关于环境影响评价的发言

2004年9月，我们曾经分别召开过在陕甲级证持证单位负责同志和部分专家座谈会，进行过很好的交流。一年来，国家和我们省的宏观经济走势、产业政策和环境影响评价管理方面也发生了一些变化，需要我们坐下来认真学习和研究，从而更准确地把握政策脉络，做好环境影响评价工作，更好地为经济建设和保护环境服务，为政府科学决策服务。我讲四个问题。

一、严格执行环境影响评价制度是坚持科学发展观、实现我省经济又快又好发展的重要保障

刚刚过去的五年，是我省经济社会发展最快的五年，GDP年均增长11．5%，高出“九五”0．7个百分点。2005年GDP达到了3673亿元，经济总量在全国的位次由第22位前移至第19位。五年累计完成固定资产投资6598亿元，是“九五”时期的2．4倍。这一时期，我们省的污染物排放总量也得到了较好控制，纳入国家总量控制的COD、氨氮、SO2、烟尘、工业粉尘等指标，除SO2外，均控制在了国家下达的控制指标以内。

经济总量急速扩大，污染物的排放量没有同步增加，在一定程度上反映了我省发展的质量在提高。从环境保护的角度思考分析这一问题，至少有3个方面值得肯定:

第一，持续不断的强化环境管理见到了成效。通过创建国家环境保护模范城市，城市环境基础设施有了较快发展，环境质量发生了较大改善，产污、排污强度得到了有效控制。通过强化区域、流域治理，一些“老大难”地区的环境面貌发生了质的变化，比如，神府地区的土焦、铁合金治理整顿，铜川地区的水泥立窑治理，秦岭北麓的综合治理等都取得了较好的效果。通过加大环境执法和限期治理力度，一些群众反映强烈的问题开始得到解决，比如黄姜皂素污染、造纸污染以及略钢、汉钢等问题。通过加强生态保护，一些特殊生态功能区和生态良好区的环境质量持续得到改善，比如，我们的自然保护区面积增加到100．5万公顷，占我省国土总面积4．89%，比九五末翻了一番，杨凌示范区、延安宝塔区生态示范区建设已经通过国家组织的验收。这些问题的解决，有效削减了存量污染。

第二，产业结构和产品结构调整功不可没。尽管我们对调整的速度有看法，认为太慢，但是我们毕竟开始做了。比如，水泥企业的门槛提高了，关了一些小立窑;造纸行业的整顿加强了，关了158户造纸企业;焦化、钢铁、火电等行业的产业政策更加明晰了，制止了一些无序投资。这里既有削减存量污染的问题，也有控制增量污染的问题，这方面的很多事情是通过环境影响评价这个制度完成的，特别是国家投资体制改革以后，它的作用更加显著。

第三，有效控制了增量污染物的产生。五年间，我省累计完成固定资产投资6598亿元，当然这是全社会的投入，有相当一部分没有纳入环境影响评价范畴。这里既有制度上的缺失，也有工作中的缺位。但从总体看，我们的工作还是出色的，在省和市两级管理的建设项目中，比较好地把握了政策，在支持经济快速发展的同时，有效控制了污染，为保证我省经济又快又好发展，完成环境保护“十五”计划做出了贡献。

“十一五”期间，我省国内生产总值将以11%的速度递增，全社会固定资产投入将达到17000亿元(年递增20%)，其中煤炭、电力、煤液化、煤化工等能源方面的投资将超过3600亿元。今年全社会固定资产投入的计划是2500亿元。这一时期的污染物排放总量经与国家局反复协商，COD、氨氮、工业粉尘、烟尘的排放量大约在2004年的排放水平上削减5%左右，SO2排放量目前仅给我省分配大约70万吨，大概比2005年实际排放量减少20%左右，而且主要是削减电力行业的排放量。

