城市规划作用的认识误区

1.2.1　城市规划作用的认识误区

对城市规划的作用尚未形成清晰的认识，在规划实践中表现为三种倾向。第一种是盲目夸大城市规划作用，凡是与城市有关的领域都纳入自己工作的范畴，忽视了城市规划作用对象的有限性，甚至丢掉了规划职业的本体——空间；第二种是轻视城市规划作用，将自身的工作定位于纯粹技术性的空间设计工作，忽视空间真正的使用者——由人构成的复杂的社会经济关系，而这些关系中最根本的是利益关系。这两种倾向主要是因为对规划工作对象的认识模糊不清，而第三种倾向则是在城市规划作用的价值取向上偏重于发展效率，忽视了城市规划的一个基本作用是维护社会公共利益。城市规划作用认识的误区主要体现在：①空间主体性虚化；②空间认识的僵化；③偏重于发展效率。

1）空间主体性虚化

我国城市规划的发展历程中，面对传统物质空间规划的局限性，在城市规划学科建设中不断拓展学科的外延，在规划实践中不断地扩大作用的对象。从城市规划发展历程看，在很长的时期内，城市规划并未成为一门独立的学科，它主要从属于建筑学科。现代城市规划发端于19世纪末20世纪初，经过全面的理论和实践的准备，它逐渐从其他学科中独立出来，拥有了自己的研究对象和领域。城市规划在对本学科对象进行认识和处理的同时，融会相关学科对城市研究的成果，因此，城市规划是一个开放的学科，学科涉及的对象不断扩张⁽³⁴⁾。但是在对象扩张的过程中出现了城市规划本体——空间主体性虚化的问题。

首先，在城市规划学科建设中，为解决各种复杂的城市问题，地理学、经济学、生态学、政治学、管理学等相关学科理论和概念被不断地引入城市规划学科。在本体层次上，随着城市的发展，城市规划要研究的问题越来越多，在研究的空间范围上，已经突破了单个城市向城市群和城市区域扩张。相关学科的引入，深化了对相关城市问题的研究，特别是深化了城市空间研究的内涵，反映到规划实践中则是突破了传统单纯的关注物质空间设计的局限。但学科交叉的结果又使“城市规划发展走到另一个极端，物质空间变成了副产品，规划的主体对象变成了社会、经济、产业、生态、管理等等。很显然，在这些领域规划师并非专家，因此，规划的主要任务变成了协调与管理。其实，协调与管理也并非是规划师的专长”⁽³⁵⁾。城市规划学科领域的拓展渐渐地使城市规划迷失了自身工作内容的核心和方向，表现在规划实践中，规划师跨到其他领域充当起专家的角色，另一方面，似乎与城市领域相关的专家都可以成为城市规划专家，“这使得城市规划变成一个日益庞大而且组织松散的职业实践领域，它缺乏一个知识核心，其边界也在不断游动，似乎所有人都可以成为一名规划师。”⁽³⁶⁾

其次，城市研究对象的拓展并不意味着城市规划作用对象的扩张。虽然经济学、社会学、政治学等学科都涉及空间研究，但是这些学科并不是把空间作为研究主体，而是研究该学科的核心要素的空间分布或空间表现。比如社会学将空间视为社会现象集中的区域，经济学将空间看做效益最大化的距离选择，政治学则认为空间是权力主体的政治资源，由此可见，相关学科对城市空间的研究是分析的、单要素的。由于空间主体性虚化，就出现了将相关学科的研究成果直接落实到空间的问题，忽视了城市空间发展的内在规律。在实践中表现为将社会、经济规划直接落实到城市空间，替代空间规划，空间规划成为社会经济规划的投影。城市空间研究并不直接等同于城市规划，城市规划所作用的空间是指在地域上整体性、在功能上综合性、在动力上内生性的整体空间发展。如果缺乏规划理论这一中间层次的衔接，将城市研究的成果直接作为技术方法应用到规划实践中，将会产生许多问题。因此必须将城市空间研究的成果纳入到城市规划过程中，通过规划行为过程落实到城市空间的布局安排，促进城市空间协调发展⁽³⁷⁾。

第三，空间主体性虚化使城市规划失去了作用的“着力点”。虽然从字面上说，城市规划的研究对象是城市，但是城市规划在其历史发展进程中，它所拥有的能量、它所发挥的作用以及理论研究所涉及的范围不能涵盖城市的方方面面。任何一个学科或一项具体的实践，都有明确的、范围有限的作用对象，我们可以从不同角度、运用不同方法来研究这样的对象，以丰富、充实和深入对对象的认识；但作用对象本身不能无限制地扩张，否则，学科和实践的性质就会发生变化。从城市规划发展过程看，不断跨越空间作用对象，逐渐脱离物质性的规划设计领域，进入到城市的社会经济和政治领域，城市规划失去了“空间”这一传统的着力点。甚至出现了城市规划职业认同的危机，城市规划变成了什么都是、什么都不是的学科。为此，城市规划理论大师约翰·弗里德曼（J.Friedmann）通过对50年来规划理论的回顾，指出了规划师独有的职业领域：规划师有，或者说，应该具有关于社会—空间过程（social－spatial process）方面的知识基础，正是社会与空间的相互作用过程，产生了城市这个栖息地⁽³⁸⁾。

