关于人口普查“两员补贴”的几点想法

关于人口普查“两员补贴”的几点想法

梁丽萍

人口普查经费由两大部分组成，一部分是各级人普办日常办公经费，包括人员工资、宣传经费、办公室的日常运转等费用；另一部分是“两员（普查指导员、普查员）补贴”，这类经费在普查中占了大头。“两员”是由各镇（街道）人普办组织实施选聘，基本上是由具有一定文化程度、热爱人普工作并且熟悉村里和队组情况的村居人员组成。“两员补贴”主要是为了保证普查质量，给予“两员”一定的劳动报酬。补贴发放模式各个地方不同，资金来源也不同，有的是县市区级财政来承担，有的是以镇街道财政为主，村居资金为补充发放。

我区补贴资金来源主要采取后种模式，我区人普办为了减轻镇街道的财政压力，也考虑过争取区级财政发放两员补贴，基于三点考虑放弃，一是考虑普查工作的延续性和多样性。10年有四次大型的普查，逢0年份的人口普查，逢3、8年份的经济普查，逢6年份的农业普查。这些普查工作量都非常大，除了人口普查是全民参与之外，经济普查的民众参与度也比较高。如果人口普查区级财政进行贴补的话，以后的普查也要进行贴补，那么区级普查办在争取资金时数额较大，普查机构在争取日常办公经费上就有一定的难度，对以后普查的开展有障碍。二是考虑到区级财政体系与其他县市财政体系不同。路桥区财政是区级财政，地方财政收入的50%已经上交给市里和省里。三是考虑到路桥镇街道的财政实力比较均匀，镇级财政的压力基本上相同。

我区各镇街道高度重视“两员补贴”的发放，均在有限的财政中挤出资金用于“两员补贴”。从发放的方式方法来看，主要有以下五方面的特点：

一是资金以镇街道为主，村居为辅助。“两员补贴”资金来源基本上是由镇街道承担，每个镇街道拿出40万—150万元不等的经费作为“两员补贴”发放。由于路桥村居的集体经济实力不同，假如镇街道在发放补贴的时候不能满足该村两员时，各富裕的村居会根据工作时间以计时的方式来补足。

二是资金发放标准以工作数量为主，工作质量为辅。路桥区镇街道的两员补贴主要是由镇街道制定相应的考核办法，按照工作数量和工作质量进行发放，按照普查对象每人6—8元进行足额发放，并且对普查工作质量较好的人员，再按照一定数额进行奖励。

三是资金发放对象不区分普查员和普查指导员。路桥区有普查员2261名，普查指导员516名，剔除掉镇街道机关干部担任普查指导员之外，来自村居的普查员和普查指导员都是混岗做事，没有严格区分指导员和普查指导员的相应职责，故各镇街道在发放补贴没有区分两者之间的补贴的不同，还是按照其普查对象的数量和质量发放补贴的。

四是资金发放时间以一次性发放为主，分阶段发放为辅。镇街道的“两员补贴”基本上是在全部普查结束之后足额发放，也有部分镇街道是分段发放的，比如在户口整顿、清查摸底、正式上门登记之后，在每个时段进行发放。

五是发放数额上不均衡。按照普查方案我们在户口整顿前就已经画好了小区图，由于路桥外来人口比较多，人口分布较复杂，各村居在画图的时候没有考虑到第六次人口普查的复杂性，只是凭经验和感觉在画图，导致在真正开展普查的时候发现小区的划分很不均衡。有的小区划分偏大，有的偏小，如果一个小区达到1000多人的话，那么根据一些镇街道的政策，就可以拿到8000多元的补贴，有的200人左右小区只能够拿到1600余元。小区的划分不均衡导致了工作量的不均衡，也导致了两员补贴的不均衡。

根据我区“两员补贴”发放的特点，结合人口普查的重要性，以及从减轻基层负担的角度，我们认为主要从三方面入手去解决“两员补贴”的有关问题：

一、解决由谁来出钱的问题

现行的两员补贴模式，我们认为给基层政府带来很重的负担。人口普查是查清近十年来我国人口在数量、结构、地区分布、受教育程度、迁徙流动和居住环境方面的变化，为制定国民经济和社会发展规划提供准确的统计信息支持。人口普查的质量好坏与普查指导员和普查员的辛勤努力是分不开的。“两员补贴”资金由谁来承担呢？我们认为各级政府要按照一定比例进行分摊是最佳的模式，国家、省、市（主要是管三区）、区、镇（街道）都要相应承担部分资金。

首先是国家，按照现行的财政体制，地方有大量的各种税收上交给国家财政，而且人口普查是一项全民参与的普查，国家财政拿出部分资金用于普查既可以减轻地方财政负担，也是合法合情合理的选择。当然国家在承担部分资金的时候，分配方式按照人口普查的方案进行分配，要按照“户籍人口＋外来人口”数量的方式进行分配，至于每个人分配多少，这个要根据财力来规定，并且在全国范围内用统一的标准拨付。

二是省级财政，省里也要拨付部分资金用于两员补贴。按照现在的财政体制，县市区要上交地方财政收入的20%给省级财政，人口普查既然作为全省的一项非常重要的普查工作，那么省级财政拿出部分资金支援地方是理所当然的。至于省里如何支付，支付的数额是多少，因为各地的经济条件不一样，“两员”拿到的补贴数额也是不同的，省人普办在充分调研的前提下给出一个建议性数额，不能把眼睛只盯牢贫困地方，认为贫困地方经费不足就要进行财政贴补。事实上，发达地方的财政经费也是严重不足的，发达地方做的事情多、标准高，上级的工作都是需要镇街道贴钱来推进，为了完成上级的各种任务，很多镇街道甚至举债来推进工作，人口普查也是这样，很多镇街道的两员补贴都是政府借钱在发。

