关于新闻发言人制度的理论研究

第一节　关于新闻发言人制度的理论研究

一、新闻发言人的定义

新闻发言人是人们耳熟能详的一个名称。打开电视，映入人们眼帘的常常是新闻发言人的身影；收听广播，人们耳畔响起的也经常是新闻发言人的声音；翻开报纸，还可以随处看到“美国国务院发言人鲍彻”，“美国白宫发言人麦克莱伦”，或是“中国外交部发言人章启月”，“国务院台办发言人张铭清”等这样的文字报道。

在当今资讯膨胀、信息爆炸的时代，一有重大事件发生，各国政府的相关部门就会通过召开新闻发布会的形式，借助新闻发言人的喉舌发布相关信息。经过媒体的反复引用和报道，这些新闻发言人都成为大家熟知的人物。有人曾说现在的新闻报道有70％是由政府发布的，这个数字无法具体考察衡量，不过美国学者塞格尔曾做过新闻消息源的详细研究，可为这一说法提供佐证。他发现在1969年至1973年枟华盛顿邮报枠和枟纽约时报枠头版的2850条新闻中，78％的新闻来自政府官员，其中美国政府官员占一半以上，除了华盛顿新闻，他们还提供世界其他地方的新闻。在这2850条新闻中，有58％是通过常规渠道（新闻发布会、记者招待会、政府公报和简讯）采集，有24％是通过正式采访，来自非正式渠道的只有15％。⁽¹⁾人们很容易就可以发现，就目前每日新闻报道的频度与数量而言，有关政府的信息确实是占了相当的数量，而各国政府的信息又基本上是由发言人召开新闻发布会或记者发布会来进行传播。所以在当代，新闻发言人及其召开的各种发布会不仅成了政府工作的一个重要表现形式，而且成了当代新闻传播中的一道独特风景。

尽管新闻发言人成为这个时代的流行术语，但是对这个概念的界定和研究则少得可怜，二者之间形成了巨大的反差。

新闻发言人，英文名称为“News Spokesman”，随着近年来一些女性出任这一职务，有人又称为“News Spokewoman”。尽管这个术语频频出现，但在我们所查的多种英语词典和专门的新闻传播词典中，都没有这个词的条目。如果从学术研究的角度来看，新闻发言人的研究涉及到多种学科，不过在我们所翻阅的有关公共关系、新闻传播、舆论宣传、信息管理、政府行政管理等多类著作中，对于这个术语的解释也不多见，目前学界对新闻发言人有限的解释主要有以下几种：

美国学者格伦·布鲁姆在其所著的枟有效的公共关系枠中，曾从公共关系学角度来定义“新闻发言人”，认为发言人是政府公共关系活动的主体之一，这些公共关系活动常常包含在公共事务、公共信息或公共传播之中。它们成为行政系统的关键组成部分，尤其是旨在填补大众政府与官僚政府之间的鸿沟。⁽²⁾我国的公共关系学者的解释更为简单，把政府新闻发言人称为“政府发言人”。“政府发言人是政府正式授权，代表政府向新闻界和公众发言的全权代表”。而且“只有政府发言人提供的信息才是官方正式认可的信息”。⁽³⁾

根据我国学者余宗宏等编的枟新闻学词典枠中的说法，新闻发言人“是指国家、政党、机关、团体任命的专职新闻发布人员，其职责是在一定时间就某一重大事件、局势、问题举行会议或约见记者，向新闻界发表有关信息及意见，并代表有关方面解释或解答记者提出的有关问题”。⁽⁴⁾随后刘建明在其主编的枟宣传舆论学大辞典枠中对上述定义进一步发挥，认为新闻发言人是指：“国家、政党、社会团体任命或指定的专职（比较小的部门为兼职）新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上的负责人。而新闻发言人的职责则是在一定时间内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问。”⁽⁵⁾上述定义是目前我国新闻传播学界对新闻发言人的一个标准解释。

枟辞海枠中新闻发言人的条目也是一种解释性的定义，与上面的定义类似，只是比较宽泛，认为新闻发言人就是由国家机关、政党或社会团体任命或指定的新闻发布人员。其职责是定期或不定期地约见记者或举行新闻发布会、记者招待会，向新闻界发表有关信息和意见，并代表有关方面回答记者的提问。

枟中华人民共和国史词典枠称“新闻发言人制度：中国国家机关和人民团体为加强同新闻界的联系而实行的一项制度，自1983年4月，中国一些国家机关和人民团体开始实行新闻发言人制度，其目的是加强同外国驻京记者或临时来访记者的联系，向他们提供中国的有关情况，阐明中国的立场、方针和政策，并解答他们提出的问题”。⁽⁶⁾

