关于绍兴市第六次人口普查工作的几点思考

关于绍兴市第六次人口普查工作的几点思考_2010浙江人口普查技术业务工作文集

关于绍兴市第六次人口普查工作的几点思考

陈烈虎　杨洁香

人口普查是一项重大的国情国力调查，是所有普查工作中最基础、重要的一项。这项普查涉及范围广，协调部门多，宣传发动宽，配合难度大，工作要求高，且普查数据深受社会各界和国际上关注。绍兴市第六次全国人口普查从2009年10月开始启动，先后开展了前期筹备、普查试点、两员选调、区域划分、业务培训、全面宣传、清查摸底、正式登记、审核编码、数据处理、评估发布、公报发布、开发应用等环节工作，已取得了阶段性普查成果。笔者结合这次人口普查各环节、各阶段、各重点工作进行思考，围绕进一步强化保障条件、进一步抓好业务工作、进一步改进方法制度等方面提出几点想法和建议，供参考。

一、进一步强化政府主导作用

2000年第五次全国人口普查以来，绍兴市人口状况与全国经济发达地区一样发生了很大变化，数量庞大的流动人口不但大大增加普查工作量，也极大提高了工作难度。这次普查结果充分说明人口流动的广泛性、复杂性，而且这一状况仍将继续。今后人口普查的艰巨性依然如故，必须进一步强化政府主导作用。建议如下。

（一）建立强有力的人口普查领导小组及其办公室

这些年各种普查、调查任务繁多，一定程度上存在应付现象。各级政府对人口普查重视程度高于其他普查和调查，但相比第三、四次人口普查有所不足。为此，要强化政府主管领导的作用，拟由政府分管公安或人口计生部门领导担任组长，领导小组拟明确核心部门（公安、人口计生、统计、宣传、民政、卫生等）和一般部门，并由此组成办公室，努力改变目前统计部门为主，甚至统计局“一揽天下”的状况。

（二）进一步发挥公安、人口计生部门作用

人口计生部门作为管理人口发展的政府机构，公安部门则是人口户籍管理部门，也必须在人口普查中发挥主导作用。两部门在今后的人口普查中应承担与统计部门一样的责任，作为它们的分内工作，在普查办公室人员力量安排上占重要地位，在工作职责、各阶段工作、工作协调、普查质量控制等方面都发挥突出作用。

（三）调整明确各部门职责

普查办主任建议由政府分管秘书长（副主任）或人口计生、公安部门分管领导担任，统计局作为常务副主任单位主要负责普查业务、培训等工作。统计部门要消除人口普查只有我们才能做好的想法，实际上人口计生、公安部门承担是有其他方面优势。普查条例和方法要明确公安、人口计生、统计、宣传、民政等相关部门职责，分别承担各自的普查工作任务，共同组成人口普查办公室，这样能更好地完成人口普查工作任务。

二、进一步落实“两员”调查报酬

全国人口普查条例第七条规定：人口普查所需经费，由国务院和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。根据条例，在各级党委政府重视和财政部门支持下，市、县两级普查工作经费基本落实到位，能保证普查工作顺利开展。另一方面，由于各地经济发展水平差异，财政可用资金多少不一，绍兴市的部分镇（乡、街道）落实普查工作经费困难较大，其中经济实力相对较弱县（市、区）落实普查员、普查指导员报酬补贴难度更大。而“两员”报酬补贴不能落实，会严重影响普查工作进度和质量。这次人口普查补贴经费虽然最终依靠市、县、乡三级地方政府承担落实，但部分镇（乡、街道）补贴报酬无法得到足额发放，将影响今后普查工作的开展。所以，落实“两员”报酬补贴是搞好人口普查的基本条件，一定程度上体现政府的诚信。建议如下：

