资源的高效利用

5.2.3　资源的高效利用

城镇密集地区的土地等空间资源紧缺，人地关系比较紧张，这是制约区域发展的一个重要“瓶颈”。而资源的粗放利用，加剧了城镇密集地区的资源矛盾。

低水平的产出效益，增加了制造业对土地资源的占有和消耗。笔者曾对江苏省12个国家级开发区的土地利用产出效益进行过分析，2002年国家级开发区中仅苏州工业园区、南京和无锡高新技术产业开发区地均GDP产出超过10亿元，加上省级开发区在内，全省开发区的地均GDP产出低于4亿元/km²，地均工业产值仅10亿元/km²（表5.6）。

表5.6　江苏省国家级开发区土地利用产出效益比较（2002年）

注1.表内国家级开发区的国内生产总值、工业增加值、工业总产值、累计开发面积数据来自江苏省外经贸厅《2002年全省开发区建设发展表》。2.受国家批准的面积或范围所限，部分开发区上报的累计开发面积低于实际开发建设用地的面积，且部分企业在开发区注册，但用地在开发区之外，据此计算出的地均产出可能高于实际值。

应该说，部分城市现状的土地利用情况已经有了明显的改善，一些国家级开发区的土地产出效益也达到了相当的水准，例如上海、深圳的高新技术产业开发区，苏州工业园和无锡高新技术产业开发区等，其成熟工业用地的单位用地产出可达到30亿元/km²以上。但是从区域整体层面，城镇密集地区的土地利用特别是工业用地的产出效益仍然很低。据《江苏省沿江城市带规划》统计分析，2002年江苏省有沿江岸线的21个城市单位面积工业用地平均工业产值为8.34亿元/km²，按照30%的工业增加值比例估算，其地均工业增加值为3亿/km²元^[8]。土地的粗放使用和低效产出，在中国的城镇密集地区是一个比较普遍的现象，无论是对长三角还是珠三角的规划研究，都揭示了这个问题^[9]。

除了土地资源的粗放使用外，城镇密集地区还存在能源、水资源等方面的高消费现象。2004年上海国内生产总值的综合能耗为1.03吨标煤/万元，相当于全国平均水平的65%左右；工业增加值的能耗为1.34吨标煤/万元。在长三角地区虽处于一定的领先地位，但与国际先进水平相比差距较大，其万元总值能耗约是日本的6倍，美国的2.3倍^[10]（表5.7、表5.8）。

表5.7　国外部分城市工业用地产出效益

资料来源:江苏省城市规划设计研究院.吴江市城市总体规划，2006

表5.8　江、浙、沪两省一市能耗指标（2004年）

资料来源:华东师范大学.长三角城镇群规划专题研究报告:长江三角洲地区产业结构升级与城镇空间模式协同性研究，2006

能源消费弹性系数是衡量一个国家或地区的能源消耗与生产力发展水平、生产工艺水平、能源管理水平及国民经济结构有密切关联程度的综合指标。2004年，浙江全省的能源消费弹性系数为0.97，江苏全省的能源消费弹性系数为1.1，能源消耗的年平均增长速度接近甚至超过了国民经济的年均增长速度。

经济增长方式的特点与发展阶段息息相关。城镇密集地区集中了超过土地面积的人口、产业和经济要素，因而是资源压力最大的地区，继续延续粗放经营的增长方式，将会面对无地可用的尴尬境地，经济发展的质量和生态环境的质量也难以得到改善。同时城镇密集地区也是国家经济发展的先行地区和示范地区，有责任有必要在产业升级、转变增长方式等方面先行一步。不论从哪个角度，城镇密集地区都需要及早推进产业升级和增长方式的转变，通过多元化政策的制定和实施，促进资源的集约高效利用。

根据《江苏省沿江城市带规划》分析，按照沿江地区现状工业用地平均工业产值8.34亿元/km²水平，实现有关经济开发规划确定的地区经济增长指标，需要的工业用地面积总量分别约为:2010年2398 km²和2020年6220 km²，约是现状工业用地面积的3倍和7倍。按此速度，2010年和2020年仅工业用地就占沿江地区土地总面积的10%和25%。这不仅和国家关于保护资源特别是耕地资源的要求相悖，也不符合沿江地区自身环境容量的要求。

规划需要加强对土地资源的集约利用和有效保护，结合工业结构调整、提高产业层次的过程和要求，提高工业用地的投资密度和产出效率。制造业的空间布局和土地供应政策应明确投资门槛、效益门槛和生态门槛。通过设置相关门槛，保障和促进发展先进制造业、高新技术等高附加值产业，抑制低水平制造业的布局和用地扩张。在适时合理扩大工业用地规模的同时，应更加重视对存量土地的结构调整、挖潜、整治，通过跨行政区域的联动、合作，集中布局，促进产业用地的合理集聚。对于占地较多、经济总量较大的基础工业（如冶金、钢铁、造纸、汽车、电厂等），在保障技术要求的前提下，应更加重视加强用地的管理，提高用地效率，少占沿江岸线，节约土地资源。

合理确定产业空间特别是工业用地的开发强度，提高工业用地的容积率，结合产业结构调整升级的进程，加大对原有用地内部挖潜的力度，充分利用各类闲置土地，盘活存量土地，优化整体土地利用结构。坚决杜绝已入区企业对土地的闲置和浪费，对依法取得土地使用权而未按法律、法规规定时间开发建设的，应依法无偿收回闲置土地使用权或保留权益，置换使用土地。

加强土地政策的区域统筹，将资源成本、生态成本作为衡量经济增长水平、考核城市经济发展成效的重要指标，避免城市间以资源为代价低成本出让土地、恶性竞争。对集约用地和浪费用地实行严格的奖励和惩罚制度。在税费、土地使用等方面实行差别政策，根据资源特点，因地制宜地合理限制高耗能、耗水产业的布局。