三是市级财政。我们认为市级资金主要的贴补对象是区级财政，不包括县市财政。主要是针对路桥、椒江两个区，按照现在的财政体制，这两个区的地方财政收入的30%是上交给市财政的，那么在这个大型的普查面前，台州市针对“两员补贴”一分钱也不出有点说不过去。资金比例要按照两个区的支付水平至少要承担起三分之一的数额。

四是区级财政。如果国家省市按照一定的比例进行贴补，减轻了镇街道和村集体的负担，区级财政纵然有很多的理由，也要按照相应比例进行贴补。

五是镇街道。镇街道是整个普查的最基层政府，在国家、省、市、区补贴的前提下，根据当地的经济水平进行测算，各普查员能够拿到多少的补贴才能够与当地的社会经济相适应，然后根据普查的进度制定相应的考核办法。

最后是村居。我们并不提倡各村居来承担普查费用，这样会增加集体经济的负担，我们认为在两员补贴能够到位并且已经与当地的经济水平相适应的情况下，反对村居集体经济进行贴补。

二、解决如何发放的问题

两员补贴怎么发放也是一门学问，我们在实际过程中，也存在把关不严引发的一些矛盾和纠纷。我们认为如果有区级以上政府的资金在，那么县市区级人普办要制定相应的指导性办法，给出基本的一个发放框架，解决三个问题：

一是按时间来计工，还是按照工作数量来计工。按照时间来记工是目前农村做村级事务的一种普遍性计算报酬的办法。优点是比较简单，弊端是普查员没有紧迫感，做事情磨洋工，普查是有时间规定的，按照时间计工的方式会导致在规定时间内完不成工作。按照数量来计工就是多劳多得，为了完成这些工作的话，可以不分白天黑夜赶工，这个工作的及时性是可以保证的，但是可能会存在工作质量不好的问题。这个就需要在普查的前期要高度重视划区绘图工作，保证小区划分的合理性，使普查工作相对均衡，也可以有效保证在规定的时间内高质量地完成普查。

二是普查结束一次性付清，还是根据工作进度来发放。人口普查的工作时间跨度较长，两员的集中时间主要有三个月左右，分户口整顿、清查摸底和上门登记等阶段，每个阶段的工作量都比较大，侧重点也不同。从目前来看，主要是一次性发放完毕的，当然有的地方为了刺激普查员的积极性也存在着分阶段发放的。这种发放方式要视普查员队伍的稳定性和镇街道财力的来源来确定。如果镇街道的普查员队伍比较稳定，也不妨一次性发放。

三是全都作为补贴的，还是部分要作为奖励进行质量控制。这些方向性的问题要由区级人普办来把握。当然细节的问题要有镇街道来做，这个要给镇街道以充分的自主权。如果区级以上的资金不承担“两员补贴”，那么资金如何发放的整个流程方法都要交还给镇（街道）自己来考虑，他们自己出钱，怎么发是他们自己的事情，那么这种弊端就会是每个镇街道的发放模式都不同，会引起各个镇街道普查员之间的比较，认为自己的报酬偏低等等不良情绪，对普查工作不利。

由于上述提到的问题，我们认为“两员补贴”的发放要与普查质量和数量挂钩，充分考虑工作时间等等因素，使两员补贴的发放既能够使普查员满意，又能够使普查质量达到最佳状态。

三、解决发放给谁的问题

两员补贴，顾名思义就是针对普查指导员和普查员，不过在实际操作层面，“两员补贴”没有那么简单。两员在选聘的时候基本上很多是村居的“两委班子”成员，但是在实际过程中，会存在着换人的现象，在做普查工作的时候，“两员”离不开村两班子、村民队组长，在上门登记阶段，很多村两委成员也是参与其中。那么村两委或者其他非名单上的“两员”的补贴怎么去发，应该提倡两种模式：

一种是理想模式，就是严格按照“两员”名单发，直接发给“两员”本人。这种补贴发放要在那些“两员”对所管辖的小区底数比较清楚，依赖个人的能力可以把普查工作做好，用这种发放方式是可行的。但是如果选聘的普查员的工作能力并不是很好的话，那么这种发放方式与目前农村的一些情况不相符合，农村在做一些突击性事务的时候，往往是村里的两委参加，这种发放办法不能刺激村两委的积极性，不利于普查。

另一种模式是补贴发到村居，由村居进行分配，村两委和“两员”共同享受补贴。这种方式的前提镇街道要制定相应的考核办法以及严格的发放办法和发放后的反馈办法，刺激村两班子成员重视、参与普查工作上。那么镇街道人普办计算好所有的补贴一并发给村居，由村居按照规定发给“两员”应得的补贴，其他的奖励部分作为村班子成员以及参与普查的其他人员参与普查的报酬。

当然“两员补贴”发放没有固定的模式，发放到村居还是直接发给“两员”，各地要根据情况进行权衡，镇街道的人普办要把好关口，使普查补贴发放合理公平，减少因为普查引起的村居之间的矛盾。

台州市路桥区人口普查办公室