按照发展计划，“十一五”期间，我们省火力发电的装机容量将从1093万千瓦增加到2490万千瓦，增加140%，在建装机容量2220万千瓦。显然，传统的发展模式不可能支持经济社会和环境的协调发展，也不可能支持经济实现又快又好发展。唯一的选择就是全面贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，把环境保护摆上更加重要的战略位置，积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本转变。依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会。

“十一五”期间，国家将按照协调发展、互惠共赢，强化法治、综合治理，不欠新账、多还旧账，依靠科技、创新机制和分类指导、突出重点等五项原则统领环境保护工作。要“严格控制污染物排放总量;所有新建、扩建和改建项目必须符合环保要求，做到增产不增污，努力实现增产减污;积极解决历史遗留的环境问题”。《决定》要求，必须加强环境监管制度，“严格执行环境影响评价和三同时制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目;建设项目未履行环评审批程序即擅自开工建设或者擅自投产的，责令其停建或者停产，补办环评手续，并追究有关人员的责任。对生态治理工程实行充分论证和后评估”。

在加快建设社会主义和谐社会的关键时刻，国务院做出《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，把“不欠新账、多还旧账”作为环境保护必须坚持的一项原则，把环境影响评价作为必须严格执行的一项环境监管制度，充分反映了环境保护工作以及环境影响评价制度在建设和谐社会、促进经济建设又快又好发展中的特殊位置。不欠新账就是所有建设项目必须符合国家产业布局、产业政策、排放标准和总量控制原则，做到增产不增污，甚至增产减污。

在市场经济这一大环境下，这一要求希望通过市场调节、甚至是企业或地方政府的自觉行动来实现是不现实的。只有加强环境监管，强化环境影响评价制度，包括积极开展规划环境影响评价，拓宽公众参与渠道，充分发挥专家和第三方咨询机构的作用，才能实现。

二、促进经济社会与环境协调发展，为建设资源节约型、环境友好型社会服务，是环境影响评价制度的最基本功能

环境影响评价制度是我国环境保护领域最早实施的管理制度之一。《环境影响评价法》的颁布实施，不仅使得这一制度上升到国家意志层面，同时将实施了近30年的项目环境影响评价拓展到规划、区域和项目环境影响评价等领域。《环境影响评价法》开宗明义，总则第一条就点明了立法主题，这就是:“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”要求“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据”。“鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。

客观地说，环境影响评价制度创建并实施近30年来取得了成就，特别是《环境影响评价法》实施以来，环境影响评价工作围绕产业结构和工业布局调整，坚持污染防治与生态保护并重，促进了清洁生产和达标排放，有效地控制了新建项目的污染物排放总量。在经济持续快速发展的情况下，我省的环境质量总体保持稳定，局部有所改善，环境影响评价制度功不可没。如果没有这项制度，环境保护行政主管部门就缺少了对建设项目实施有效管理的手段，特别是投资体制改革以后，国家产业政策、投资导向也缺失了一项重要的调控、监督手段，追逐利润最大化的市场行为就会肆无忌惮地消耗环境资源，直至导致环境公害发生，危及国家环境安全，进而影响经济发展和社会稳定。

当然，环境影响评价制度的严格执行也存在诸多问题和困难:比如，执法不严现象屡禁不止。个别地方在环境影响评价审批中存在“领导干预”、“先上车，后买票”等违法现象。甚至对不符合产业政策、厂址选择明显不当的项目也予以审批。环评质量亟待提高。有些环评单位不坚持科学评价，千方百计为业主说话，甚至将环境影响评价变成了上项目的“敲门砖”，环评制度流于形式，丧失了第三方咨询机构起码的科学性和公正性。项目环境影响评价不能有效解决重大决策失误造成的环境和生态影响，不能解决诸多达标排放项目累积所造成的区域污染问题，即容量与总量的关系。为了解决这个难题，国家在制定《环境影响评价法》时，引入了规划环境影响评价，为环境保护参与经济社会发展综合决策、区域流域综合开发建设、重点行业中长期发展战略的制定，在法律层面上提供了保证。