新闻发言人（News Spokesman）是一个看起来从字面上就能理解的简单的概念，这也许是关于这一概念解释和研究不多的原因之一。实际上，这一现象背后隐藏着复杂的历史缘由和理论内涵。从以上有限的几种定义中，我们可以看出，不同学科对新闻发言人界定的重点有所不同。有的强调新闻发言人的沟通作用，有的强调其职业专属性，有的强调其工作内容，不过其共同点就是对新闻发言人个人的关注。实际上，新闻发言人不是一个具体的个人，而是一种抽象的制度。而且上述的几种定义都是一种描述性的定义，即根据新闻发言人的任命、工作形式和内容进行尽可能全面的概括，其定义的要点有两到三个：谁、职责及工作内容。如果从学科研究的角度来看，这些尚不是一种科学、严谨和完整的定义。我们认为，即使是描述性的定义，也应该从传播学的角度来认识才比较恰当。

从传播学的角度来讲，新闻发言人是一种传播现象，是一种传播形式或制度，对新闻发言人的定义，也应该包括在传播学的五个要素之内。我们认为：所谓新闻发言人，是指代表特定的社会组织（政府、企业或民间机构）发布和传达特定新闻信息的专职负责人，其主要职能是通过特殊的发布方式（接受采访，举行新闻发布会、记者招待会等）、向特殊的受众（主要是新闻媒体）发布组织所掌握的新闻信息，并通过大众传播渠道向社会公开的过程，其从事的活动实际上是一种组织公关活动。上述新闻发言人的特质及一系列相关活动构成了新闻发言人制度。或者我们进一步可以说，政府新闻发言人是指特定的传播者（新闻官员），就特定的事务（政府所掌握的新闻信息）而承担的特殊任务（与媒体的沟通，协调政府与媒体以及与公众的关系，在此基础上通过议程设置隐蔽地引导舆论）。我们认为，一个完整严格的定义应该包括可以与它概念相区分的种属和种差，在我们的定义中，种属是专门承担新闻发布任务的官员，而种差则包括其代表性，发布内容、方式、渠道，活动目的等，这样可以相对清晰地将新闻发言人与一般人，与一般的政府工作人员进行区分。

我们认为，不宜仅仅把新闻发言人作为一种职务来定义，因为我们经常看到现在许多新闻发布会或者说记者招待会是由国家或各部门的领导人担任主角进行的，他们的专职并不是新闻发布官，但是他们在现场所进行的活动又是新闻发布活动，把新闻发言人进行机械的职务定义不免以偏概全。所以我们特别强调专职负责人的角色定位和承担的任务，特别强调新闻发言人不是一个具体的人而是一种制度。或者可以说，新闻发言人可以分为职业的和非职业的两种，其更重要的特点是看其在新闻发布制度中承担的角色和任务。也就是说，对新闻发言人的定义不能仅仅着眼于传播学五要素中的传播者，还应考虑传播对象、内容、方式和目的等其他相关因素，这是认识新闻发言人所不可或缺的。

新闻发言人不是一个人而是一种制度，这是我们对这一概念的认识中必须加以明确的。关于这一认识，有两个层面的含义：一是从宏观方面说，新闻发言人是新闻发布制度的组成部分，是政府信息传播制度的组成部分，在现代社会中，随着新闻传播业的发展及社会影响的扩大，随着民众包括知情权在内的各种权利的扩大，随着政府管理方式变化——从统治到治理再到服务，公开、透明和政治民主化成为现代潮流，在政府的新闻传播制度中，面向社会大众的新闻发布制度也逐步取代了组织内部的信息交流而日趋规范和完善，新闻发言人成为其中制度化的重要组成部分。二是从微观方面说，“新闻发言人不是人，而是制度”。（孔泉语）

它之所以不是自然人，是因为它背后有一套制度在支撑。发言人不是一个具体的个人而是要有一个班子，有助手协助发言人工作，单靠一个人根本无法完成发言人所负责的复杂工作。从中国的情况看，例如中国外交部有新闻司，发言人是新闻司的司长或副司长，新闻司下面专门有一个处级单位，称为新闻办公室或新闻发言人办公室，每天的任务就是跟踪大量信息，通过例会分类整理，并随时跟发言人讨论商量发言口径。在新闻发布会上有翻译人员，会后还有专门的文字整理工作。再以美国为例，美国白宫的新闻发言人就是白宫新闻办公室的主任，早在罗斯福时代，他的白宫工作人员中就有七八个人负责新闻事务。70年代的福特总统时期，白宫新闻办公室的工作人员增加到45人。没有一个强大的工作班子，新闻发言人是无法有效工作的。有人认为，“白宫新闻组有几十人，能在电话上回答问题的，都是发言人”。⁽⁷⁾美国国务院的发布会每天下午举办一次，对所有提问，发言人都按事先准备好的讲稿来回答。一般来说，新闻班子早已研究透了多年在国务院的记者的问题，遇到问题就拿着一大本子翻来覆去地找出答案再念，没有的用“稍后再复”作答。这也是需要一个制度才能完成的工作。

