工程建设基本程序

工程建设程序，是指一项建设工程从设想、提出到决策，经过设计、施工，直至投产或交付使用的整个过程中，各项工作应当遵循先后顺序。

按照建设工程的内在规律，投资建设一项工程应当经过建设前期、建设准备、建设实施及竣工使用四个阶段。每个阶段又可分为若干个环节，各环节以及每个环节内的各项工作之间存在着不能随意颠倒的先后顺序关系。科学的建设程序就是遵循工程建设的内在规律，严格按照这些先后顺序来制定的。

用法律对工程建设程序做出具体规定，具有重要意义：

（1）依法管理工程建设，保证正常建设秩序。

建设工程涉及国计民生，并且投资大、工期长、内容复杂，是一个庞大的系统。实践证明，坚持了建设程序，建设工程就能顺利进行、健康发展。反之，不按建设程序办事，建设工程就会受到极大的影响。因此，坚持建设程序，是依法管理工程建设的需要，是建立正常建设秩序的需要。

（2）科学决策，保证投资效果。

建设程序明确规定，建设前期应当做好项目建议书和可行性研究工作。在这两个阶段，由具有资格的专业技术人员对项目是否必要、条件是否可行进行研究和论证，并对投资效益进行分析，对项目的选址、规模等进行方案比较，提出技术上可行、经济上合理的可行性研究报告，为项目决策提供依据，而项目审批又从综合平衡方面进行把关。如此，可最大限度地避免决策失误并力求决策优化，从而保证投资效果。

（3）顺利实施建设工程，保证工程质量。

建设工程强调先勘察、后设计、再施工的原则。根据真实、准确的勘察成果进行设计，根据深度、内容合格的设计进行施工，在做好准备的前提下合理地组织施工活动，使整个建设活动能够有条不紊地进行，这是工程质量得以保证的基本前提。事实证明，坚持建设程序，就能顺利实施建设工程并保证工程质量。

一、立法概况

当前，我国工程建设的各阶段都有相关的程序性立法。关于工程建设程序的法律规定分散于二十余部法律法规中，其中，由人大颁布的法律和由国务院颁布的行政法规占少数，而由以国家发改委（原国家计委）和住房和城乡建设部（原建设部）为首的中央部门规章数量较多，规定也较为详细，为工程建设活动开展提供了有效的依据和准则。

在工程建设程序法律法规中，《建筑法》、《城乡规划法》等国家法律以及《关于投资体制改革的决定》、《关于基本建设程序的若干规定》、《工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定》的有关内容是应该重点掌握的。

1. 法律

《建筑法》于1997年11月1日颁布，是工程建设领域的基本法。《建筑法》对建筑工程施工阶段的建设程序作了规定，明确了建筑工程的用地批准、规划许可、拆迁、招投标、设计、施工许可、施工等建设程序。但由于《建筑法》调整范围主要局限于房屋建筑工程的施工阶段，已滞后于现行建设法规体系的发展，其所明确的建设程序也是不完备的。目前《建筑法》正在修订过程中。

《城乡规划法》于2007年10月28日颁布，它对与工程建设相关的城乡规划编制、建设工程选址和布局、建设用地规划许可证等内容做了规定。

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）于1986年6月25日颁布，并于1988，1998，2004年经过三次修订。它对与工程建设相关的土地利用总体规划、建设用地许可、征地补偿、土地出让、土地划拨、土地使用等内容做了规定。

《城市房地产管理法》于1994年7月5日颁布，并于2007年修订。它对与房地产开发项目建设程序相关的土地使用权出让、土地使用权划拨、设计、施工、竣工验收等内容做了规定。

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）于1999年8月30日颁布。它对工程建设过程中的勘察、设计、施工、监理、材料供应等单位招标投标的程序进行了规定，具体包括发布招标公告、资格预审、发布招标文件、投标、评标、选定中标人、签订合同等。

《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）于2002年10月发布，它适应了我国经济建设和社会发展对日趋重要的环境保护的需要。该法对建设项目环境影响评价的概念、主管部门、评价方式、审批程序、后评价与跟踪等做出了规定。随着该法颁布，环境影响评价成为工程建设项目中一个必不可少的环节。