规划环境影响评价就是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。规划环评实现了从微观到宏观、从末端到源头、从枝节到主干、从实施到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次革命性改进。有了规划环境影响评价这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域等重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序发展。

规划环境影响评价要注重分析规划对环境资源的需求，根据环境资源对规划实施过程中的实际支撑能力提出相应措施。要提倡开发活动全过程的循环经济理念，延长产业链条，将上游产业的“废物”变成下游产业的原料，使物质最大限度地转化为财富和价值，实现污染物排放最小化。要考虑规划区域内的环境累积影响，将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内。

2005年9月，省政府办公厅印发了《关于进一步做好规划环境影响评价工作的通知》，明确规定我省的规划环境影响评价实行省、市两级审查。由省政府及其有关部门、设区市政府负责审批的规划，其环境影响评价由省环境保护行政主管部门负责审查。希望有规划环境影响评价资质的单位抓住机遇，积极开展规划环境影响评价，促进经济社会与环境协调发展，为建设资源节约型、环境友好型社会服务。

三、环境影响评价质量是这项制度赖以生存和发挥作用的关键，提高评价质量是所有参与者的共同责任

为了全面贯彻《环境影响评价法》，推进环境影响评价制度，实现规划和建设项目环境影响审批的科学决策和民主决策，国家环保总局出台了一系列规范性文件。2003年10月总局以第18号令颁布了《专项规划环境影响报告书审查办法》;2005年8月、11月总局以第26号令、第29号令、第30号令颁布了《建设项目环境影响评价资质管理办法》《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》。12月，总局以环发［2005］152号急件发出了《关于加强环境影响评价管理，防范环境风险的通知》，年内总局曝光处理了圆明园湖底防渗工程、三峡工程自备电站等一批严重违反环境影响评价和“三同时”制度的建设项目和评价单位，刮起了一次所谓的“环境风暴”。在不到半年的时间里，国家环保总局连续出台三个总局令、一个急件，高调处理违反环境影响评价制度的建设单位和评价单位，在反映环境影响评价制度对当前经济社会发展重要作用的同时，也折射出了环境影响评价制度执行中的诸多问题。

今年春节前一天，我在网上看到了总局对我省一个评价单位的通报批评，心里很不是个滋味。客观地说，这个评价单位在我省还是比较有实力的，管理也不错，但是一着不慎，满盘皆输。对于这件事，大家不要幸灾乐祸，也不要抱打不平，应该用一种平常的心态去仔细思考，假如我们省上负责审查的报告书都用这一标准严格审查，你的报告书能通得过吗?你能避免通报处理吗?如果说我们在作环境影响评价的时候，评价等级确定失误，现状监测指标判断和环境影响预测因子出现漏项、参数计算错误，能说我们完成了评价任务吗?这样的例子很多，比这个严重的例子也有。省气象局不是对我们审查的报告书使用气象资料的准确性有过一个资料性的东西吗?希望大家好自为之，把精力和工夫放在努力提高报告书的质量上，不要花在跑门子拉关系上。

省环保局对规划和建设项目环境影响审批的科学决策十分重视。2004年陆续成立省环境工程评估中心和由何发理局长担任主任的环境影响评价审查委员会。2005年评估中心主持审查了100多份环境影响报告书，审查委员会召开了10多次委员会，对评估中心审查认可的报告书和总局负责审批、但需要省局出具意见的项目进行审查。1年多来，新的审查决策系统运转良好，达到了民主决策、科学决策的目的。最近，省环保局对规划和建设项目环境影响行政审查程序作了一些微调，要求省管规划和建设项目，不论作书还是作表，一律先经评估中心进行技术评估后，再进入决策审查系统，希望各评价单位自觉遵守。

