对人口情况复杂地区人口普查工作的思考

对人口情况复杂地区人口普查工作的思考

程轶兵

人口复杂地区的人普工作，是第六次人口普查工作的难点和重点。根据《国务院人口普查条例》，第六次人口普查主要调查人口和住户的基本情况，内容包括姓名、性别、年龄、民族、国籍、受教育程度、行业、职业、迁移流动、社会保障、婚姻、生育、死亡、住房情况等。而对流动人口复杂的地区而言，要查准查实人口的全部状况确实是一件十分困难的事，特别是外来和外出人口。笔者所在的浙江省永康市是一个经济发达县市，2010年GDP高达307亿元，以五金行业为主的工业和第三产业极为发达，人口流入流出非常普遍，仅公安部门登记的暂住人口就有30余万，占全部户籍人口的60%左右，人口情况极其复杂。要确保人口普查工作的成功，必须结合本地人口状况复杂的特点开展第六次人口普查工作，采取更多有针对性的措施。永康市在第六次人口普查工作中，采取了许多行之有效的措施，当然，也存在一些值得反思的不足之处。本文总结了整个工作的经验和不足，以供借鉴。

一、人口复杂的具体表现

一是人口大进和大出并存。由于经济发达、社会和谐，工资水平较高，政府对外来人口子女在教育等方面也较为公平和照顾，永康市吸引了全国各省市大量建设者及其子女来此工作、生活。同时，由于永康人热衷外出做生意的特点，大量户籍人口外出经商或求学。根据公安部门掌握的情况和2009年5%人口抽样调查的结果，永康市有常住人口72．5万人，本地户籍人口56万人，外来常住人口约26．5万人。加上大量的非常住人口，外来人口占居住人口比例极高。

二是外来人口地域、职业、民族等分布复杂，外出人口分布广泛。根据公安部门的资料，永康市的外来人口覆盖了全国31个省（自治区、直辖市），涉及40多个民族，以及来自韩国、日本等几十个国家和地区。而外出人口也非常广泛，“全国各地县县不离康”，港澳台和国外也有相当分布，并且全户外出人口相当多。

三是外来人口居住混杂。大多数外来人口没有自有住房，有的租住成套房屋，有的租住套房的一间，有的住集体宿舍，还有的长住宾馆；有家庭和非家庭成员混居，有的还居住在非正常房屋如桥洞、简易工棚、车库甚至汽车里等，居住状况非常复杂。

四是“灰色”形态人口多。所谓灰色形态人口，有以下几种的情况：一是被公安部门通缉的网上逃犯；二是从事特殊行业的人口，如传销人员、桑拿美容厅小姐，在城区附近的几个城郊结合部村庄有多群传销组织；三是流浪拾荒人员；四是因为逃避计划生育处罚的未上户口的外来人员所生子女，大量边务工边躲避计划生育的外省超生户。

二、人口调查难的具体表现

一是政府部门掌握户籍身份信息的少。随着国家户口政策日趋宽松，政府部门对所在地人口掌握的信息也不够充分，如公安部门登记居住证，仅在来的时候登记，而去的时候不注销；仅登记成年人，而不登记未成年人；仅登记外县市的外来人口，而不登记跨乡（镇、街道）外来人口，登记对象也仅在出于签订劳动合同、办理社保、办理小孩上学、办理驾驶证照的时候会去办证，而相当一部分人由于没有直接利害相关，就不愿意办理居住证。因此，从公安部门居住证登记数上也难以估算大致的外来人口数。而对外出人口，由于永康人外出做生意的特点往往是举家外出，导致全户外出人口占了全部外出人口的较大比例，而从邻居、村居那里很难了解到有关信息。

二是沟通困难。相当多的外来人口从事一些简单劳动的工作，文化素质、文明素质相对偏低，对人口普查这种没有直接利益的政府行为有多一事不如少一事的想法。有的存在误解，认为普查可能会导致强制办理居住证、收费、计划生育罚款等，因而拒绝、逃避普查。有的普通话不标准，甚至小学都没读，在填报普查表时就极易填错普查信息而造成普查数据失真。

三是人难找。由于治安问题，现在许多楼道都进行了封闭改造，导致入户困难，并且相当多的外来人员从事一些非正常工作时间的工作，昼伏夜出，难见到人。一些服务行业如歌厅、足浴店晚上工作到深夜两三点钟才下班，一些传销窝点整天关门洗脑，完全是一个封闭的小社会；一些以车为家的外来人员居无定所。如果调查员多次上门不遇，极易产生烦躁心理，进而产生敷衍了事的心态，从而造成数据质量失真。

