对西部地区人口与计划生育现状的思考

对西部地区人口与计划生育现状的思考

一、宁夏少数民族人口政策实施现状

1.少数民族人口政策的形成和演化。新中国的少数民族人口政策是根据各个时期的各民族人口状况，民族地区的社会经济发展和民族人士的意愿等制定的。大致经历了三个阶段。

第一阶段：实行鼓励人口兴旺的政策（20世纪50年代～70年代初）。从1953年开始到60年代中期，少数民族人口进入高速增长的时期。1949年前后，许多少数民族人口不断减少，个别民族濒临灭绝边缘。经济处于传统经济阶段，经济发展和家庭收入的增加，主要依靠强壮劳力数来保证。因此民族地区积极推行了鼓励人口兴旺的政策。

第二阶段：酝酿计划生育阶段（1971～1981年）。1971年全国对汉族广泛开展计生工作。对少数民族的计划生育，这一时期中央“采取少数民族地区除外”的政策。因此，少数民族的生育率一直高于汉族。

第三阶段：适当放宽计生政策阶段（1982年至今）。少数民族地区人口经过了高速增长后，民族地区人口与经济、资源等矛盾愈来愈突出。少数民族迫切要求计生，甚至自发行动起来，1982年12月第五届全国人大第五次会议批准《六九》计划指出，少数民族聚居地，也要实行计划生育，并根据各个地区的经济、自然条件和人口状况，制定计生工作的规划。

1982年以后全国各个民族地区的计生工作，逐渐有先有后地开展起来，其中宁夏始于1980年，广西始于20世纪80年代末，新疆、内蒙古始于1988年，西藏直到目前为止，仅局限在占宁夏人口12%的少数民族干部、职工和城镇居民中进行。

民族地区计生政策落实效果不平衡，有的少数民族人口已进入人口现代化行列，人口工作重点由控制人口数量型转为提高人口素质型，有的少数民族人口仍处于高出生、高增长阶段，还面临着人口数量、素质、构成等问题，有多数少数民族人口处于由传统类型向现代类型转变阶段。

2.西部计生工作面临的问题和原因。目前西部地区的发展，面临人口过快增长的压力，概括起来有三个方面：①经济发展相对缓慢。生育是由经济和教育发展水平决定的，由于生产力不发达，不少地方处于贫困状态。据统计，全国人均国内生产总产值最低的9个省区都在西部，全国3000万贫困人口大部分集中在西部。受传统观念的影响，多生孩子的意愿非常强烈。②基层基础工作薄弱。人口与计生工作的重心没有下移到村。一些地方村级组织涣散甚至瘫痪，无法承担计划生育工作职责。许多市县宣传教育、人员培训、技术培训无法正常开展；节育手术欠费严重，有的甚至让施术的妇女垫付或自付手术费。计划生育专干报酬不落实，独生子女保健费不能足额发放。由于投入不足，一些地方被迫放水养鱼，以育治育。③一些领导思想认识问题没有真正解决，抓计生工作存在畏难情绪，没把计生工作放在全局的位置，缺乏长期艰苦奋斗的打算。

西部在经济和社会发展中遇到的问题，诸如吃饭、就业、教育、资源环境、生态建设等方面都与西部人口多、增长速度快有着直接关系，这就要求西部政府及相关单位要尽快采取措施，对人口增长进行有效、合理的控制，使人口与经济发展、社会发展、资源环境相互协调发展，实现国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步。社会与经济的发展要求西部地区全部的资本存量要保持在一定水平之上，在一定时期还要有所增加。资本存量包括三个方面：机器、厂房、公路等人造资本；人力资本，指人类获得知识和技能；环境资本，指土地、森林、矿产、草原。西部地区除了环境资本以外，其他两个方面与东部地区相比有较大差距。要保持持续发展，这三种资本总存量要持续地增加，这对西部来说是一种“两难选择”，西部地区优先考虑的是经济增长速度，尽快解决温饱问题和就业、健康、教育问题。这是与东部地区不相同之处。因为西部地区的人口增长快于经济增长，这就使本来就脆弱的生态系统受到了更加严重破坏。与此同时，西部由于人口特别是贫困人口的大量增加，逼迫人们去开垦那些生态环境相当脆弱的土地，以满足于人们生存与温饱的要求，这种后果导致环境受到破坏，贫困加剧。西部面临的现实是人口增长带来的社会问题将成为经济发展的沉重包袱。