2. 行政法规

《建设工程勘察设计管理条例》于2000年9月25日颁布，它对工程建设勘察设计活动应遵循的程序进行了规定，具体包括勘察设计发包、先勘察后设计、勘察设计文件编制、勘察设计文件实施等。

《关于投资体制改革的决定》于2004年7月16日由国务院颁布。该决定更合理地划分了工程建设项目的审批权限。对政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告；采用投资补助、转贷和贷款贴息等方式的，只审批资金申请报告。对私人投资项目实行核准或备案。这一审批程序的简化，将提高工程建设的投资效率，促进经济和社会事业发展。

3. 部门规章

《关于基本建设程序的若干规定》是由原国家计委于1978年颁布的，是国家对于基本建设活动程序最早的规定。它将基本建设程序划分为八个阶段，即计划任务书、建设地点选择、设计文件、建设准备、计划安排、施工、生产准备、竣工验收与交付生产。这一划分奠定了我国工程项目全过程建设程序的基础。

《关于编制建设前期工作计划的通知》是由原国家计委于1982年颁布的。它明确了建设项目的勘测、科研、试验、可行性研究，设计任务书和初步设计三方面的程序及基本要求，并规定了前期工作计划编制和审批的管理办法。

《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》是由原国家计委于1983年颁布的。它对项目建议书、可行性研究报告的编制程序、编制内容、预审、复审、批准等内容作了规定。

《关于简化基本建设项目审批手续的通知》是由原国家计委于1984年颁布的。它将基本建设大中型项目原有的五道审批手续（项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告）简化为两道手续（项目建议书、设计任务书），而将可行性研究报告内容合并到设计任务书中。这满足了当时简化基本建设审批程序的需要，但调整幅度过大，不利于政府管理。经过反复调整，基本建设程序基本延续了向项目建议书、可行性研究报告、初步设计、建筑施工许可的审批机制。

《关于大中型和限额以上固定资产投资项目建议书审批问题的通知》是由原国家计委于1988年颁布的。它对大中型和限额以上固定资产投资项目建议书的编制内容、报批程序、主管部门等做了规定。

《工程建设项目报建管理办法》是由建设部于1994年颁布的。它对工程建设报建内容、报建程序、报建管理进行了规定，其中报建内容包括工程名称、建设地点、投资规模、资金来源、当年投资额、工程规模、开工及竣工日期、发包方式和工程筹建情况。

《工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定》是由建设部于1995年颁布的。它将工程建设实施阶段划分为施工准备阶段、施工阶段和竣工阶段。施工准备阶段分为工程建设项目报建、委托建设监理、招标投标、施工合同签订；施工阶段分为建设工程施工许可证领取、施工；竣工阶段分为竣工验收及期内保修。该规定主要针对建设工程的施工阶段，对相关建设程序做了较为具体的规定。

《公路建设项目后评价工作管理办法》是由交通部于1996年颁布的。它对公路项目后评价管理体制和后评价报告的编制、审核、审查费用等予以了规定。

《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》是由建设部于2000年颁布的。它明确了房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案的程序为：提交工程竣工验收备案表和验收报告等文件，备案机关验证文件，工程质量监督机构提交工程质量监督报告，正式办理备案手续。

《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》是由建设部于2000年颁布的。它对竣工验收条件、程序、竣工验收报告及附件、工程质量监督等内容做了规定。

《建设工程价款结算暂行办法》由建设部于2004年颁布，是专为规范工程款支付、防范拖欠工程款问题而制定的。它对工程合同款约定、合同款调整、工程预付款结算、工程进度款支付、工程竣工结算、争议处理等的程序和内容做了详细规定。

《关于建设项目经济评价工作的若干规定》是由国家发改委于2006年颁布的。它对建设项目财务评价和国民经济评价的原则、深度、依据、方法等内容予以了规定。

二、工程建设基本程序

目前，我国工程建设程序可分为四个阶段，每个阶段又包含若干环节。各阶段、各环节的工作应按规定顺序进行。当然，工程项目的性质不同，规模不一，同一阶段内各环节的工作会有一些交叉，有些环节还可省略，在具体执行时，可根据本行业、本项目的特点，在遵守工程建设程序的大前提下，灵活开展各项工作。