二、新闻发言人制度的传播学分析

从上述的定义中可以看出，以传播学的角度来认识新闻发言人是一个比较准确和恰当的视角。根据传播学大师拉斯韦尔提出的著名的5W分析模式，传播学有五个基本要素：传播者（Who）、传播内容（What）、传播渠道（Which channel）、传播对象（To whom）和传播目的（What effect）。如果说前面的定义是对新闻发言人做的传播主体分析，那么只有对后四个要素也进行探讨才能更深刻地理解新闻发言人制度。

从传播内容看，新闻发言人所发布的信息是其所代表的组织认可的信息，政府发言人所发布的新闻当然是政府所认可的信息。在古往今来的任何社会，社会的公共权力部门（政府）都是社会中权力最大的部门，同时也是社会信息的最大拥有者，自然也是新闻信息发布的主角。所谓信息（Information）是指一切事物的状态和特征的反映，分为自然信息和社会信息两大类。社会信息又可以分为新闻信息和非新闻信息两类，所谓新闻“是经报道或传播的新近的事实信息”。⁽⁸⁾在社会信息系统的运行过程中，我们可以看到，新闻信息的发布分为民间自由发布（如村口、饭场、茶馆、街谈巷议等）、社会组织系统发布（如宗族集会、教会仪式、企业广告、媒介报道等）和政府机构的制度发布（从最老的碑刻、公告牌、政府公告、邸报到现代的新闻发布会等）几种方式。政府组织不仅是社会新闻信息的最大的拥有者和发布的主角，而且也是新闻信息发布规则的主要制定者。从政府新闻信息传播的角度看，信息发布在内容上经历了由分散到集中控制再到多元化的过程；在形式上经历了由无序到有序、从无规则到有规则的过程；在受众方面经历了从小众到大众、由系统内到系统外的过程；在目的性方面也经历了从统治到治理、从社会控制到社会协调的变化过程。新闻发布制度和新闻发言人的出现，正是这一过程的体现。

现代社会的到来，特别是进入信息社会以后，对政府掌握新闻信息的方式及利用提出了挑战。一方面从外部看，由于新闻传播业的兴起，社会上出现了专门和独立的新闻信息收集、整理和发布机构。尽管政府仍然是社会重要信息的最大拥有者，但政府不再是惟一的信息整理、控制发布机构，媒体与政府形成了既相互独立又共存共生的关系，政府必须从媒介那里争夺话语权。另一方面从内部看，随着从统治到治理的角色转变，政府所掌握的信息也不再是政府的专利。在多元化的社会政府也存在进行公共关系活动树立政府形象的必要。在信息公开和“知情权”成为潮流的今天，政府信息实际上就是替公众掌握的信息，政府不过是公众信息的“保管人”，公众才是政府信息的“权利人”，这些观念的出现使新闻信息的发布由政府的“权力”变成了“义务”。

在现代社会，政府仍然是最大和最重要的信息源，政府信息不仅仅是指“政府事务的变动与状态”，也是指政府“对其他社会事务的变动与状态的反应与评价”。从量的方面讲，有学者统计，我国政府部门掌握着社会信息资源中80％的有价值信息和3000多个数据库。⁽⁹⁾如果能在不泄漏国家机密、不违背某些政策的情况下，这些信息能够被有效公开，无疑可以极大地扩充人们的信息总量，有利于社会的协调和发展。在国外，有人统计，1978年，美国总统新闻办公室每月平均向6500家新闻单位、少数民族组织及个人发布35551条新闻消息。⁽¹⁰⁾美国报纸头版头条的四分之三来自政府，跑政府，特别是白宫、国务院和五角大楼的记者最为重要。从质的方面讲，首先，作为社会最大的权力机构，政府是一个十分可靠的信息源，理论上它在公众心目中拥有较高的可信度，这一点在危机时刻和重大问题面前显得格外明显，政府的声音可以让小道消息不攻自破；其次，许多政府信息都与公众利益密切相关，因而是社会公众十分关注、急切想知道的消息。不论从量上或质上来讲，政府的信息都能很好地满足公众的知情权。发言人制度的建立，就是为政府信息的公开设立一个归口的部门，是政府对发布信息必要性和重要性的承认。而新闻发言人的工作，就是在“国家利益”和“个人隐私”两大免责条款之外有效地公开政府信息。

从传播渠道看，要全面地认识新闻发言人还应该研究其在传播方式方面的定位。既然它作为一种特定的传播现象，那么它属于什么样的传播形式，是人际传播、组织传播？还是大众传播？只有对这些问题进行探讨之后，我们才能更深入地了解新闻发言人及其制度。

国内有学者把发言人看作是“大众传播与组织传播的交接点”，仔细推敲起来这一传播学的定性值得商榷。我们认为，把新闻发言人的传播渠道定义为人际传播与大众传播的结合才比较符合实际。