（一）中央财政应承担部分报酬补贴

这次绍兴市人口普查3万余名普查员、普查指导员，即使按每人1500元标准需要支付4500万元左右，这笔巨大的劳动报酬补贴，完全依靠地方政府承担不太合理，也不应该。理由有四：一是聘用‘两员’成本高。绍兴经济虽然较为发达，财政情况较为乐观，但绍兴劳动力成本高，需要支付更多报酬，才能聘到比较合格的普查员、指导员。二是符合贯彻落实科学发展观的要求。全国上下深入推进以人为本、建设和谐社会，搞清人口总量、结构、素质等主要人口信息，对国家和各级党委政策决策具有重要的作用。三是全国财政形势一定程度好于地方。开展人口普查要聘请普查员、普查指导员，理应支付足额的劳动报酬，这需要国家、省和地方各级承担“两员”的报酬和补贴，既是工作需要，也符合责任、义务共同分担的原则。四是国家承担部分补贴报酬，可以使地方普查机构更能争取“两员”报酬补贴。综上所述，国家财政应该向东部发达地区、中西部欠发达地区分别给予每个调查对象2元到3元的调查补贴。如果人口普查工作能真正引起国家重视，真正把“以人为本”落到实处，国家普查办向中央财政多争取50亿元补贴是应该的，也是可能的。这些钱将为人口普查工作提供必要的经费、物质保证。

（二）地方各级想方设法保证“两员”报酬补贴

一是县级人口普查预算必须考虑“两员”报酬补贴经费。要根据人口总量、难度和分级负担原则，如县级可考虑每个调查对象按3元落实补贴经费，在整个普查预算中及早考虑这一经费科目。按这一想法，2010年5月绍兴市财政局按每人4元为越城区落实了220万元补贴经费。二是督促镇（乡、街道）政府设法落实普查员、指导员补贴经费。三是鼓励村（社区）给予普查员调查补贴。四是要求无法抽掉普查人员的部门贡献一点调查补贴。

三、进一步规范普查工作标准

人口普查是一项社会系统工程，普查工作标准和质量控制是重要关键环节。国家人口普查办公室制订了科学、全面、细致的普查方法制度和各种办法，但部分标准和办法实际执行时存在差距。建议如下。

（一）人口普查工作方案、制度、办法和规定要突出合理、经济、实用

国家普查机构干部由于理论水平高、逻辑性强，制定的人口普查工作方案、制度、办法、规定等具有很高的理论性、科学性和很强的逻辑性，为顺利开展人口普查奠定了扎实基础。但普查成功与否取决于最终操作者——基层普查人员，取决于基层普查人员的理解和落实。所以，各种方案、制度、办法和规定在科学、正确、紧密的基础上，突出合理性、实用性和经济性，如2010年5月试点前，乡（镇、街道）如何开展人口普查未能安排合适、实用的学习和工作内容，使集中的人员难以深入实际开展工作。制度办法要方便基层、服务基层，防止“基层就是为我服务、为我所用”的想法和做法，如普查结束后（2011年6月）国家布置的建筑物地图、电子版户主姓名底册工作。

（二）人口普查质量控制、检查、督查标准要更加切合实际

应该说，这次普查基本形成了一套行之有效的质量控制、检查、督查机制和标准，但需要更加符合实际和合理的质量控制标准既能保证普查质量，又能节省普查经费。同时，普查机构工作要以检查督促为主，逐步形成业务开展和工作指导、检查分离的模式，确保各环节工作开展，并符合质量控制要求。

（三）各级普查机构在工作思路上要注重创新和实际操作的有机结合

人口普查工作时间跨度长，情况复杂。首先，各种工作要求、质量标准要合理适度，实际工作每个环节、过程应像企业执行相关ISO等质量标准一样来进行，不能一味追求所谓的高标准、严要求。其次，要注重创新和实际执行工作的有机结合，不要为创新而创新，要使工作创新为实际工作服务，为基层普查员服务，为节省普查成本服务。

四、进一步构筑全面宣传网络

人口普查工作离不开全市老百姓的理解、配合和支持，营造良好的普查氛围是普查工作的基础。建议如下：

（一）党委政府主要领导宣传人口普查工作

在大型会议（如年度市委全会会议、人大、政协两会、政府成员会议、农村工作会议）召开之前，统计部门或普查办向主要领导和会议主办单位联系沟通，把人口普查内容、要求写到报告之中，请主要领导宣传强调人口普查工作。人口普查分管领导则在各种场合和会议上，多强调支持人口普查工作。建议在普查前1个多月（9月下旬）由市、县人民政府发出《要求进一步做好第六次全国人口普查工作》的通知，特别要求各级、各部门做好人口普查的宣传工作。