（一）工程建设前期阶段

1. 投资意向

投资意向是投资主体发现社会存在合适的投资机会所产生的投资愿望。它是工程建设活动的起点。

不同投资者的投资意向是不同的。一般来说，政府机关、公共组织、社会团体等的投资意向往往是一些具有社会效益、经济效益偏弱的公共、集体使用或基础设施项目，如水库、市政设施、办公楼等，具有一定的公共使用功能，可服务于社会生产、人们生活和经济发展；而私人投资者的投资意向大都是一些经济效益好的项目，如房地产开发项目、工业项目、电站等，其主要目的是获得利润。

2. 投资机会分析

投资机会分析是投资主体对若干可选择的投资机会进行考察和分析，从中优选具有发展前景、贡献较大、投资效益高、可行性大的“投资机会”，作为形成项目构思的设想，是项目生成的萌芽。起初可以丰富多彩、广泛地设想，随后应从经济、技术、自然情况、社会条件、环境影响等方面分析其可行性。

例如，对工业项目的机会研究，应从以下方面研究、优选“投资机会”：

（1）在加工和制造方面，具有潜力的自然资源的新发现。

（2）可作为工业原材料的农产品生产格局与趋势。

（3）由于人口或购买力增长，具有需求增长潜力的产品及类似新产品的预期。

（4）具有发展前景的新技术的采用可能性。

（5）现有经济系统潜在的不平衡，如原材料工业与加工制造业的不平衡。

（6）现有各工业行业向前或后项扩展与完善的可能性。

（7）现有工业生产能力扩大的可能性、多种经营的可能性和生产技术改造的可能性。

（8）进口情况以及替代进口的可能性。

（9）投资环境，包括宏观经济政策、产业政策等。

（10）生产要素的成本和可得性。

（11）出口的可能性。

机会研究证明效果不佳的项目，就不再进行下一步工作。

3. 项目建议书

项目建议书是拟建项目单位向国家提出的要求建设某一项目的建议文件，是对工程项目建设的轮廓设想。项目建议书的主要作用是推荐一个拟建项目，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，供国家决策机构选择并确定是否进行下一步工作。

项目建议书的内容视项目的不同有繁有简，但一般应包括以下几方面的内容：

（1）项目提出的必要性和依据。

（2）产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想。

（3）资源情况、建设条件、协作关系和设备引进国别、厂商的初步分析。

（4）投资估算、资金筹措及还贷方案设想。

（5）项目进度安排。

（6）经济效益和社会效益的初步估计。

（7）环境影响的初步评价。

对于政府投资项目，项目建议书要求编制完成后，应根据建设规模和限额划分分别报有关部门审批。项目建议书批准后，可以进行详细的可行性研究报告，但并不表示项目非上不可，批准的项目建议书不是项目的最终决策。

根据国务院《关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用政府资金投资建设的项目，政府不再进行投资决策性质的审批，项目实行核准制或登记备案制，企业不需要编制项目建议书而可直接编制项目可行性研究报告。

4. 可行性研究

可行性研究是指在项目决策之前，通过调查、研究、分析与项目有关的工程、技术、经济等方面的条件和情况，对可能的多种方案进行比较论证，同时对项目建成后的经济效益进行预测和评价的一种投资决策分析研究方法和科学分析活动。

（1）作用。可行性研究的主要作用是为建设项目投资决策提供依据，同时也为建设项目设计、银行贷款、申请开工建设、建设项目实施、项目评估、科学实验、设备制造等提供依据。

（2）内容。可行性研究是从项目建设和生产经营全过程分析项目的可行性，应完成以下工作内容：

① 市场研究，以解决项目建设的必要性问题。

② 工艺技术方案的研究，以解决项目建设的技术可行性问题。

③ 财务和经济分析，以解决项目建设的经济合理性问题。

凡是可行性研究报告未通过审批的项目，不得进行下一步工作。

（3）项目投资决策审批制度。

根据国务院《关于投资体制改革的决定》，政府投资项目和私人投资项目，分别实行审批制、核准制和备案制。

① 政府投资项目。对采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时还要严格审批其初步设计和概算；采用投资补助、转贷和贷款贴息等方式的，只审批资金申请报告。