切不可望文生义地认为，把大家组织到一块进行新闻传播就是组织传播。台湾学者邓瑞成在其所写的枟组织传播枠一书中曾为组织下过定义，“组织是由一些人为某些共同的目的，比如参与生产劳动、获得报偿以满足生活需要，形成的团体。组织必须设定某些程序、政策及规范以控制协调组织成员的行为。组织组成之后，组织成员必须透过适当而有效的传播、资讯交流以维系组织的稳定和发展，达到组织目的”。⁽¹¹⁾由此可见，组织传播是组织存在的一种形式，存在于相对固定的政府机构、社团、企业等团体内部，他们通过会议、约谈、文件、报告、工作计划来进行有效的信息传播。组织传播最主要的特征是传播必须借助组织自身的系统进行。而由政府部门组织起的各家媒体新闻发布和招待会不具有组织传播的性质。因为信息一旦发出，就脱离了组织系统，组织并不能依靠自身力量确保他人一定接受有关的信息，把新闻发布会看成是组织传播在概念上是不恰当的。

如果对新闻发布会的现场做仔细观察，不难发现新闻发言人与媒体记者交流时，首先体现的是一种人际传播。美国传播学者施拉姆称，“两个人（或两个以上的人）由于一些他们共同感兴趣的信息符号聚集在一起”就叫人际传播。在人际传播过程中，“所有参与者都带有一个装得满满的生活空间——固定的和储存起来的经验——进入了这种传播关系，他们根据这些经验来解释他们得到的信号和决定怎样来回答这些信号”。⁽¹²⁾正因为如此，新闻发言人可以通过自己的语言、形象、情感等新闻之外的信息来促成有效传播，实现特定的传播目的。人际传播是一种最基本的传播方式，无论是组织传播还是大众传播，归根到底都要落脚和服务于人际传播，都是人际传播的延伸和扩展。而人际传播的基础又是口语传播，加拿大的传播学双星英尼斯和麦克卢汉都非常重视口语传播。英尼斯认为正是希腊人的口语传统才创建了其伟大的文明，而“现代世界里一切运动的东西，无不以希腊为源泉”。⁽¹³⁾麦克卢汉则把口语传播看作是一把具有双刃剑作用的“邪恶之花”，语言既是加快人们认识事物的工具，又是分裂人们的感知，拉开人与人距离的技术。⁽¹⁴⁾在人类的全部活动过程中90％以上是口语传播，发言人无疑是口语传播中重要的一种。

如果将视野超出新闻发布会的现场可以看到，尽管发言人面对媒体记者进行的是一种人际传播，但媒体记者是特殊的受众，媒体记者属于或者说代表着专业化的媒介组织，所以他进行的又是一种大众传播。在媒体技术日新月异的今天，在技术上任何一场新闻发布会都能被进行现场即时的传播。所谓大众传播是指专业化的媒介组织通过传播技术和手段大批复制并迅速传播信息，从而影响广大社会受众的过程。如果说人际传播属于点对点的传播，那么大众传播就属于点对面的传播。⁽¹⁵⁾透过文字记者的记录、摄像机镜头、录音设备以及互联网视频点播，媒体能通过报刊、广播电视和网络把新闻发布的内容及现场环境带入千家万户。发言人与媒体记者之间的人际传播只是发布制度的手段和起点而远远不是目的和终点，通过媒体记者向社会传达信息才是发言人真正的目的所在。

分析表明，在新闻发布会的现场进行的传播活动是人际传播、大众传播这两种传播的集合。而在新闻发布过程中，新闻发言人实际上是联系人际传播和大众传播的核心与关键。所以要研究新闻发言人这一传播现象，就必须从人际传播与大众传播两个层面进行透视。从另一个角度说，要当好新闻发言人也就必须掌握好人际传播与大众传播的规律。

媒体记者是新闻发言人所面对的特殊传播受众，是传播者想把自己的传播内容传达给社会的中间人。在长期的历史实践中，随着传播媒介的不断发展，媒体记者形成了专门采集政府信息的庞大队伍和特殊方法。比如1870年，美国专门采访国会的记者就达到了130人；到20世纪初，随着美国总统地位和对新闻重视程度的提高，又形成了专门的驻白宫记者团，到二战前，驻白宫的记者已达数百人；而克林顿时期享有“白宫记者”待遇的竟达2000多人。与此同时，政府新闻发布制度的日益完善，在新闻发布机构日益扩大的同时，也形成了包括新闻发布会制度在内的各种新闻发布方式，以主动的方式方便记者了解信息。以美国为例，其相关的联系记者和发布新闻的方式主要有：

