1979年《环境保护法（试行）》颁布到1998年，是建设项目环境影响评价制度逐步发展的阶段；从1998年国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》到现在，是环境影响评价制度的不断完善阶段。

在我国各种经济建设领域中，水电开发项目是最早开始进行环境影响评价工作的领域之一。我国水电项目的环境保护工作是从20世纪50年代开始的，这一期间对环境影响评价只作了一些初步的研究；在70年代末环境影响评价工作才正式开始进行；80年代开始，环境影响评价迅速的发展，在重要流域的大中型水电开发项目中都进行了相应的环境影响评价。

我国水电开发建设项目中的环境影响评价一直在借鉴美国和欧盟的实践经验，以达到从源头控制环境污染和生态破坏的目标。1981年，水利部和原来的能源部联合发布了《加强水电规划工作的几点意见》，其中规定要在规划阶段开展环境和生态平衡影响的调查研究工作，之后水电开发项目的规划环评编制工作开始得到进一步的探讨和实施。^[1]1982年，水利部颁发《关于水利水电工程环境影响评价的若干规定》。1985年，东江流域进行了规划环境影响分析。1987年，东北松辽流域水资源综合规划中的“北水南调”工程进行了规划的环境影响评价、新疆叶尔羌河流域进行了规划的环境影响分析等。1988年，水利部和原来的能源部联合发布实施《水利水电工程环境影响评价规范》，水利水电建设项目环境影响评价制度正式实施。1992年，两部门又联合发布实施了《江河流域规划环境影响评价规范》，要求对流域规划的方案必须进行环境影响评价，以此来维护和改善流域的生态环境，使开发的流域在经济、社会与环境方面得到协调的发展。2002年颁布实施的《水法》也明确规定了“建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要”。到目前为止，我国的水利水电建设领域基本上已建立了比较健全的管理制度和程序以及环境影响评价制度体系。环境影响评价已有20多年的实践。

目前，无论是流域水资源开发利用的综合规划还是专业规划，都有环境影响评价。2003年开始实施的《环境影响评价法》确立了环境影响评价制度的法律地位，是十几年来我国环境立法最为重大的进展。这部法律力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从建设项目环评进入到了规划环评，这标志着我国环境立法进入了一个崭新的阶段。2003年7月1日，国家环保总局和水利部颁布实施了《环境影响评价技术导则——水利水电工程》（HJ／T 88-2003）标准，对标准的内容、程序、标准、环境现状调查、环境影响预测评价、对策措施等内容进行了全面系统的规定。按照新的法规和政策要求，在原有基础上，我国一些河流水电开发规划开始对环境影响评价的实践进行研究，如澜沧江、大渡河、怒江、雅砻江、红水河等水电基地和贵州坝王河等中小河流都要进行评价。总体上，这些研究和环境影响评价实践对河流生态系统的保护都起到了重要的作用。

二、水电开发进行环境影响评价的意义

环境影响评价制度，是对过去传统经济发展方式的重大变革。在追求经济高速发展的过程中，人们往往只考虑到直接的经济效益，很少会考虑到环境效益，有时甚至以牺牲资源和环境为代价，这样就不可避免地造成了环境的污染和破坏，导致经济发展与环境保护的对立。实施环境影响评价制度，能有效地改变这种状况。环境影响评价制度的首要目的在于，它能够使各种建设项目或规划在立项或实施之前，就其实施以后可能对环境造成的影响作出预测，从而使政府决策部门最终决定是否实施此建设项目。在进行环境影响评价的过程中，可以洞悉生态环境与人类经济活动相互依存和制约的关系，使人们树立良好的环境意识，携手共建环境友好型、资源节约型社会。

（一）经济与环境的协调发展

环境影响评价制度，是实现可持续发展的重要手段。通过环境影响评价制度的实施，可以最大限度地协调和平衡经济开发与环境保护二者之间的关系。从经济方面看，目前风能、太阳能、生物质能等各种新型可再生能源的技术还不够成熟，开发成本和效率都难以满足大规模电网的需要。水电开发处于可以进行商业化大规模应用的可再生能源的前列。^[2]从环境方面看，水电开发可以减少煤炭燃烧产生的二氧化碳的排放，对预防全球气候变暖的效益是无可替代的。环境影响评价，可以通过对自然资源和经济发展状况进行综合分析，掌握发展经济所需要的环境承载力，进行合理的经济布局，这是保证环境与经济可持续发展的前提条件。水电开发中的环境影响评价，就是综合考虑开发活动的环境特征，从开发活动所在区域的整体出发，考察开发活动的不同选址和布局，通过对环境、技术、经济的研究论证，进行比较和取舍，选择最有利的方案，采取合理的环境保护措施，保证水电建设活动选址和布局的合理性。过去我们盲目地追求经济的发展，一些地区由于缺乏经济与环境的综合分析评价，出现了以牺牲环境来发展经济的畸形发展，造成资源和环境的严重破坏和污染。实施环境影响评价，掌握区域周围的环境特征和承载能力，在此基础上制定的社会经济发展规划才能符合客观规律并且能够切实可行。