政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度。国家将逐步实行政府投资项目公示制度，以广泛听取各方面的意见和建议。

② 私人投资项目。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。

企业投资建设《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）中的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。

为扩大大型企业集团的投资决策权，对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只需办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。

5. 初步设计

设计是对拟建工程在技术和经济上进行全面的安排，是工程建设计划的具体化，是组织施工的依据。设计质量直接关系到建设工程的质量，是建设工程的决定性环节。

一般工程设计分为两个阶段，即初步设计和施工图设计。有些工程，根据需要可在两阶段之间增加技术设计。

初步设计是根据批准的可行性研究报告和设计基础资料，对工程进行系统研究，概略计算，做出总体安排，拿出具体实施方案。其目的是在指定的时间、空间等限制条件下，在总投资控制的额度内和质量要求下，做出技术上可行、经济上合理的设计和规定，并编制工程总概算。

初步设计不得随意改变批准的可行性研究报告所确定的建设规模、产品方案、工程标准、建设地址和总投资等基本条件。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告总投资的10%以上，或者其他主要指标需要变更时，应重新向原审批单位报批。

（二）工程建设准备阶段

1. 规划

在规划区内建设的工程，必须符合城市规划或村庄、集镇规划的要求，其工程选址和布局，必须取得城市规划行政主管部门或村、镇规划主管部门的同意、批准。在城市规划区内建设的，要依法先后领取城市规划行政主管部门核发的“选址意见书”“建设用地规划许可证”方能进行征地、设计；在取得规划行政主管部门核发的“建设工程规划许可证”后，方能办理工程开工手续进行施工。

2. 环境影响评价

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

依据《环境影响评价法》规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响评价文件：

（1）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。

（2）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。

（3）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：① 建设项目概况；② 建设项目周围环境现状；③ 建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；④ 建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；⑤ 建设项目对环境影响的经济损益分析；⑥ 对建设项目实施环境监测的建议；⑦ 环境影响评价的结论。

建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

3. 取得土地使用权

我国《土地管理法》规定：农村和城市郊区的土地（除法律规定属国家所有者除外）属于农民集体所有，其余的土地都归国家所有。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家征收农田等土地时，应按照被征收土地的原用途给予补偿。例如，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，具体标准在《土地管理法》中有规定。

经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（1）国家机关用地和军事用地。

（2）城市基础设施用地和公益事业用地。

（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。

（4）法律、行政法规规定的其他用地。

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，取得土地使用权证后，方可使用土地。

由国家划拨取得土地使用权的，虽不用向国家支付出让金，但在城市要承担拆迁费用，在农村和郊区要承担土地原使用者的补偿费和安置补助费，其标准由各省、直辖市、自治区规定。

4. 拆迁

在城市进行工程建设，一般都要对建设用地上的原有房屋和附属物进行拆迁。国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》规定，任何单位和个人需要拆迁房屋的，都必须持有国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出申请，经批准并取得房屋拆迁许可证后，方可拆迁。

拆迁人应与被拆迁人签订书面协议。被拆迁人必须服从城市建设的需要，在规定的拆迁期限内完成搬迁；拆迁人应对被拆迁人（被拆迁房屋及附属物的所有人、代管人及国家授权的管理人）依法给予补偿，并对被拆迁房屋的使用人进行安置。对违章建筑，超过批准期限的临时建筑的被拆迁人和使用人，则不予补偿和安置。

5. 报建

建设单位在工程项目可行性研究报告或其他立项文件被批准后，需向当地建设行政主管部门或其授权机构进行报建，交验工程项目立项的批准文件，包括银行出具的资信证明以及批准的建设用地等其他有关文件。

工程建设项目的报建内容主要包括：① 工程名称；② 建设地点；③ 投资规模；④ 资金来源；⑤ 当年投资额；⑥ 工程规模；⑦ 开工、竣工日期；⑧ 发包方式；⑨工程筹建情况。