1．新闻发布会、记者招待会或新闻吹风会。新闻发布会是新闻发布制度中最早产生的和最重要的制度。有人认为1904年日俄战争中，日本在中国长春召开的国际记者说明会是世界上最早出现的新闻发布会。实际上美国要更早，1896年上台的麦金莱总统不仅开始设立专职的新闻官员，而且开始举办不定期的记者招待会。1897年3月他曾在白宫举办过一次有120位记者参加的记者招待会。1901年上台的总统西奥多·罗斯福也曾创立了非正式的新闻发布会制度。1912年上台的威尔逊把新闻发布会制度固定化了。1928年上台的胡佛总统还创立了“新闻吹风会”的方式。1932年当选的富兰克林·罗斯福是利用新闻媒体最为充分的美国总统，在他当政的12年中举行了上千次的记者招待会。1960年上台的肯尼迪开创了电视与广播现场直播总统新闻发布会的先例，美国人可以亲眼看见新闻发布会的实况。随后在约翰逊总统时期，白宫开始召开提供“背景说明”的新闻发布会。现在，新闻发布会、记者招待会、新闻吹风会和背景说明会成了美国政府发布新闻的常规形式。概括说来，新闻发布会以新闻发布为主，形式比较正规；记者招待会以回答记者提问为主，形式灵活多样；新闻吹风和通气会是非正式的发布简短通知的会议，“如果新闻发布会为20分钟，新闻通气会最多10分钟”，⁽¹⁶⁾而且通气的对象也往往是有选择的；“背景说明”则主要是指以隐匿消息来源的做法发布消息，主要用来与记者讨论敏感的军事、外交问题，或提出政府对某项计划的构想，借以操纵和控制新闻媒体。

2．发布新闻公报或主动提供消息。早在1828年美国杰克逊总统时代，政府就开始使用新闻稿了，到了20世纪初美国政府对这一形式的运用更为普遍。“罗斯福和威尔逊井井有条地运用新闻发布会和散发新闻稿来塑造白宫的形象”。⁽¹⁷⁾60年代以后，随着政府新闻发布机构的扩大和媒体的扩张，美国政府进一步完善了这一制度。发布新闻稿或背景说明与新闻通气会一样，主要是利用媒体作为政府的传声筒，政府成了媒体的“代理观察者”，在服务新闻界的过程中，也达到了自己的目的。在大多数情况下，记者所获得的信息，都是信息发布者极想广泛传播的信息。美国报人理查·霍奇勒在枟操控新闻枠一文中说：“许多美国报纸的读者并不知道，他们所阅读的‘新闻’，很多其实并非出自新闻人员本身的勤奋发掘或谨慎思考，而是来自某份由政府机构所发布、上面印有‘请勿引述来源’的新闻资料。”⁽¹⁸⁾不过在美国，新闻界却不得不接受这种既提供新闻、又操纵新闻的做法，记者们明白，失去了白宫的新闻来源，他们就有可能失去价值非常高的新闻。只有在政府操控新闻的手法过于粗糙时，新闻界才会群起而攻之。

3．主动接受记者采访。主动接受记者采访也是新闻发布制度中发言人联系媒体记者的一个重要内容。主动接受采访，可以及时与新闻界沟通，树立政府在努力与新闻界保持良好关系的形象，此外，更主要的是可以有选择地接触记者，使媒体成为政府的传声筒。因为这些优点，所以白宫新闻秘书和政府高级官员经常接受媒体记者的采访，或单独或召集小范围的记者对其集体采访，以各种方式回答记者的询问。在媒体的选择方面，一些发行量不算太大，但是在政界有较大影响的杂志尤其受到政府官员的注意。像枟时代枠、枟新闻周刊枠、枟美国新闻与世界报道枠等在美国很有影响的杂志，也会得到特别关照。传统上，每个周末，白宫新闻官员会为这些杂志驻白宫记者做背景吹风，在轻松环境中接受采访。除了美国政府的新闻官员和其他重要官员外，美国总统也常常单独接受单个或某一群记者的采访并与记者交朋友。例如，富兰克林·罗斯福在任12年共会见了记者998次；福特总统在任期间也接受了85次记者们的正式访问。一般来说，总统和新闻官员总是把最有价值的新闻首先告诉白宫记者，但在遇到重大问题时，他们更重视通讯社的老板、专栏作家和电视台的节目主持人等。主动接受媒体采访实际上是一种形式灵活的人际沟通方式。

4．精心组织记者团随领导人出访。领导人出访本身就是重要的新闻事件，而且在出访的过程中也是一个新闻不断的过程。作为政府来说，希望利用美国总统出访国外的时候带上一些记者，以便于其作出有利于政府政策解释的相关报道，影响本国和被访国的舆论。而新闻界当然也不愿放弃这种抓住新闻的机会。双方一拍即合。美国组织记者团随总统出访的历史非常悠久，至今仍然是美国政府新闻发布制度的重要组成部分。例如，在1919年美国总统威尔逊漂洋过海到欧洲参加巴黎和会时，其庞大的代表团中除了专家外就有不少的记者。到最近的2004年初，美国总统布什来华访问的时候，更是带来了一个人数多达120人的记者团。即使是非常机密的事件，美国总统也会带上白宫记者团。例如，2003年11月的感恩节，小布什对伊拉克进行了短暂的秘密访问时，由于害怕总统伊拉克之行会遭到恐怖分子袭击，白宫此次的保密工作可是做到了家，“第一家庭”的成员们都被蒙在鼓里。但是，在小布什离开的前几分钟，政府新闻机构仍然通知了白宫记者团成员随行，以便扩大这一事件的影响。