2）空间认识的僵化

城市规划的空间主体性虚化与人们对空间认识的僵化有关，具体表现为以下方面：

第一，对空间的认识还停留在物质性和技术性层面，表现在规划上，强调对建成环境的形态探讨，注重城市的土地利用模式、建筑形式及其规模、空间几何逻辑关系等。这种认识割裂了空间的主体（空间的生产者与使用者）与客体的关系，忽视了不同主体的需求和作用，体现在空间认识方法上较多运用均质空间与理性经济人假设。局限于技术性和物质性的空间认识，把人的使用需求和行为活动抽象为模式人（model of man），其产生的模式或模型，不能反映人的文化差异、职业差异和价值观、道德观差异。由于这种空间关系分析发现的关系，仅在特定的环境中，或者说只是在抽象的逻辑上是真实的，这种抽象的空间和数理逻辑与外在现实缺少联系，因为它忽视了城市空间的深层社会结构和空间发展的历史过程⁽³⁹⁾。建立在这种空间认识基础上的城市规划，自然无法解决城市空间复杂的主体活动所带来的问题，城市规划作用失效在所难免。

第二，忽视空间的利益属性及其过程。长期以来城市规划关注的是空间资源配置问题⁽⁴⁰⁾，利益分配是一个被认为可以自动解决的问题，或者不甚重要的问题。在传统规划所假定的理想环境中，空间资源配置的改善，必然是在任何一个主体不损害其他主体利益的情况下实现的。城市规划的作用被界定为空间设计的技术工具，只要城市规划描绘出理想的空间布局蓝图，就会被自动地实现。体现在城市规划编制上，每一次城市规划都习惯全面推翻上一次规划的结构，将构造一个新颖的空间结构作为城市规划编制的核心工作。但是，城市空间结构实际上反映历史形成的特定社会利益关系，空间结构的重组意味着原有的社会利益关系被打破和重组的过程。有人认为，空间资源是由市场机制来配置使用的，所以关注空间问题没有太大的意义，而应该从社会经济的层面去研究。但是，正由于市场失灵，才需要政府干预，城市规划就是政府对市场失灵的有效干预的手段。此外，城市空间的利益属性是多层面的，并不仅仅体现其作为交换商品的交换价值，而且还体现其作为使用者生活场所的情感、文化等多方面的价值。由于市场经济只关注空间的交换价值，空间的使用价值容易被忽视，城市规划的干预作用就应该对某些使用价值（如象征价值、历史价值、文化价值等）进行保护和控制，维护公共利益，保障社会公平。

3）偏重于发展效率

我国正处于城市快速发展的时期，发展成了硬道理和第一要务，其他的一切工作都要围绕发展大局展开。在这样的大背景下，城市规划作用的价值取向被界定为，“应当以效率为先，以发展为要务，以各项建设项目的快速开展为目标”⁽⁴¹⁾。基于发展效率取向的规划作用定位，不仅是社会对城市规划的要求，而且一度成为城市规划组织和规划师们默认的共识，并成为规划工作的指导思想。当城市规划对开发项目的规划控制不符合某些领导和开发商预期时，就被冠以“城市规划阻碍城市发展”的帽子。而当国家要进行宏观控制时，城市规划又被指责为是城市建设过热的原因。

在发展效率导向下，城市规划成了追逐利润的工具。在编制和实施城市规划时，首先关注的是规划所产生的经济效益，在地方政府和开发商占据主导地位的条件下，又被具体化为尽可能地为政府和开发商获取更大的利益。地方政府经过实践发现城市规划是“经营城市”的有效工具，并且凭借其在一级土地市场的垄断地位，向规划要效益、要GDP。在编制城市总体规划时，地方政府总是尽可能地扩大人口规模，其目的是获得尽可能更多可出让的土地。而控制性详细规划也已经成为地方政府加快土地批租速度和加快建设步伐的有力工具。在现实中，各种大规模的土地开发总能找到各种城市规划依据，这表明城市规划对于城市大规模的扩张至少是起到了“技术掩护”的作用⁽⁴²⁾。政府对利润的过度追求，造成了政府公共服务职能的严重缺位，也造成了城市公共物品供给匮乏，并引发了一系列的社会问题。比如政府为加快城市建设，尽一切可能消除社会阻力，保证行政权力实施的效率。比如，为减少征地成本，绕过农村聚居地建设新区，而将产生“城中村”问题的包袱留给下届政府；在征地拆迁过程中，片面依靠行政权力和组织优势，与市场资本合谋，压低补偿获取高额的地租差。

在发展效率导向下，城市规划强调的是空间资源配置的效率，而忽视资源配置的社会过程。实际上城市规划所产生的空间资源配置必然同时伴随着社会结构的调整，特别是社会利益关系的调整。比如在进行旧城更新改造规划时，如果仅仅从资源配置效率的角度考虑，往往得到的结论是将原有的低收入群体迁出旧城，引入高收入群体。基于效率导向的城市规划无法发挥宏观调控的作用。过去一段时间，我们曾经希望城市规划能发挥宏观调控的作用，但是改革开放以来多次宏观调控的历史实践粉碎了规划师的梦想。在经济快速发展时，城市规划可以促进城市空间发展，但国家需要城市规划进行调控城市空间发展速度提升发展质量的时候，却发现规划失灵了。