西部地区的人口与计划生育发展表现以下方面特征：①人口数量和规模将保持较强的增长势头。②婴儿、孕产妇死亡率和出生缺陷发生率高。③人口素质不高。④妇女生育率高。⑤西部地区人口出生率、自然增长率高于全国平均水平。⑥西部有9个省区多胎率高于全国平均水平。⑦西部地区新增人口消耗新增国内生产总值份额高于东部2倍。西部地区社会经济发展缓慢是多种因素造成的，但人口增长速度过快，人口规模相对较大，是一个关键性制约因素。

目前，宁夏贫困人口由139.8万下降到13.6万人，贫困面由69.9%下降到6.2%。加上近年返贫16.9万，实际尚未解决温饱人口约30.5万人。农民人均纯收入由592元提高到1107.5元。农民每人每年500元，粮食300斤。宁夏吊庄共搬迁14万人，而固原地区出生人口约40万，出生人口是搬迁人口的3倍。有研究证明，人口出生率降低1‰，可以提高人均收入15～25元，计划生育投入产出比是1∶82。宁夏男女人口出生率每降低一个百分点可以少生5400人，自然增长率降低一个千分点可以少生5000人，计划生育率每提高一个百分点可以少生1000人。就全国而言，人口增长率下降一个千分点，人均GDP增加204元。全国有7个省人口超过6000万，其中山东、河南两省超过1个亿，沿海东部11个省市人口占全国的34%，而国民生产总产值却占全国66%以上；西部9省区人口为全国的23%，国民生产总产值仅占全国的1%～4%。如果50年代就控制人口，我国现在人口应是9亿，那么人均收入至少要比现在增加40%。从历史的角度来看，我们推行计划生育，控制人口增长战略决策与实际行动推迟了20年，人口在原来过多的数量上增加了50%。据专家预测，我国人口到21世纪中叶达到16亿时才可能出现负增长，也就是说我们发展的空间只有4亿人，这4亿人的增长是以严格控制人口的增长为前提的。目前全国用于计划生育事业投入仅占GDP总量的5.9%，投入比例相对太低。宁夏每年生一胎的约5万人，生2至3胎的约5万人，共计10万人。其中超生约2万人，大约占总数的1／5，纯超生的4500人，1.55万人是间隔不够。

需要说明的是，妇女生育自主权也是考察妇女地位的一个重要方面。尊重妇女生育权，使妇女不仅在法律上而且在事实上与男子平等，应该成为社会主义文明的重要特征，成为我国建设全面小康社会的重要内容和目标。但是由于贫困问题仍是制约妇女从事社会生产劳动，甚至威胁部分农村、城市妇女生存质量的首要问题。仅以西部贫困地区为例，其中儿童死亡率和孕产妇死亡率就是东部发达地区的1～3倍，生存状况不改善，就很难谈到妇女权益的维护与发展，计划生育条例贯彻落实就不那么顺利。

二、西部人口新形势下的政策选择

1.继续保持低生育水平是现阶段西部人口政策的必然选择。政府对计生政策的重视与期望集中体现在人口生育政策的具体内容上，人民群众对计生政策的理解与支持反映在人口生育政策的执行情况中，生育水平受三方面影响，即社会经济文化，人口政策，生育政策。目前西部地区的发展，同时面临着三方面压力挑战：一是人口过快增长的压力；二是经济发展相对滞后的压力;三是生态环境日益恶化的压力。西部地区人口素质低下与数量过快增长同时并存，对少数民族实行较为宽松的人口政策，在某种程度上又进一步加剧了人口数量与质量的矛盾。事实上，在20世纪90年代，随着中国人口进入低生育国家行列，西部人口出生率下降，在低生育水平持续了十几年后的今天，这种低生育水平是否能继续维持呢？中国西部地区低生育水平的实现有很强烈的外部干预性。尽管20世纪70年代中国进行计划生育以前，部分城市生育率已开始降低，但全国范围内，生育水平的下降却是始于20世纪70年代初中国进行的计划生育。

