谈区人口普查组织模式的实践与探索

谈区人口普查组织模式的实践与探索

吴琪芳　吴红琴

人口普查是一项重大的国情国力调查，是国家制定社会、经济、科教等各项发展政策的科学依据。第六次全国人口普查主要包括宣传动员、划区绘图、户口整顿、清查摸底、入户登记、数据处理等环节，需要人员力量最大、涉及面最广、普查对象最多。因此，合理、有效的工作组织模式，很大程度上决定着普查质量的高低和普查工作的成败。如何组织普查力量有效实施普查是各级普查机构必须重点思考的问题，现结合南湖区人普组织模式的一些经验体会，谈谈区人口普查组织模式的实践与探索。

一、南湖区人口普查组织模式及特点

（一）提出指导意见，合力组建普查机构

第六次全国人口普查工作，按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则开展。作为一项重大的国情国力调查，成立相应的组织机构是工作开展的基础，人普机构的组建模式将直接影响到普查的推进力度和工作质量。

区政府及早组建成立以分管副区长任组长，区府办、统计局、公安分局、区委宣传部、计卫局等22个部门为主的区人普领导小组，及时召开领导小组（扩大）会议，研究部署相关工作，指示提出区、镇、街道人普机构设置指导性意见。会议明确指出，区人普办借调区公安分局、计卫局、新居民事务局业务骨干各一名，原则上集中办公一年，如有需要，可由区人普办向相关部门申请延长集中时间，包括工作待遇安排等均以会议纪要的方式形成文件下发执行。

根据区领导小组（扩大）会议精神，区人普办下发了《关于组建南湖区第六次人口普查基层机构意见的通知》（南人普办〔2009〕2号）文件进行具体指导，要求如下。一是镇、街道人口普查领导小组及办公室的组建，原则上由镇长、主任任组长，由分管社会事业或统计的副镇长、副主任任常务副组长，其他相关部门负责人任副组长的领导小组。下设办公室，具体负责普查日常工作。办公室主任原则上由常务副组长担任，副主任由计生、派出所、新居民事务所和统计的中层干部担任。办公室内设综合组和业务组，具体人员根据镇、街道规模大小确定，其中常设工作人员不得少于10人。二是建立由各村、社区支部书记任组长，村、社区主任任副组长，其他成员任组员的人口普查小组，并根据辖区内普查对象的多少来选聘普查员与普查指导员，原则上按每300人选聘一名普查员，每5名普查员配备1名指导员的比例落实，确保辖区内各阶段普查任务的顺利完成。

2010年初，南湖区成立了区人普办，由统计局副局长任主任，具体主抓第六次人口普查工作。镇、街道由分管统计的副镇长、副主任担任人普办主任，抽调统计、计生、公安、新居民、民政等相关条线人员为人普工作人员的人普机构，上下衔接、横向联合的优势发挥明显。

（二）及早开展调研，加强推进“四落实”

2010年3月下旬，区人普办主任带班，对各镇、街道新组建人普领导小组办公室相关的人员组成、办公场地、设备需求和经费安排进行了为期一周的调研指导，抓落实。要求按照普查条例和有关规定，结合南湖区开展人口普查工作实际，明确各人普办的人员组成原则上对应区人普办借调部门条线骨干为主，适当招聘一部分精通计算机操作的大学生，以便于后期的数据处理之需；电脑设备配备中必须有一台内存达到4G的，以满足数据处理之用；经费预算安排要按照“分级负担”的原则，至少考虑宣传费用、“两员”补贴和培训（按人数）、办公设备所需、日常工作经费等四块，并以书面形式提交行政一把手、分管领导，做好经费预算汇报，落实好年度的人普经费安排，保障人普工作的正常开展。

5月底，各镇、街道共落实当年度人普经费783万元，为全区人普工作的正常开展提供保障。

（三）健全工作机制，有序推进普查进程

俗话说，“没有规矩不成方圆”。人口普查涉及面广，情况复杂，既不能只凭经验，也不能走捷径，需要所有人普工作人员脚踏实地，依法实施各阶段的人普工作。而建立一套行之有效的工作机制是推进人普工作顺利开展的重要手段。