（二）全面构筑人口普查宣传月活动

一是专题宣传月活动。正式登记前1个多月，应由市委宣传部、市人普办、市级各主要新闻媒体负责人参加的“宣传月”活动协调会，落实各项宣传工作的具体事宜，制订下发详细的“宣传月”活动计划和时间表。二是抓好新闻媒体宣传落实。从登记前1个多月（9月下旬）市级各主要媒体在头版开辟了“人口普查倒计时”专栏。10月中旬到11月10日，市级各主要新闻媒体需每天宣传人口普查工作，如市领导参加的人口普查活动、普查员上门登记、领导讲话、督查视察、零点行动、人普风采、动态信息等等。请广播电视开展“清查摸底、正式登记”的专题报道和跟踪报道。三是开展广泛的社会宣传。在公众广场电子屏幕播放人口普查宣传片；在各大银行门口电子屏幕播放人口普查宣传口号；在市各主要旅游景点挂人口普查标语横幅；在宾馆、饭店电子显示屏显示人口普查标语；户外大型广告牌进行宣传和出租车显示器进行宣传；利用宣传车进行流动宣传等等。四是乡级和社区、村宣传。在村（社区）挂人口普查标语横幅、黑板报和楼道标语；制作下发人口普查广播宣传录音光盘，请各乡（镇、街道）、大型企业广播站循环播放广播片，确保人口普查宣传工作家喻户晓。五是请市、县政府举行声势浩大的人口普查登记启动仪式。

（三）全力争取宣传部和部门支持

一是市委宣传部分阶段对新闻媒体提出普查宣传任务单和要求。二是对各部门和乡（镇、街道）明确人口普查宣传要求和网站宣传。三是统计部门要强化宣传。充分利用统计信息公众网、人口普查网、网上直报系统和各种统计出版物宣传人口普查。

五、进一步理清办公室职责

人口普查工作是一项事关全局整体的工作，人口普查办公室作为具体实施普查工作的机构，必须规范其工作职能。建议如下：

（一）明确工作职责

人口普查办公室在工作方法上要重抓落实基层，工作重心上要抓住关键之处，工作服务上要突出在“两员”之上，工作过程上要贯穿质量第一的要求。

（二）明确工作要求

人口普查办公室要按照出好主意、抓好落实、协调通顺、把握重点、注意细节、抓好督查、勤于指导、乐于服务、团结协作的要求，扎扎实实地开展各阶段工作。在工作方式中，市、县两级普查办公室应紧紧围绕乡（镇、街道）为关键，落脚点在村（社区）和广大普查员队伍，以高质量完成登记任务为目标，依靠各级党委政府的重视和部门支持配合，要把各阶段质量控制要求落到实处，狠抓重点区域、重点人群，搞准总人口、流动、出生、死亡人口等主要问题，确保人口普查各项工作顺利圆满完成。

（三）重视服务两员

一是务必落实“两员”报酬补贴。二是切实掌握两员质量、结构，强化与两员的沟通，深入基础，联络感情，了解他们的做法和想法。三是认真做好业务培训。四是强化“两员”的责任意识、质量意识、大局意识。

六、进一步抓好基础准备

人口普查准备工作包括人口普查方案制定、普查试点、两员选调、基础工作、区域划分、业务培训、全面宣传、清查摸底等等环节的准备，前期准备是后面工作的基础，各环节工作相互依存、相互影响，又相互促进。基础准备工作是清查摸底前的准备阶段工作，其重心将全面转入乡（镇、街道）、村（社区）这一层面。村（社区）作为人口普查工作的第一线，工作质量的好坏直接影响人口普查清查摸底工作的成败。各县（市、区）人口普查办公室必须要带领乡（镇、街道）普查机构，加强对村（社区）人口普查工作的指导和检查，确保人口普查清查摸底和登记阶段工作顺利开展。建议如下。

（一）要逐一检查落实各村（社区）人口普查边界

一是各级人口普查办公室要逐个村（社区）指导检查各村（社区）的人口普查实际边界是否明确，加强对人口居住情况复杂、建设变化大、拆迁安置多等区域的实际边界确认工作。

二是要注意各边界是否留有死角，是否不重不漏全覆盖，区域内的企业、机关事业、社会福利机构、学校、医院、宾馆饭店、工地、林场、农场等单位居住人口是否划分落实到相应的村（社区）范围内。车站、码头、公园内及周边附近、桥（涵）洞、船舶居住的人员（流浪者）是否纳入到村（社区）内。