]在水电开发中进行环境影响评价，可以为建设项目制定可行的环境保护对策和补救措施；通过环境影响评价，可以把因人类活动而产生的环境污染与破坏限制在最小的伤害范围内，为水电开发实施科学的管理提供依据。提出既符合经济效益又符合环境效益的环境影响评价，可以使建设项目环保措施的提出和环保设施的提供建立在较科学可靠的基础上，做到统筹兼顾，让环境与经济能够得到共同协调的发展。

（二）规范开发行为

建设单位大多把环境影响评价看作是水电开发活动的障碍，认为在项目开发的审批中进行环评是既浪费钱又浪费时间的行为。但它们没有意识到，项目开发之前进行环境影响评价可以为项目的开发提供一个框架，从而将环境与项目选址和设计等问题一起考虑，这是有百利而无一害的。在水电项目开发中实施环境影响评价，有助于开发行为的规范化。可以通过不断调整方案来减少或消除项目对环境的不利影响。即使在项目的开发过程中出现了没有意料到的新的环境问题，也可以让其控制在一定的限度内，不至于出现无法挽回的危害。可见，环境影响评价制度对保护环境可起到非常显著的效果。环境影响评价，是建设项目开发单位、公共利益团体和规划者之间进行交流的基础，能促使开发行为与环境之间的利益达到均衡。

在开发行为的早期，对可能造成的环境影响进行评价，可实现环境友好发展，可以使项目顺利得到规划部门的许可。水电开发中的环境影响评价，不仅对建设单位起到规范的作用，还可为以后其他清洁能源的项目的开发建设提供依据和经验。

（三）提高水电开发决策的民主化和科学化

水电开发进行环境影响评价是一个有着多重目标的过程，它可以为水电开发的行政决策提供支持，改变不科学的行政决策，有助于提高项目开发行政决策的质量。对于决策者来说，在决策之前通过实施环境影响评价，可以系统地考察此项水电拟开发项目的潜在环境影响。决策者可以结合环境影响报告书和规划项目的相关资料，进行综合的考虑，以免作出错误的决策。一些地方政府为了促进当地经济的发展，往往仅根据本地方的利益，独自进行决策，不与其他部门或其他地区进行协调，而且很少会考虑到公众的意见。在这种情况下作出的行政决策必然会缺乏民主性和科学性，从而影响人们对行政决策的认同感以及对决策的执行力。环境影响评价制度的核心机制，是公众参与机制和部门协调机制。环境影响评价不能替代决策，但能帮助决策者权衡开发行为的得失，从而作出更加科学合理的决策。环境影响评价要求公众参与决策，让更广泛的社会大众通过各种途径和形式参与到建设项目中来，从公众中征求意见，在开发商、建设单位、政府部门、公共利益团体之间进行交流，并达成共识。环境影响评价经过多方利益主体之间的协调，可以增加行政决策的透明度，做到公平、公开、公正，有助于提高行政决策的民主性和科学性，为项目进入实施阶段减少各种阻力，从而可保证行政决策的有效实施。

三、水电开发中环境影响评价制度的特点

（一）评价范围广

由于水电开发大多是在某一流域进行，评价的范围很广，它可能不仅仅是要对工程建设当地的环境影响作出评价，还要对工程的上、下游环境影响进行评价，会涉及不同的行政区域。工程影响的范围大，就必须对可能受到影响的区域作出环境影响评价。考虑到对水生生物的影响，环境影响评价不能仅限于工程建设的当地，还需要对整条流域进行环境影响评价。

（二）涉及领域多

水电开发涉及的因素及关系十分复杂。水电开发可影响到区域内的经济发展、水资源的保护、周边生态环境、土地资源、景观文物以及施工期间的噪声、空气、固体废弃物等，这些因素涉及物理、化学、生物、地理、气象、生活、经济等十分广泛的自然科学和社会科学领域。^[6]因而，在水电开发中的环境影响评价要涉及众多因素和方面，不像其他一些静态的建设项目只需要对相关因素进行评价就可以了。水电开发不仅仅是对自然环境有影响，对社会环境也有影响。项目开发还影响到周围的民众，可能涉及移民问题，而移民问题将会牵涉行政区域规划、移民安置保障、农业、渔业的生产保障等工作。由于工程选址的不同，需要考虑的因素也会有所不同，在水电开发项目中的环境影响评价还要因地制宜，不能只按一个模式进行。

（三）评价周期长

水电开发项目往往是国家或地方要求重点开发的项目，它不仅关系到社会经济的发展，也关系到我们赖以生存的环境，因而环境影响评价工作必须提前介入和全过程介入，在流域的规划阶段、项目的建设阶段以及项目建成后都要进行环境影响评价工作。这是一个长期的工程，也是一个环环相扣的工程，必须在每个环节都做好环境影响评价工作，才能保证环境影响评价在水电项目开发中起到积极的控制作用，避免因开发给环境带来污染和危害。

（四）专业要求高

由于水电开发涉及的因素多，关系复杂，因此对水电开发的环境影响评价的技术要求较高。^[7]水电开发的环境影响评价，不仅要对生态环境作出评价，还要对项目的替代方案等作出选择，更要考虑到移民安置的问题等。它必须要有水电专业的技术人员对工程的布局、规模等作出专业的评价。它需要一批高素质、高技术的水电项目环境影响评价工程师，而不能仅是一些平常建设项目的环境影响评价人员。由于水电开发项目常常会涉及移民安置问题，因而在水电开发评价的技术人员中也要配备一些社会专家，保障移民工作的实施。