工程建设项目的报建程序为：

（1）建设单位到建设行政主管部门或其授权机构领取《工程建设项目报建表》。

（2）按报建表的内容及要求认真填写。

（3）向建设行政主管部门或其授权机构报送《工程建设项目报建表》，并按要求进行招标准备。

6. 工程发包与承包

建设单位或其代理机构在上述准备工作完成后，需对拟建工程进行发包，以择优选定工程勘察设计单位、施工总承包商、监理单位、指定专业分包商。工程发包有直接发包和招标投标两种方式。为鼓励公平竞争，建立公正的竞争秩序，国家提倡招标投标方式，并通过立法，明确了必须实行招标投标的工程建设项目范围。

（三）工程建设实施阶段

1. 工程勘察

工程勘察是为工程项目在设计前查明建设场地的地形、地貌、地层、岩性、地质构造、水文地质条件和各种自然地质现象而进行的测量、测绘、测试、地质调查以及综合性的评价和研究工作，以便为工程项目的策划、选址、设计和施工提供基本的、科学的、可靠的依据，是工程项目建设安全、顺利、成功、效益的重要保证。

工程勘察的主要工作内容包括现场实地测量，现场定位测量，建筑物沉降、倾斜、裂缝观测，选址勘察、设计勘察、施工勘察等。

2. 施工图设计

在初步设计或技术设计基础上进行施工图设计，使设计达到施工安装的要求。施工图设计应结合实际情况，完整、准确地表达出建筑物的外形、内部空间的分割、结构体系以及建筑系统的组成和周围环境的协调。

《建设工程质量管理条例》规定，建设单位应将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查，未经审查批准的施工图设计文件不得使用。

3. 施工准备

在工程项目正式开始施工之前，建设单位、施工单位应做好以下方面的准备工作。

（1）建设单位取得施工许可证。

依据《建筑法》，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

申请领取施工许可证，应当具备下列条件：

① 已经办理该建筑工程用地批准手续。

② 在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证。

③ 需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求。

④ 已经确定建筑施工企业。

⑤ 有满足施工需要的施工图纸及技术资料。

⑥ 有保证工程质量和安全的具体措施。

⑦ 建设资金已经落实。

⑧ 法律、行政法规规定的其他条件。

建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过三个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。

（2）施工单位技术和物质方面的准备。

工程施工涉及的因素很多，过程也十分复杂，所以施工单位在接到施工图后，必须做好细致的施工准备工作，以确保工程项目顺利完成。具体包括：取得土地使用权、拆迁和场地平整，三通一平，熟悉、审查图纸，编制施工组织设计，向下属单位进行计划、技术、质量、安全、经济责任的交底，下达施工任务书，组织材料、设备订货等。

4. 工程施工

工程施工是指施工队伍具体地配置各种施工要素，将工程设计转化为建筑产品的过程，也是投入劳动量最大、所费时间较长的工作。其管理水平的高低、工作质量的好坏对建设项目的质量和所产生的效益起着十分重要的作用。

工程施工管理具体包括施工调度、施工安全、文明施工、环境保护等几方面的内容。

施工调度是进行施工管理，掌握施工情况，及时处理施工中存在的问题，严格控制工程的施工质量、进度和成本的重要环节。施工单位的各级管理机构均应配备专职调度人员，建立和健全各级调度机构。

施工安全是指在施工活动中，对职工身体健康与安全、机械设备使用的安全及物资的安全等应有的保障制度和所采取的措施。根据《建设工程施工现场管理规定》，施工单位必须执行国家有关安全生产和劳动保护的法规，建立安全生产责任制，加强规范化管理，进行安全交底、安全教育和安全宣传，严格执行安全技术方案，定期检修、维修各种安全设施，做好施工现场的安全保卫工作，建立和执行防火管理制度，切实保障工程施工的安全。

文明施工是指施工单位应推行现代管理方法，科学组织施工，保证施工活动整洁、有序、合理地进行。具体内容有按施工总平面布置图设置各种临时设施，施工现场设置明显标牌，主要管理人员佩戴身份标志，机械操作人员持证上岗，用电设施的安装使用和现场水源、道路的设施符合规范要求等。

环境保护是指施工单位必须遵守国家有关环境保护的法律、法规，采取措施控制各种粉尘、废气、噪声等对环境的污染和危害。如不能控制在规定的范围内，应事先报请有关部门批准。