区第六次人口普查工作在领导小组的直接领导下，领导小组办公室及时制订第六次人口普查工作实施计划、工作进度及流程。为进一步明确职责，确保组织实施工作顺利进行，区人普办陆续制定相关工作制度，推进落实各项工作机制。

1．建立日常工作制度，规范普查工作行为。区人普办制定了《南湖区第六次人口普查宣传工作实施方案》、《南湖区第六次人口普查工作考核办法》、《南湖区第六次人口普查分片联系制度》、《南湖区第六次人口普查领导小组办公室内部管理制度》、《南湖区第六次人口普查领导小组办公室业务学习方案》等一系列制度，进一步规范人口普查日常工作制度。

2．创新建立工作机制，克难攻坚出成效。南湖区是嘉兴市的主城区，人口密集度高、流动性大，为保证普查正式登记阶段不漏人、摸准人，区人普办在前期利用20天时间，先行开展了一个普查区的综合试点工作，其中也探索建立了行之有效的普查经验，即“四位一体”组织模式，配以“四项制度”工作模式，在抓试点各环节质量的同时，随时发现问题、研究问题、解决问题，探索经验和办法。

“四位一体”组织模式，即将区中心的建设街道紫阳社区作为试点区域，共划分28个普查小区。区人普办将参加试点工作的114名全区各镇、街道骨干人员分成28个普查小组。每个普查小组由建设街道人普办副主任担任普查指导员，分别负责4个普查小区，每2个普查小区配备区人普办联络员1名，每个普查小区安排2—3名普查员和1名陪调员。普查指导员即为总指挥，建立起指导员—联络员—普查员—陪调员这一“四位一体”组织模式，确保试点工作职责清晰、分工明确、信息通畅、反馈及时、推进明显。

“四项制度”工作模式，即在试点期间每天以四项工作机制保证试点质量。

一是分组实行信息联络制。在试点期间，可能会遇到各类普查问题需要及时解答，确保入户规范、标准统一、质量可靠。为此，一方面下发各普查小区一套综合信息反馈表格，包括入户上门碰到的问题，遇到的好人好事宣传线索，入户完成进度统计等，要求及时反馈；另一方面由区人普试点办成立进度统计、宣传简报编印、普查问题解答等小组，各小组分别由区人普办的两名专业人员组成，定点随时了解情况、掌握进度，收集问题，及时解答，统一法律法规依据和入户普查标准。同时，对一个小区碰到的问题以及处理办法，第一时间以电话或短信的形式同步发布给其他小区入户人员，确保在碰到类似问题时可明确标准，统一口径，保证普查质量。

二是实行普查小组点名制。参加普查试点人员分组落实到各普查小区，由普查指导员统一调度指挥，每天早上进行人员到位点名，按照进度安排分户进行入户调查，如遇普查员有特殊情况必须请假的，随时安排人员替位上岗。请假审批事宜由区人普办主任亲自负责，列入各镇、街道工作考核内容之一。

三是建立质量碰头会。试点入户摸底阶段，每天晚上6：30，由区人普试点办主任召集，试点街道人普办全体人员及普查指导员、联络员召开碰头会，汇报人员到位情况、各普查小区入户进度情况，对当天入户遇到的疑点、难点问题分别集中提出，并由区人普办业务人员当场归类解答释疑，统一口径标准。如遇上级尚不明确的普查政策口径问题，则一并收集，当场请示，并明确第一时间将请示结果及时电话告知入户人员，更好地指导试点工作。

四是实行进度通报制。由于试点期间正逢高温酷暑天气，试点过程中暴露的问题多，入户上门难度大，有的居民难以联系到，甚至连约几次、上门四五次仍不一定能碰到，因此，普查指导员和普查员、陪调员每天都是干干净净出去、满身大汗回来，其艰难程度超出预期，给普查试点工作的顺利完成带来很大的挑战和压力。但“箭在弦上，不得不发”，每天碰头会一结束，试点办公室及时编发短信给每位小组人员，通报各普查小区工作进度，激励各普查员比差距、找动力、鼓干劲，合力推动工作进度。同时，区试点办宣传组及时编辑简报，印发给区、镇（街道）人普领导小组及区分管领导，通报试点进度，发布工作动态和先进事例。