西部地区生育水平降低很大程度是外力强制的结果，因而生育率下降具有明显的不彻底性，表现在：一是人们生育观没有随着生育水平的下降而彻底转变，传统的家庭观、生育观至今仍在左右部分人的生育行为；二是由于社会、经济、文化水平的滞后，产生旧生育观的土壤仍存在；三是人口下降不稳定。由于西部地区生育水平的下降是非完全自愿的结果，下降的不彻底性决定了它必然是不稳定的。生育率潜伏着随时反弹的可能。进入新世纪的今天，尽管生育率下降的内部机制发生了一些变化,但传统的生育观仍然根深蒂固，生育率反弹的内因仍然存在；四是下降不平衡。由于经济、社会、文化发展水平不同，以及人口政策实施力度不同，各地区生育水平下降幅度也有所不同。少数民族地区超生的较多。另外城乡两类地区之间生育水平下降不平衡也表现突出。如果说上述四个特征是西部地区人口生育水平下降的内因，那么，西部地区人口政策的选择还存在两大外因，一是西部人口基数庞大，因人口惯性作用，使在低生育水平下，由高峰期育龄人口所产生的人口数量也将是巨大的；二是20世纪90年代少生或迟生的育龄人口中，还积累着一股巨大的生育潜能，蕴藏着巨大“生机”，一旦释放，也将导致西部人口出现一定幅度的上升。

在我国实行计划生育的30年中，全国各地普遍实行“一、二、三”人口控制政策。对民族地区的民族干部、职工推行一对夫妻可有间隔地生育两个孩子；民族地区的非城镇居民中的少数民族，可以生两个子女，但已有两个子女均为女孩的，经批准后生育第三个子女；在牧区，提倡少生、优生和有间隔地生育，提倡已有三个子女的夫妻不再生育；对边境农牧区的乡（区）和人口稀少的少数民族，暂不提生育指标。由于严格的人口控制政策，使我国大部分地区的人口生产实现由“高、低、高”到“低、低、低”的转变，但西部地区的相当一些省区，特别是少数民族集中的省区还没有完全实现这种转变。可见稳定低生育水平是一项长期任务。

2.进行多种制度整合，以保持低生育水平的稳定。控制人口数量，稳定低生育水平，仅依靠人口政策是不够的，因为人口政策作用的发挥受制于一定社会、经济、文化制度所设定的范围。因此，要充分完成人口政策所设定的目标，则需要一系列社会、经济、文化制度的创新与安排。事实上，从制度影响人的行为机制看，制度可分为二类：一类对人的行为直接作用的制度，另一类是间接影响人的行为的制度。人口政策是直接作用人们生育行为的第一类制度，而其他一些相应的社会、经济、文化制度则是间接影响人生育行为的第二类制度。促使生育下降的力量分为三种，强制力、诱导力和自发力。其强制力的来源其实就是人口政策，不管是否愿意，生育行为都必须符合人口政策的要求。而诱导力则来自于第二类制度的安排，通过利益关系的调整、宣传教育以及优质服务诱导人们生育行为达到政策目标的要求。西部地区人口生育水平降低实现要依赖于人口政策的强制力、诱导力和自发力发挥作用过少，因而也就造成了生育率下降不彻底和不稳定。因此，现阶段政策选择必须是在维持原有人口政策的基础上，调整相应的社会、经济、文化制度中那些不利于人口政策作用发挥的部分。换言之，维持原有的强制力，强化诱导力和自发力，实现彻底的稳定的生育水平的降低，这也是制度整合，是西部人口新形势下的政策选择。

3．各省区根据本地实际，紧缩少数民族人口生育政策，以减轻人口过快增长对这些民族地区全面发展的压力。搞好一个建设，即下大力气加强基层网络建设，确保计生工作重心下移到村。抓住两个重点，即一个是宣传教育，一个是优质服务。推进避孕节育措施的知情选择；实施出生缺陷和生殖道感染干预工程，提高和巩固综合避孕节育率，促进人口素质、妇女生殖保健水平的提高；采取措施防止出生性别比升高。完善三个机制，即坚持和完善党政一把手亲自抓，负总责的综合治理人口问题的机制；建立和健全依法管理计划生育的机制；建立以计划生育“三结合”和社会保障制度为重点的利益导向机制。