三、永康市在此次普查中对提高外来外出人口调查质量的做法

一是开展针对性宣传。首先，我们突出“人口普查是一项重要政府行为”这一方面的宣传。从政府行为、公民义务等方面将人口普查的重要意义和调查对象的权利义务等通过广播电视报纸大张旗鼓地宣传，提高了人口普查的权威性，使群众在普查员反映入户普查中基本上都能得到配合，大部分调查对象对人口普查工作都比较感兴趣。在其次，我们在宣传中“少讲大道理，多讲实际话”，村居干部、调查员、陪调员开展经常性的面对面的宣传沟通，让外来人口明白普查不会将其信息透露给其他部门，与收费、办证等无关，让其解除对人口普查的诫备心理；另一方面在宣传媒介的选择上，我们选择那些普通外来人口接触较多的宣传标语、横幅、广播、本地电视频道等，在外来人口聚居区更应多张贴一些标语口号，渲染哄托普查气氛。

二是配强配足力量。对一些外来人口较多的普查区我们要求各镇级普查区配足力量，情况复杂的可以考虑配备一二名对小区情况较为熟悉的陪调员，特别是一些同一地域外来人口的“老乡”聚居区，可聘请热心的外地人口作为陪调员或调查员，比如在城区人员密集区，单身公寓多的小区，在划分小区时，要求提前摸清小区大致人口数，避免出现由于外来人口较多而出现小区规模看似小，房屋没几幢实则人口密度大，人口数大大超出预期的情况，导致普查员工作量大、难以顺利开展的情况。在选择调查员时，我们优先选择工作认真负责、耐心细致、年龄大致在40－60岁之间的调查员，因为相对而言这些调查员既有能胜任调查的精力体力，又有较好的与人沟通的技巧和亲和力。

三是提前摸底，留足时间。对外来人口状况复杂小区，摸底时间要充分，掌握其工作时间、作息规律。我们在九月初即提前一个月开始摸底工作，这样普查员的工作量和工作时间虽然大了一些，但是对全面摸清本小区情况，做好摸底表有较好的作用。

四是实施与普查质量工作量挂钩的补贴制度，提高普查员抓好质量的积极性。外来人员密集区与本地居民聚居区普查小区尽管在户数、人口数等指标上相同，但实际工作量差别很大。另一方面也要将补贴金额与工作质量相挂钩，对经验收考核普查质量较高的小区普查员给予一定的奖励。比如永康市实施了按调查人数（包括在地人口、外出人口、出生死亡人口）计算的工资补贴制度，同时建议发达乡（镇、街道）、城区乡（镇、街道）再给予补贴，从实施的效果看比较良好，既保证了基本公平，也提高了复杂村居普查员的工作积极性。

四、不足之处和教训

一是三次入户增加了工作难度。这次普查，总共有三次入户，即户口整顿阶段、清查摸底阶段和入户调查阶段。三次入户的方案，虽然总体上提高了数据质量，但也增加了基层的操作难度。首先群众配合程度下降。在讲究隐私、时间宝贵、生活工作频率加快的今天，一项工作三入家门，重复提问相似的问题，群众既不理解而且配合度下降；二是加大了经费开支，既然设计了三次入户，势必需要提供相应工作量的劳动报酬；三是实际工作中可能存在抄表的情况。由于入户困难，相当多的普查员只做到一次入户，而放弃的往往是最重要的入户登记阶段。我们建议在下一次普查中，一定要科学设计入户方案和次数，在保证数据质量的前提下避免扰民，同时减少经费支出。

二是户口整顿效果存疑。户口整顿在方案设计上是为人口普查服务的，但在实际工作中没有发挥应有的作用，甚至还会起一些反作用。比如户口整顿表户编号和人口普查户编号编排规则不一样，但是由于普查员先入为主，在人口普查中也沿用了户口整顿的编号规则。再比如由于入户困难，导致在摸底和登记阶段，个别不负责任的普查员抄袭户口整顿资料。

三是对外籍人口普查重视不够。永康市外籍人口只查出数十人，远低于部门数据，说明对外籍人口普查工作重视不够。

永康市人口普查办公室