上述几种是新闻发言人联系和服务于特殊受众——媒体记者的特殊方式，正是通过这些方式，新闻发言人制度才得以完善。

传播效果是发言人制度分析中最值得重视的部分，对于发言人来说，研究其传播效果可以用传播学中“把关人”和“议程设置”两种理论来理解。

美国学者迈克尔·埃默里曾在描述美国总统与新闻界的关系时讲：“罗斯福的记者招待会规定涉及直接引述（只在规定情况下使用）、间接引述和‘不供发表’的材料。在持续时间较长的记者招待会上，罗斯福可能会对多达30个不同背景的问题作出回答；在这里，他可以充分运用各种新闻处理技巧。这些记者招待会对他来说是有用途的；不管报纸发行人是否需要他，他都可以控制大标题和头条报道。”⁽¹⁹⁾从这段论述中我们可以清楚地得到一个信息，即总统和他的新闻发布会对哪些信息可以发布、哪些信息不可以发布有相当大的控制权。

开始时传播学界仅仅把“把关人”（Gate-keeping）概念定义于大众传媒内部，这一理论的开创者怀特就认为，社会上存在着大量的新闻素材，大众传媒不是也不可能是“有闻必录”，而是有一个取舍选择的过程，在这个过程中，传媒内部的记者、编辑和总编辑就形成了一道道的把关人。后来的学者把个体的把关者上升到媒介组织的高度，比如，传播学者巴斯就认为，虽然“把关人”体现出一种个体行为，但是只有把“把关人”作为在新闻组织机构内的个体，其活动才具有意义。个体作为组织机构的代表，行使为完成机构内新闻流动所必需的职能。把关实际上是一种组织行为，将把关的源头分析到媒介组织也不全面，有的学者指出：有时记者收集到的资料并非完全的原始材料。公共关系行业的一个职能就是提供“补助信息”，以既对媒介有吸引力又容易被媒介利用的方式提供“信息补助”。在此情形下，信息的收集与加工在引起记者／把关人的注意之前，就已经在相当程度上完成了。这种工作增加了信息项通过媒介关口的可能性。因此，新闻“把关人”不仅包括新闻收集者和新闻加工者，而且包括新闻源的提供者、公共关系从业人员及其他意欲影响大众媒介内容的利益团体的代表。由于政府新闻机构和发言人所处的权威特殊性，在新闻把关方面更是处于特殊地位。英国著名的格拉斯哥媒介研究学派曾经研究了英国北爱尔兰事业部所发出的新闻稿对媒介的影响，他们发现通常新闻稿中一半到三分之二的内容都被媒介采用了，而且政府的新闻分析也往往被当成了媒介自己的分析。⁽²⁰⁾专门研究美国政府与新闻的塞格尔甚至发出感叹说，新闻“不是发生了什么，而是某人说了什么或某人说将要发生什么”。⁽²¹⁾显然，认识“把关”理论对认识新闻发言人的传播现象具有重要意义。

“议程设置”（Agenda-setting）曾经被认为是传播学中的纯理论，即以媒介为核心的理论。传播学家通过实证研究发现，大众传媒可以为公共舆论设置话题，或者套用美国政治学家伯纳德·科恩的名言：媒介“在告诉读者怎样想这点上大多不怎么成功，但在告诉读者想什么方面却异常有效”。⁽²²⁾人们从传媒中得知事件及其轻重缓急的程度，根据传媒对事件的重视程度调整自己对问题重要性的看法。面对复杂的社会生活和国际时局，尤其是对一些抽象的问题和发生在遥远地区的事件，受众往往需要传媒为他们认识事件指出方向。所以传媒的议程左右着公众的议程。这就是我们通常所说的传媒议程设置理论。

事实上随着社会的发展“议程设置”理论也在发展。首先，由于信息爆炸，媒介也突破了“纯客观”的新闻理念，不仅仅满足于让人们“想什么”，而且开始试图引导人们“怎样想”。其次，人们也发现设置议程的不仅仅是媒介，传媒议程背后存在着政治、经济、文化等多种力量博弈的关系。正如美国传播学者罗杰斯教授所称，这一过程包含三个环节，即：传媒议程的设定、公众议程的设定、政策议程的设定，这三个环节相互联系，相互作用。可以说新闻发言人制度主要体现了政府或政治家从自身的立场出发，根据国家的需要、公众的需要以及政治运作过程的需要，设定政策议程。以此影响媒体议程，进而设定公众的议程，其中更多地表现为政策议程对传媒议程和公众议程的引导。认识这一理论无疑也可以帮助我们正确认识新闻发言人制度。

三、新闻发言人制度设立的意义

从上个世纪末美国率先建立专业的政府新闻发言人开始，到了今天，发言人制度已经在世界上各个国家各级政府部门普遍存在，其发展本身也说明了它所代表的现实重要性。实际上我们在对发言人制度的传播效果分析中已经谈到了其存在的意义。从更广泛的角度说来，新闻发言人制度设立的意义还表现在以下几个方面：