3．建立阶段工作巡查制，验收勤查保质量。南湖区人普办在集体户排摸、出生和死亡人口建账、村级边界标绘核对、普查小区划分、登记质量验收、短表移码等工作环节均成立多个巡查组，分头到各镇（街道）、村（社区）巡查指导工作。特别在清查摸底、正式登记阶段等关键性普查环节上，区人普办专门建立“每日分片巡查制度”，除部分人员固定对接上下信息外，其余人员由人普办主任、副主任带班分组到镇、街道，每日分片进行巡查、督促指导，并将巡查情况记入《浙江省第六次人口普查各阶段质量检查、抽查、验收情况记录簿》，既抓进度又抓质量，使得清查摸底阶段和正式登记阶段各地都能想办法克服困难、解决问题，成效明显。

（四）选强配齐“两员”，满足人普登记需要

配足、配强“两员”是人普工作取得胜利的关键。为做好“两员”选调工作，提早部署、加强指导、拓宽思路，在招聘社会人员、吸纳大学生村官、社区干部、新居民协管员、楼道长、退休人员等担任“两员”的基础上，还从以下几个渠道选调“两员”。

一是发动亲朋好友充实“两员”。高档小区里居住人员都是工作较忙的上班族，退休人员极少，“两员”队伍落实困难较大。社区人普工作人员应广泛发动自己的长辈、亲戚、朋友参加到“两员”队伍中。

二是动员保安、物业人员充当“两员”。刚造好的品质楼盘，入住率低，业主委员会、楼道小组长等组织还没有建立，社区人普工作人员宜落实保安、物业人员充当“两员”，较好地缓解了入户难、住户情况不明的难题。

三是辖区单位配合落实“两员”。为真正发挥“各方共同参与”的普查作用，市、区人普办及时下发“两员”选调相关文件，各街道召集辖区所有单位开会部署，明确职责，各单位自主选择“有人出人，没人出钱”的方式落实“两员”队伍，既取得了辖区单位共识，也得到了人力和财力上的支持，参与效果很好。

四是落实联挂干部为预备“两员”。为保证11月1—10日标准时点入户登记工作的顺利开展，各镇、街道以专题部署、职责分解等形式明确镇、街道各条线联村、社区干部为预备“两员”，全面做好应急准备。

五是机关志愿者充实“两员”。市、区两级政府共发动367名机关干部担当人口普查志愿者，按照志愿者意愿和就近原则分解到村、社区，利用工作之余参与正式登记阶段人口普查工作。

（五）灵活多样宣传，扩大人普知晓率和参与度

人口普查与其他普查相比，情况更复杂、困难更突出、任务更艰巨，要确保人口普查工作有力推动和高质量地完成，广大群众的支持参与非常重要。采取行之有效的宣传方法，提高宣传效果，有针对性地进行宣传是让普查对象了解、懂得、关心、支持人口普查的关键之举。

南湖区立足宣传实效，将普查宣传贯穿人普全过程。从健全工作机制入手，强化基础建设，把握关键节点，推动工作创新，利用各种方法“铺天盖地”地进行宣传，营造“家喻户晓”的人普氛围。

1．抓组织领导重视宣传。南湖区专门召开了由各镇、街道人普办主任和辖区内各成员单位负责人参加的宣传动员会，明确把宣传工作作为一项重要考核指标，要求各镇、街道落实专人负责宣传工作，以建立上下级信息沟通的渠道。

2．抓综合试点强势宣传。在综合试点时，通过发放《致普查对象的一封信》、张贴公告、挂横幅、媒体跟踪、楼道亮灯等多种渠道，将贴民心、近民意的人普宣传语融入居民的生活，深入居民的心中；通过发送短信、编简报的方式，将综合试点进展情况及时向全区副科级以上领导汇报，掀起了人普宣传的高潮。