环境影响评价质量是这项制度赖以生存的基础，提高规划和项目环境影响评价质量，需要参与各方各司其职、各负其责，共同努力。省环境工程评估中心要增强服务意识，注意提高评估质量，按照省环保局的授权，依据国家及省上的宏观经济政策、技术政策、产业布局和政策、相关区域、流域和行业规划以及环境影响评价导则等法规性文件规定，切实加强报告书、表的技术审查，包括产业政策的相容性、选址合理性以及报告书综合质量等进行全面、综合评估。要真实记录每一位专家在评估会上的发言和出具的书面意见，对建设项目及其环境影响评价报告书作出明确的评估意见并对审查意见负责。不能出具似是而非、模棱两可的评估意见。凡未经评估中心审查、或经评估中心审查未获通过的规划和建设项目环境影响报告书、表，一律不得进入行政审批程序。

评价单位是报告书质量的关键。按照总局26号令的要求，评价单位应当坚持公正、科学、诚信的工作原则，遵守职业道德，讲求专业信誉，对相关社会责任负责，不得违反国家法律、法规、政策及有关管理要求承担环境影响评价工作，不得无任何正当理由拒绝承担环境影响评价工作。不得涂改、倒卖、出租、出借资质证书;不得超越评价资质等级、评价范围提供环境影响评价技术服务。这些原则我们应当牢记遵从并且千方百计、想方设法把评价报告的质量搞上去。

百年大计，质量第一。评价质量上不去，就没有市场竞争力。评价单位一定要把主要精力用在吃透国家及省上的宏观经济政策、技术政策、产业布局和政策、相关区域、流域和行业规划，吃透水、气、声、生态、危险废物等专项导则，吃透污染物的排放标准，苦练内功，培养人才，提高队伍整体素质。现在讲究问责制，建设单位按照你编制的报告书，采取了相应的措施，不能实现达标排放，甚至引发大的区域污染或生态破坏，引起污染纠纷，你必然要承担相应的法律责任。这绝非危言耸听，环境保护这个基本国策正在变得硬朗起来。陕西金泰氯碱化工有限公司在试生产期间发生了2000吨碱性废水泄露，造成无定河污染。前天，省环保局依据《环境影响评价法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定，对其实施了停产整治。这是省环保局成立三十年来的第一次。大家想一想，这个评价报告书中如果没有集中排污的要求，没有明确的保护措施将会怎样?因此，我在前面说，希望大家好自为之，把精力和工夫放在努力提高报告书的质量上，而不要花在跑门子拉关系上，因为出了问题，谁也帮不了你，也救不了你。

专家是社会的精英和脊梁，背负着更多的责任和希望。环境影响评价制度从创建之日起就引入了专家参与决策的机制，对专家寄托了更多的期望。多年来，专家们利用自己丰富的专业知识和社会阅历，积极参与环境影响报告书的编制和审查，做了很多有益的工作。我希望专家们能够一如既往，继续发扬中国知识分子不畏权贵、仗义执言、以天下为己任的精神，以严谨的科学态度，讲真话，讲实话，帮助评价、评估单位提高评价、评估质量，帮助审批单位科学决策，减少失误，共同推进经济社会与环境协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会。

人心齐，泰山移。只要我们有关各方共同努力，切实依法行政，严格环保准入，大力健全和完善公众参与机制，促进环境决策民主化的落实，加强环境影响评价队伍的建设与管理，就一定能够提高环境影响评价技术水平。