1．有利于政府职能的转化，解决政府工作专业化与社会公众沟通之间的矛盾

现代政府的发展趋势是专业化和功能分化，在管理范围方面政府不仅仅是政治管理，而且其功能也涉及到了经济、社会和文化等各个方面，在管理方式上也经历了从统治到治理和服务的变化。发言人制度正是这一变化的重要体现。

政府机构的专业化容易淡化政府与公众的直接联系，并造成政府工作人员中的官僚主义、信息流的断裂和工作中的低效率。解决这一矛盾的有效办法是加强二者沟通，一方面让公众了解政府的工作和决策过程，能提高政府工作的透明度；另一方面政府及时掌握公众具体想法与意见，以便做出调整，从而使政府决策得到公众的真心拥护。而发言人制度正是沟通这二者的桥梁。新闻发言人一方面将政府部门的情况及时向社会发布，对政策进行解释，取得民众对政府政策的理解和支持；另一方面对媒体代表公众所提出的问题进行解答，同时了解民意，这样就形成政府与公众之间双向、多点和适时的信息交流渠道，有利于政府职能的转变。

从中外政府发言人制度建立的实践来看，其设立无一不是政府职能转变的信号。美国的政府发言人主要成长于美国从小政府向大政府过渡的时期。其他发达国家的发言人制度也主要在二战以后得到了发展。战后在“信息公开”和民众“知情权”两大潮流推动下，世界各地的发言人制度都在完善和发展。有人认为目前在中国推动的新闻发言人制度也是我国政府信息公开走向制度化的又一个标志：高素质的、掌握政府部门有关业务、熟悉媒介运作规律、能够最有效地通过媒介把信息发布出去的新闻发言人，将带给公众更多、更及时、更深入、更完善、更权威的政府信息，必然为政府的现代化带来新景象。

2．有利于更有效地协调与媒体的关系，利用媒介的各种功能，推动政治或政府工作

考察政府新闻发布的发展史可以看出，政府与媒介的互动是逐渐形成的。在传统政治时期，最初的新闻发布包含在政治系统之内，尽管在政治系统之外也存在民间的政治传播，但是力量弱小，影响不大。在近代的新闻传播业兴起之后，与近代政府的出现相伴随的，是法制化的新闻传播制度的建立，新闻传播慢慢开始成为一种独立的社会力量，政府与媒介开始了互动发展。到了20世纪上半期，媒介开始进入快速发展时期，在报刊发展进入高潮之后，广播电视又相继问世。在政府与媒介的关系方面，出现了政府对媒介的强力控制和主动利用两种类型，前者如二战时期的德国、日本，后者如美英等国。新闻发布会、记者招待会已经成了许多国家政治和传播活动中的经常性现象。在少数媒介高度发达的政府主动利用媒介的国家，比如美国，发言人开始成为一种制度化的现象，也构成了现代政府制度的组成部分之一。

20世纪的后半叶，人类社会进入信息时代，媒介也进入了高速发展时期。在报刊、广播进一步发展的基础上，电视开始逐渐发展并成为强势媒体，迅速覆盖了全球人口。电视的影响之大以至于有的传播学者称之为进入了“电视日常化”时代，电视被喻为“第二上帝”。90年代以后网络媒体异军突起，网络媒体受众迅速增长，2003年全球网民的人数高达6亿人，世界报业协会2004年的一份报告显示，仅过去的5年中网络新闻读者就增加了350％。正是在媒介及媒介组织高度发达的基础上，新闻发言人制度在越来越多的国家开始建立起来了。

在现代社会中，政府和媒介尽管都是社会的公共机关，总的原则都应该是推动社会进步、维护国家利益和人民的福祉，但是其职能、手段和具体目标还是有差异的。政府不能也不可能代替媒介。政府建立新闻发言人制度，可以充分和有效地与媒体协调，通过主动提供信息和各种公关工作，来利用媒介的各种功能，比如媒介的告之功能、舆论导向功能、议程设置功能、“虚拟环境”功能等来推动政府工作。

3．有利于更有效地处理危机事件，完善政府公共危机处理机制

公共危机是具有突发性的，可能严重地影响或危及组织机构生存和发展的各种危机事件，大都为恶性事件，具有突发性、影响大、破坏性强等特点。政府危机事件如严重的自然灾害：交通事故、环境污染、火灾地震等安全事故；严重的社会危机：恐怖危机、治安事件、“非典”这样的新型突发流行病等；还包括政治事件：战争和军事冲突、外交事件、内部动乱等等。

危机事件发生后，政府应负责任地主动出面说明事实真相，尤其在公众出现恐慌、社会上出现谣言时，更需要政府出面向公众澄清事实并表明政府的立场、态度。据研究发现，危机事件中谣言产生并迅速传播主要是由于公众没有或缺少符合事实的、可靠的、正式的信息来源。在危机期间，作为社会最大的权力机构政府是最可靠和最权威的消息源，但政府组织机构各部门如果各行其是，互相推诿责任，举棋不定，导致时间拖延也会使得谣言四起。