三是新建小区是否落实到相应村（社区）的区域内，乡（镇、街道）工业园区和各开发区、工业区内企业是否明确在相应的村（社区）或普查单位的责任区域内。

（二）要检查人口普查相关资料收集、分发和摸底

一是各地要检查是否收集齐全计生、民政、卫生、防疫接种等有关人口普查所需的各种资料信息，是否把各部门收集资料分解到各村（社区），是否进行了全面细致的核对，是否摸底调查了外来人口的出生、死亡情况；查清外来人员在本地死亡是否搞清楚，是否建立了出生、死亡和外出人口台账，是否摸清了外出人口的数量和去向（县内、省内和省外）。

二是各乡（镇、街道）要走访各村（社区）的人口普查责任区域，检查各村（社区）是否摸清区域内各类人员的居住情况，包括区域内本地居民、外出人口、外来人员、出生和死亡人员。要摸清区域内各类单位、工地、宾馆饭店、社会福利机构、医院等居住人员，以及桥洞、公园等区域内居无定所的流动人员。

（三）各乡（镇、街道）要切实落实村（社区）人口普查指导员和普查员

要深入到每个村（社区）内，检查村（社区）普查人员是否到位、是否保证数量和质量。在区域、情况明确的基础上，要根据区域内居住人员数量，确定选聘普查员和普查指导员。区域范围变动，调查人员是否相应增减，以便有足额、素质较高、责任心强的调查员队伍，做到普查小区和普查员是否一一对应，以确保完成人口普查各项任务。要检查是否有预备的普查人员以防急需。

（四）各乡（镇、街道）要检查前期人口普查各业务环节工作是否规范、符合国家规定的要求

要检查村（社区）户口整顿工作进展情况，以便及时开展人户不一致的核对。

七、进一步提升清查摸底质量

人口清查摸底工作是进行人口普查登记必不可少的关键环节。其任务是摸清辖区范围内人口底数及其人户分离情况，准确界定普查对象，确保普查对象的不重不漏，为布置发放普查表和指导普查填报工作等各项人口普查工作提供依据。通过清查摸底，能够摸清外来、外出流动人口的去向，掌握出生人口、死亡人口及无户口人群的状况。在清查摸底过程中，要严格按照人口普查清查摸底方案开展工作。要关注以下几个方面：

一是抓好清查摸底业务培训。要结合工作实际，采取边讲课学习边上门实践的办法进行业务培训，使普查人员真正熟悉掌握清查摸底业务知识、要点、重点和方法，做到培训到位。要保证普查人员严格执行清查摸底工作方案要求和规定，做到摸底指标清、边界清、情况清、重点清、对象清、会填表、会绘图。

二是注重发挥部门资料作用。要注重公安、计生、民政、卫生等单位获得的各属地内的行政部门登记资料，进行加工整理，并将整理好的部门资料分乡（镇、街道）下发到各普查区。加强出生人口、死亡人口摸底数与计生、卫生和民政等部门数据的核对，查找并弥补漏点。

三是深入基层强化业务指导。各级普查办要组织业务干部深入村（社区），特别是到城区、经济发达镇的村（社区）等普查区、普查小区，指导、督促、检查基层的人口普查划区绘图、清查摸底工作，及时发现并解决基层工作的问题和困难，做到上情下达，下情上传。在督促、检查、指导工作中，要排好计划，针对重点区域、重点人群、重点问题，确保清查工作高质量、有序地开展。针对部分调查员对业务掌握不深不透的情况，有针对性地对这些人员进行重点辅导或培训补课，确保每位普查人员真正掌握人口普查业务要领和工作规范，提升清查工作质量。

四是搞好《户主姓名底册》的计算机处理。把底册资料录入计算机不仅便于下阶段的查漏补缺工作，又能按普查小区快速开展主要人口总量数据的汇总，并汇总产生整村（社区）主要数据，便于跟相关部门资料进行比较核对，提高摸底质量。