3．抓阶段重点全覆盖宣传。在人口普查宣传具体实施过程中，把握好整体安排的同时，突出阶段重点，注重宣传节奏，努力提升宣传的实效性。

在普查伊始，南湖区就准备了10000件围裙、3000把阳伞、环保袋和若干小礼品，为人普于细小处融入居民生活打好了基础。区第一次主任会议召开后，镇（街道）、村（社区）利用户口整顿试点、综合试点等阶段性重要工作的开展，纷纷贴公告、制传单、出板报、挂道旗，刷人普墙等大范围开展基础性宣传。

二、对人口普查组织工作的几点体会

（一）“两员”队伍抓稳定，动态管理讲大局，有效保障了普查人员力量

各镇、街道人普办按照区人普办“两员”工作要求，定期将“两员”信息报区人普办建立台账，并根据业务培训及“两员”工作开展情况，及时更新替换不合格“两员”，正式登记前一个月，各镇、街道每5天报送一次“两员”，动态管理“两员”；区人普办又以会议部署、文件函告等形式督促“两员”补贴及时到位，为所有“两员”办理人身保险，除去了“两员”后顾之忧；各级领导适时走访慰问，鼓舞了“两员”投身人普的干劲和热情，南湖区“两员”队伍始终坚持“大稳定、小调整”的动态管理原则。

（二）辖区单位齐动员，各司其职搞普查，较好地落实了普查全民参与原则

区人普办及时转发市办关于“两员”选调通知，又结合自身实际起草有关“两员”选调的方案并下发，双管齐下，广拓思路，督促指导各镇、街道人普办做好“两员”选调工作，化解“两员”选调难题。街道辖区单位较多，按照文件精神都能及时上门或召集辖区单位落实“两员”选调工作。如建设街道，辖区内近80家企事业单位27家单位派员担任“两员”，其他单位均出资由街道人普办向社会招聘“两员”；新兴街道辖区内34家区属企事业单位中，有22家明确表态以出资的形式支持街道人普办另聘人员，12家单位落实了人员充实到“两员”中，其中，嘉兴学院共安排64名教师担任“两员”，参与人普工作；新嘉街道人才中心专门选调5位同志担任“两员”，配合人普工作。

（三）“四位一体”求合力，联村联居比质量，有效控制了普查进度和效果

“四位一体”是指建立两个层面的工作格局，包括以统计、派出所、计生、新居民所为主体的指导员骨干队伍和以“指导员—联络员—普查员—陪调员”为小组的工作网络体系，便于统一指挥、反馈落实、共同推进。这项组织模式在综合试点中得到最优化体现，“四位一体”发挥了各自的工作优势和特色，如建设街道新居民所陆所长善用的“白天看衣裳，晚上看灯光”办法，较好地解决了入户难、找人难的问题；如计生办在出生人口建账过程中，采用不同色彩背景标注的方式区分不同情况的出生人口信息，便于查找、核对。

此外，镇、街道机关干部联村联居包干负责的方式，在入户登记和人口信息核对工作中成效显著，推动进度快、工作质量好。如建设街道联居干部带班挑灯夜战人户分离人口信息核对，保质量抓进度；新嘉街道全体机关干部全部分解到联系社区，参与人口普查正式登记。

（四）志愿者队伍再添力，创先争优比奉献，有效提升了普查工作质量

区人普办组织市、区两级共367名机关人普志愿者，分解到相关街道，于11月1—10日利用休息时间，全面参与人口普查入户登记和审核汇总工作。特别是嘉兴市统计局领导以身作则，处室干部和专业人员，都深入基层为所在社区人普工作发挥特长，在数据录入、审核汇总方面发挥最大优势，填补了社区人普数据处理人员的空白，得到基层好评。区人普办专门设计制作了“志愿者工作联系卡”，在志愿者报到时，由街道人普办将联系卡发到志愿者手中，由指导员（社区负责人）将志愿者工作情况记录在联系卡上，既有利于联系安排工作，又能直接反映参与工作情况。

以上是笔者在第六次人口普查实践中的几点体会，以及对此次人口普查的一些不成熟的认识和看法，希望能为今后的普查工作有所借鉴。

嘉兴市南湖区人口普查办公室