在发言人的实践中我们可以看到，这一制度的建立对处理公共危机是非常有效的，实际上许多新闻发布会就是因为出现了危机事件才召开，发言人的主要职责之一就是说明真相，澄清事实，以正视听，在政治危机时期就更是如此。新闻发言人就是危机公关中政府的形象代言人。这一方面中外例子不胜枚举。例如，美国2001年“9·11事件”之后及时组织的新闻发布，纽约市长成了实际的新闻发言人。再如2003年的中国，在“非典”最初爆发时，有关部门犹豫不决，没有及时发布情况，甚至不让新闻媒体报道，结果小道消息盛行，造成极大的恐慌。后来政府主动召开新闻发布会，说明事实，利用新闻发言人制度很好地发挥了媒体的传播作用，消除了社会流言，安定了民心。2004年的“禽流感”事件由于发布及时，社会安定。当然发言人制度只是危机公关的组成部分之一，同时政府还要建立起公共危机的其他准备机制、检测机制、反应机制与处理机制，才能有效地解决公共危机。

4．有利于促进政府的形象建设，在更大的程度上发挥政府的政治影响力

政府通过媒介发布新闻，不仅仅是沟通和传递信息，而且是一种政府的公共关系活动。所谓公共关系，是“一个社会组织通过运用传播手段，使自己适应环境，增进内部和公众的信任，并使环境适应自己，为自身创造最佳的社会关系的一种活动”。⁽²³⁾公共关系的三大要素是组织、传播和公众。所谓政府公共关系，是指政府为了更好地管理社会公共事务，运用传播手段与公众沟通，以便塑造政府的良好形象，争取公众理解和支持的活动。⁽²⁴⁾从上述定义中可以清楚地看到，发言人是政府公共关系涉及传播的关键一环，其传播效果的好坏直接影响政府公共关系的效果。

公共关系的重要目标之一就是塑造良好形象。政府领导是政府形象的代表，新闻发言人实际上“是政府的代言人”，也是政府形象的代表。发言人主要代表政府与媒体进行沟通，而媒体则成为政府声音和形象的“放大器”。通过媒体所进行的大众传播，发言人的形象留给公众的印象已经不是具体的个人形象，而是作为其所代表的政府的形象，并将政府的形象立体化、生活化了。如果说地方政府的发言人对于地区形象的建设起到了“名片”的作用，国家一级发言人则在很大程度上塑造着国家形象。

塑造形象并不是发言人制度的根本目的，更重要的目的还在于发挥政府的政治影响力。从政治学的角度看，政治就是“权力”，是权力的来源、分割、使用和监督。如果说人们认为权力就是使他人服从自己意愿的能力，那么传统政治学在权力的使用方面强调的是强制力和压迫力，而现代政治学则开始强调影响力。毫无疑问，利用信息的控制、整理和传播，利用媒介的力量是现代政治学发挥政治影响力的重要课题。在信息社会，政府声音的“缺失”会直接影响政府的权力。发言人制度的建立，是现代政府发挥政治影响力的重要途径与手段。这一制度是否存在和完善，在现代政治中已经成为了政府是否成熟和完善的重要标志之一。

5．有利于对外宣传工作，有助于扩大政府的国际影响力

发言人制度不仅有助于政府的国内事务管理，而且有助于扩大政府的国际影响力。在国际化和全球化的当今世界，各国的首都都是国际记者云集之地。例如，据美国国际传播学者罗伯特·福特纳提供的较早的数据，1983年美联社在65个国家设有记者站，路透社在95个城市设有记者站，有61个国家的286个外国新闻机构在华盛顿派驻了480名特派记者，1979年莫斯科也有46个国家的182个常驻记者。⁽²⁵⁾各国的新闻发布会都有许多外国记者参加。目前北京常驻的外国记者也有数百人，遇重大事件会有上千人。不仅中央政府一级的记者招待会有国外记者，一些地方政府的新闻发布会也常常可以看到外国记者的身影。

对外宣传不仅仅要依靠本国的媒介力量，也不能仅仅依靠卫星上天、频道落地、节目入户或报纸设分印点，国际媒体是一支更值得重视的力量，是传播效果更直接、更有效的力量。这一方面，日本的经验值得关注。20世纪70年代，日本花很大的力气做外宣，在美国办电视、办报纸，后来发现效果总是不太好；80年代以后，日本开始利用枟纽约时报枠、枟华盛顿邮报枠、ABC、NBC等媒体在东京的记者，发新闻材料、开记者招待会、接受采访，让他们去报道，美国的受众比较容易接受，在比较短的时间内，就改变了美国公众对日本的看法。我国在政务公开、新闻发布制度日益完善之后，国际媒体中涉华报道的正面内容比例也在大幅度提高。实践证明，新闻发言人制度在扩大政府的国际话语权和国家的国际影响力方面是非常重要的。