五是反复做好清查摸底数据分析评估。各级要实行分级核对比较、分级评估清查摸底主要数据和重点指标。

八、进一步规范长表编码

人口普查长表除短表信息外，反映了人口就业、职业、行业、婚育、健康等信息，尤其行业、职业编码是十分宝贵而重要的资料。各地长表行业、职业专项编码必须集中到县级普查机构进行，必须严格按照国家、省要求规定开展专项编码。为此建议如下：

（一）统一标准

各地要按照国家下发的码本进行行业、职业编码，各地对常用的行业、职业编码要统一制成码本，供大家编码使用。

（二）统一口径

不同单位、不论机关事业企业，同一工作、工种（如保安、会计、办公室文员），要编成同一职业代码。

（三）统一答复

对疑难问题、吃不准编码，要统一答复，保持一致。

（四）集中编码，集中讨论

有助于提高编码质量，有利于统一标准和口径。

（五）注重细节

如要注意设备制造、设备维修、设备操作等三种人员编码差别；要注意废旧物资回收加工与废品收购、回收的差别；注意驾驶人员和票务（客服）人员差别；要注意职业就高不就低；要注意相近相邻编码，尽可能减少职业第二位、第三位为“9”的职业码等等要求。

（六）强化审核

一是检查本地稀有行业、职业是否出现在编码中，如煤炭、石油开采业、烟草制造业、航空航天器制造行业等，职业如哲学、经济学、法学、数学等类研究人员、兵器、航空航天工程技术和相应产品制造人员。二是强化职业和行业之间的审核。如服务行业单位从事制造业人员的职业。制造业单位和农业生产人员职业关系等。三是把各种关系编入计算机审核关系开展逻辑审核，以提高编码质量。

九、进一步规范户口整顿

这次人口普查户口整顿工作在2010年普查年份开展，虽然为人口普查摸清户籍人口起到十分重要的作用。但这次户口整顿工作主要依靠人口普查员队伍，一定程度影响了清查摸底工作。笔者建议如下：

（一）建设完善人口数据信息库

一是请公安、流动人口管理部门在现有户籍、外来流动人口信息库，进一步规范完善本地、外来和户口待定人口的基本信息数据库，做好更新及时、信息正确。二是统计部门要建立人口资料信息库。要利用本次人口普查资料信息库，开发网络软件，建立健全各地人口信息动态数据库，使得县、乡、村级定期更新、维护、查询、使用这一人口信息库，从而既服务于基层，又服务于统计部门和普查，还可以服务于社会。

（二）提前开展人口普查户口整顿工作

应考虑在人口普查开展前一年左右时间，进行人口普查的户口整顿工作，应尽量避免在人口普查年份开展户口整顿工作。这样一来，可以避免工作上的冲突，又能提供主要人口的基本信息，还可以防止一些普查员在正式清查摸底时抄录户口整顿资料，而放松了清查摸底，影响人口普查登记质量。

（三）请有关部门做好户口整顿以后户籍人口、流动人口信息日常维护更新工作

（四）户口整顿调查人员选聘

一可选聘流动人口管理员，二可选聘村文书、妇女主任和其他村干部。

（五）户口整顿工作要突出政府主导

户口整顿工作要乡（镇、街道）负责落实，主要领导要出面动员基层开展这一工作，公安部门要切实负责各项业务工作。

十、调整人口普查登记对象

这次人口普查的调查对象是2010年11月1日晚居住在本普查小区内的人（即现有人口）和户口在本普查小区，但未居住在本普查小区内的人（即户籍外出人口）。实际调查中，一是外出家庭或人口（即离开户口所在地小区）在现住地登记调查时，部分家庭人员申报时把家庭再次外出人口又申报为外出人口，造成户口登记地和现住地两次登记。二是户口登记地登记外出人口时，普查员掌握外出人员从本地住到了县城或其他镇乡，难以掌握外出人口再次又外出到省外工作或学习，登记时普查员无法把这部分再次外出人口的外出地登记为省外或确切的外出地点，造成外出地错误，使常住人口计算出现偏差。三是人口普查可考虑没有户籍制度情况开展普查。实际上国外不一定有人口户籍概念，也进行人口普查，我们设计普查方案时可考虑没有户口情况下如何进行调查登记。

绍兴市人口普查办公室