5. 生产准备

工程投产前，建设单位应当做好各项生产准备工作。生产准备阶段是由建设阶段转入生产经营阶段的重要衔接阶段。在本阶段，建设单位应当做好相关工作的计划、组织、指挥、协调和控制工作。

生产准备阶段主要工作有：

（1）组建管理机构，制定有关制度和规定。

（2）招聘并培训生产管理人员，组织有关人员参加设备安装、调试、工程验收。

（3）签订供货及运输协议。

（4）进行工具、器具、备品、备件等的制造和订货。

（5）其他需要做好的有关工作。

（四）工程竣工验收保修阶段

1. 工程竣工验收

建设工程按设计文件规定的内容和标准全部完成，并按规定将工程内外全部清理完毕后，达到竣工验收条件，建设单位即可组织竣工验收，勘察、设计、施工、监理等有关单位应参加竣工验收。竣工验收是考核建设成果、检验设计和施工质量的关键步骤，是由投资成果转入生产或使用的标志。竣工验收合格后，建设工程方可交付使用。

根据《建筑法》和《建设工程质量管理条例》等相关法规，交付竣工验收的工程必须具备下列条件：

（1）完成建设工程设计和合同约定的各项内容。

（2）有完整的技术档案和施工管理资料。

（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告。

（4）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件。

（5）有施工单位签署的工程保修书。

竣工验收的依据是已批准的可行性研究报告，初步设计或扩大初步设计、施工图和设备技术说明书以及现行施工技术验收的规范和主管部门（公司）有关审批、修改、调整的文件等。

竣工验收后，建设单位应及时向建设行政主管部门或其他有关部门备案并移交建设项目档案。

2. 工程保修

建设工程实行质量保修制度。建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书。质量保修书中应当明确建设工程的保修范围、保修期限和保修责任等。

在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：

（1）基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限。

（2）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年。

（3）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期。

（4）电气管线、给水排水管道、设备安装和装修工程，为2年。

其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。

建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。

建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。保修完成后，由建设单位或者房屋建筑所有人组织验收。涉及结构安全的，应当报当地建设行政主管部门备案。

三、投资后评价

建设项目投资后评价是工程竣工投产、生产运营一段时间内，对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。它是工程建设管理的一项重要内容，也是工程建设程序的最后一个环节。它可使投资主体总结经验、吸取教训、改进工作，不断提高项目决策水平和投资效益。目前，我国的投资后评价一般分为建设单位的自评价、项目所属行业主管部门的评价以及各级投资主管部门的评价三个层次。

对于不同专业类型的建设项目，相应的行业主管部门对投资后评价有不同规定。例如，原交通部颁布的《公路建设项目后评价工作管理办法》规定了公路建设项目后评价的范围、条件、程序等。

国家重点公路建设项目或符合下列条件之一的公路建设项目是后评价工作的重点：

（1）40千米以上的国道主干线项目或100千米以上的国道及省道高等级公路项目。

（2）利用外资的公路项目。

（3）特大型独立公路桥隧项目。

（4）上级主管部门指定的项目。

进行项目后评价的必备条件为：① 预定目标已全部建成并通过竣工验收；② 至少经过2～3年的通车运营实践。

后评价管理工作实行“统一领导，分级管理”，进行后评价的项目分为地方、部、国家三个管理层次。地方管理的项目，其后评价报告由项目法人或建设单位报省、自治区、直辖市、计划单列市交通行政主管部门，由省、自治区、直辖市、计划单列市交通行政主管部门组织审查，并将修改后的报告连同审查意见报交通运输部综合计划司备案。部管理的项目，其后评价报告一般先由省、自治区、直辖市、计划单列市交通行政主管部门进行初审，初审通过后，再由省、自治区、直辖市、计划单列市交通行政主管部门报交通运输部，由部组织有关部门进行正式审查，并写出《建设项目后评价审查报告》，报国家发改委备案。国家发改委确定的后评价项目，按国家发改委有关规定组织审查。

案例分析

案例一：

基本案情：2005年4月22日，某水泥厂与某建设公司订立《建设施工合同》及《合同总纲》，双方约定：由某建筑公司承建水泥厂第一条生产线主厂房及烧成车间配套工程的土建项目。开工日期为2005年5月15日。建筑材料由水泥厂提供，建设公司垫资150万元人民币，在合同订立15日内汇入水泥厂账户。建设公司付给水泥厂10万元保证金，进场后再付10万元押图费，待图纸归还水泥厂后再予退还等。