四、遵纪守法、廉洁奉公、服务社会、树立良好形象是环境影响评价制度健康发展的基石

遵纪守法、廉洁奉公是公民守则对每一位公民提出的要求，也是对环境影响评价参与者的要求。为了规范这方面的行为，总局于去年11月印发了《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》，即30号令。它要求评价机构应当遵守下列规定:评价机构及评价项目负责人应当对环境影响评价结论负责;建立严格的环境影响评价文件质量审核制度和质量保证体系，明确责任，落实环境影响评价质量保证措施，并接受环境保护行政主管部门的日常监督检查;不得为违反国家产业政策以及国家明令禁止建设的建设项目进行环境影响评价;必须依照有关的技术规范要求编制环境影响评价文件;应当严格执行国家和地方规定的收费标准，不得随意抬高或压低评价费用或者采取其他不正当竞争手段;评价机构应当按照相应环境影响评价资质等级、评价范围承担环境影响评价工作，不得无任何正当理由拒绝承担环境影响评价工作;不得转包或者变相转包环境影响评价业务，不得转让环境影响评价资质证书;应当为建设单位保守技术秘密和业务秘密;在环境影响评价工作中不得隐瞒真实情况、提供虚假材料、编造数据或者实施其他弄虚作假行为;应当按照环境保护行政主管部门的要求，参加其所承担环境影响评价工作的建设项目竣工环境保护验收工作，并如实回答验收委员会(组)提出的问题;不得进行其他妨碍环境影响评价工作廉洁、独立、客观、公正的活动。

评估机构或者其技术评估人员、评审专家应当遵守下列规定:技术评估机构及其主要负责人应当对环境影响评价文件的技术评估结论负责;应当以科学的态度和方法，严格依照技术评估工作的有关规定和程序，实事求是，独立、客观、公正地对项目做出技术评估或者提出意见，并接受环境保护行政主管部门的日常监督检查;禁止索取或收受建设单位、评价机构或个人馈赠的财物或给予的其他不当利益，不得让建设单位、评价机构或个人报销应由评估机构或者其技术评估人员、评审专家个人负担的费用(按有关规定收取的咨询费等除外);禁止向建设单位、评价机构或个人提出与技术评估工作无关的要求或暗示，不得接受邀请，参加旅游、社会营业性娱乐场所的活动以及任何赌博性质的活动;技术评估人员、评审专家不得以个人名义参加环境影响报告书编制工作或者对环境影响评价大纲和环境影响报告书提供咨询;承担技术评估工作时，与建设单位、评价机构或个人有直接利害关系的，应当回避;技术评估人员、评审专家不得泄露建设单位、评价机构或个人的技术秘密和业务秘密以及评估工作内情，不得擅自对建设单位、评价机构或个人作出与评估工作有关的承诺;技术评估人员在技术评估工作中，不得接受咨询费、评审费、专家费等相关费用;不得进行其他妨碍技术评估工作廉洁、独立、客观、公正的活动。

这个行为准则和廉政规定既重申了26号令中关于评价单位资质管理中的一些要求，同时对廉政方面提出了更加明确的要求。希望大家相互监督，共同遵守，既不做害人的事，也不要被挡不住的诱惑所累及。

俗话说，己所不欲，勿施于人，君子之交淡如水。大家做的是同一件事情的不同方面，为的是同一个目标，理应堂堂正正、清清白白，不存在谁求谁的问题。只要大家经常能够做一些换位思考，多一些相互理解，公事就一定能够公办。我希望大家能够开诚布公作好朋友，好朋友就应该相互负责，不做对不起朋友的事。国家法律、党纪、政纪明确禁止的事情，你能让朋友去做吗?如果这样做了，我们还是朋友吗?还能对得起朋友吗?这个问题国家规定得非常明确，请大家严格执行，互相监督，共同创造一个清廉、高效、和谐的小环境。

所有评价、评估单位都是服务性单位，要牢固树立服务意识，主动热情做好服务。省环境工程评估中心也是社会第三方技术咨询机构，不是“二衙门”，在报告书、表的评估审查中既要坚持原则，也要搞好服务。要积极为评价单位、业主排忧解困，努力把评估中心办成环境保护政策、技术信息交流中心，环境影响评价技术研发中心，一句话，就是办成评价单位之家，让大家有家的感觉。不能门难进，脸难看，给人留下除了收费就是设卡的印象。评价单位在服务社会、服务经济社会发展的同时，也要服务好自己管理的对象，要关心爱护职工，注意保护他们的积极性，帮助他们解决工作和生活中的困难，为他们创造良好的工作环境。

(2006年2月17日在评价单位及部分专家座谈会上的发言)