合同订立后，建筑公司于同年5月前后付给水泥厂103万元，水泥厂退还13万元，实际占用90万元。其中10万元为押图费，80万元为垫资款，比约定的垫资款少付70万元。同年5月建筑公司进场施工。从5月24日至10月26日建筑公司向水泥厂借款173 539元。后因建设公司未按约支付全部垫资款及工程质量存在问题，双方产生纠纷；建设公司于同年7月停止施工。已完成的工程为：窑头基础混凝土、烟囱、窑尾、增温塔等。

水泥厂于同年11月向人民法院起诉。一审法院在审理中委托建设工程质量安全监督站对已建工程进行鉴定。结论为：窑头基础混凝土和烟囱不合格应予拆除。另查明，已建工程总造价为2 759 391元。窑头基础混凝土造价84 022元，烟囱造价20 667元，两项工程拆除费用为52 779元，水泥厂投入工程建设的钢筋、水泥等建筑材料折合人民币70 738元；合格工程定额利润为5 404元；砂石由建设公司提供。还查明：水泥厂与建设公司订立合同和工程施工时，尚未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。

案例评析：

《建筑法》正式确立了建筑工程施工许可制度。《建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”因此，依法领取施工许可证是工程建设项目必须遵守的强制性规定，也是工程建设行为合法的必要条件。如果违反了这一法律强制性规定，施工合同将是无效的。此外，根据《建筑法》第八条的规定，取得施工许可证的前提是取得土地使用证、规划许可证。因此，工程建设项目施工必须“三证”齐全，即必须同时具备土地使用证、规划许可证、施工许可证。

本案中，由于发包人水泥厂没有依法取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，属于违法建设，其签订的工程施工合同应属于无效合同。同时，尽管法律规定领取施工许可证是建设单位的责任，但施工单位不经审查而签订了合同，也要承担一定的过错责任。

案例二：

某建筑公司与某学校签订一教学楼施工合同，明确施工单位要保质保量保工期完成学校的教学楼施工任务。工程竣工后，承包方向学校提交了竣工报告。学校为了不影响学生上课，还没组织验收就直接投入了使用。使用过程中，校方发现了教学楼存在的质量问题，要求施工单位修理。施工单位认为工程未经验收，学校提前使用出现质量问题，施工单位不应再承担责任。试问：

1. 本案中的建设法律关系三要素分别是什么？

答：本案中的建设法律关系主体是某建筑公司和某学校。客体是施工的教学楼。内容是主体双方各自应当享受的权利和应当承担的义务，具体而言是某学校按照合同的约定，承担按时、足额支付工程款的义务，在按合同约定支付工程款后，该学校就有权要求建筑公司按时交付质量合格的教学楼。建筑公司的权利是获取学校的工程款，在享受该项权利后，就应当承担义务，即按时交付质量合格的教学楼给学校，并承担保修义务。

2. 应如何具体地分析该工程质量问题的责任及责任的承担方式，为什么？

答：因为校方在未组织竣工验收的情况下就直接投入了使用，违反了工程竣工验收方面的有关法律法规。所以，一般质量问题，应由校方承担。但是，若涉及结构等方面的质量问题，还是应按照造成质量缺陷的原因分解责任。因为承包方已向学校提交竣工报告，说明施工单位的自行验收已经通过，学校教学楼仅供学校日常教学使用，不存在不当使用问题，所以，该教学楼的质量缺陷是客观存在的。承包方还是应该承担维修义务，至于产生的费用应由有关责任方承担，协商不成，可请求仲裁或诉讼。

思考题

1. 什么是建设法律关系？其构成要素是什么？

2. 建设法规有哪些形式？建设法规是如何构成的？

3. 什么是工程建设程序？

4. 我国工程建设程序分为哪几个环节？

5. 工程建设准备阶段分为哪几个环节？各个环节的主要内容是什么？

6. 交付竣工验收的工程应该具备哪些条件？竣工验收的依据是什么？