研究范围和主要内容

(一)文献综述

1.区域发展政策与减贫的文献综述

美国经济学家库兹涅茨1955年在一篇名为《经济增长与收入差距》的文章中提出“倒U型”假说的,即人均国民生产总值和收入分配的不平等程度,是以一个倒U型的形式发展的,也就是说,随着人均收入的增长,收入差距会拉开,这种不平等程度在收入达到中等水平时达到最高点,然后,随着收入水平的进一步提高而开始下降。这是他对经济发达国家美国、英国与经济落后国家印度、波多黎各的收入差距情况作了对比研究后发现的。速水优次郎等运用44个国家和地区1990—2000年期间的不同年份的基尼系数与同期人均GDP的关系进行分析,得到了支持倒U型假设的结果。^[1]增长极理论是在法国经济学家佩鲁(Perroux)的增长极概念基础上发展起来的。其基本思想是区域经济发展是不平衡的,把有限的稀缺资源集中投入到发展潜力大、规模经济和投资效益明显的少数部门或区位,使增长点的经济实力强化,成为区域增长极。一些重要城镇和工业集中区可选作增长极,其核心是有创新能力的企业。增长极在区域经济增长过程中发挥着极化作用和扩散作用。极化作用是指区域经济活动向极核聚集,从而使其经济实力、人口规模迅速扩大的过程。扩散作用是指增长极通过其产品、资金、人才、信息的流动,将其经济活动和创新成果传递到广大腹地,带动腹地经济增长。极化作用和扩散作用是相辅相成的,前者主要表现为生产要素向极核的集聚,后者主要表现为极点生产要素向外围的转移,二者均可从不同的侧面带动整个区域经济的发展。但是在不同的发展阶段,这两种作用的强度有所不同。一般来说,初期极化作用是主要的,一定阶段之后,扩散作用逐渐占主导作用。

从中国的情况来看,经济发展与减贫也存在类似倒U型假设关系。随着改革开放以后的经济快速发展,中国成功地将2.5亿极端贫困人口降至3500多万。但是,陈少华等(2001)、胡鞍钢等(2006)、陈立中等(2007)、张全红等(2007)、胡兵等(2007)的众多研究表明,经济增长并不一定带来减贫效应,收入分配不平等也越来越阻碍了经济增长的减贫效果。^[2]1981年,农村基尼系数为0.2406,1985年曾一度下降为0.2267;1986年农村基尼系数开始逐年上升,2005年达到0.3751,2008年达到0.378。90年代初农村贫困人口人均纯收入与全国农民人均纯收入的平均水平之比是1∶2.4,而到2008年扩大到1∶4.8,收入差距明显拉大。

出现上述情况的主要原因是区域经济增长很难惠及贫困人口。经济增长更多地集中在东部地区和城市地区,对缓解农村贫困的边际效益已经很小,经济发展越来越明显地脱离于农村经济,特别是贫困地区的经济活动;促进区域增长的各项政策多是普惠式,对贫困人口没有特别地瞄准和优惠,因此即便伴随持续的经济增长,缓贫速度反而日益减缓,往往是绝对贫困没有消除,相对贫困日益明显。

2.有关青海玉树地区发展与减贫的文献综述

改革开放以来,特别是国家实施西部大开发战略以来,国家对青海三江源地区的经济社会发展和可持续发展越来越重视,有关研究成果也日益丰富,主要集中在生态移民、教育、医疗卫生、畜牧业等方面。

(1)关于三江源地区生态移民政策的研究

梅丹芬(2006)运用制度经济学方法研究分析了生态移民制度架构下的困境。研究指出,生态移民是人类的生存环境恶化到不可承受的程度,而做出的一种制度安排,是一项涉及自然、社会、政治因素的系统工程。但是这种制度安排下各利益群体的冲突使得生态移民工程陷入困境。作者试图通过引入激励机制解决生态移民过程中的利益冲突,以实现该制度安排的最终目的。^[3]

徐君(2008)在大量实地调研基础上,结合国内外有关三江源以及生态移民研究现状,对三江源生态移民研究的可能发展趋向进行了分析,指出三江源生态移民研究应注重移民地区特定民族的社会历史形态以及人地关系中地方性知识的特殊价值,关注移民社会组织变迁、社群认同以及后续产业发展问题,打破目前三江源生态移民研究中重移民轻草场管护的现状。^[4]

聂学敏等(2008)通过半结构式访谈、实地调查等方式对2004—2006年黄河源区退牧还草工程实施现状进行了分析。结果显示,该工程的实施有效地改善了草地生态环境状况,促进了当地经济产业结构的调整,但由于社会经济条件的限制,项目区没有形成具有市场规模的替代产业,牧民的生产、生活受到影响,同时也暴露出了一些政策上的不合理性。建议通过加强移民教育、发展特色替代产业、提高草地资源管理水平、完善补偿体系等方面对退牧还草政策加以改进,从而使退牧还草工程成为真正的长效工程。^[5]

芦清水等(2009)从牧户角度,通过牧户调查、遥感数据、自然要素和社会经济要素综合分析,研究生态移民政策和牧户的响应情况及原因。作者认为草地退化是气候干暖化和草地载畜超载共同造成的;移民政策和牧户社会经济情况的对比利益差异,导致移出的牧户以老年牧户、无畜/少畜户为主,分别占移民户总数48.5%和68.3%,牲畜多的中青年牧户普遍不愿移民。而且,移民户中,一证多户中的部分户移民占所有移民户54.5%。移民牧户结构的上述特征导致通过移民实现草地载畜量明显减少的目标难以实现。^[6]

邓本太(2009)认为,结合生态治理项目实施一些移民工程,希望通过转移牧民,使其根本性地摆脱草地制约,依靠移民改变生活方式从而转变生产方式,达到生态保护和牧民增收的目的。通过实施的效果看,由于移民工程牵扯面积大,涉及人的生产和生活的方方面面,加之牧民综合素质低、政府资金投入有限、牧区城镇产业带动力弱、环境制约大等影响,后续产业发展十分困难。^[7]

(2)关于教育发展政策的研究

孟宪范等(1998)主要采用问卷法、文献法、访谈法进行多方面分层次的资料搜集,对青海两藏区农牧民的教育需求进行的调查,考察了教育需求与诸种因素的关系。作者认为,在绝大多数群众信仰同一种宗教的民族地区,存在着宗教教育体系,对发展现代教育面临着不予认同的困难;如果教育不会给人们带来改变命运的利益,教育需求只能处于潜在状况,不能被激活;教育可以促使人们摆脱地域和封闭社会带来的狭隘性,更好地接受中华民族的主流文化;教育可以在民族地区引起社会结构上的良性变化,从而提高社会整合的水平。在我国这样的多民族国家中,教育在社会结构和意识形态、文化心理上都具有社会整合的作用,在民族地区发展教育事业就可以从根本上加强中华民族的凝聚力。^[8]

李金海(2007)认为,玉树州劳动者受教育的机会少,素质技能普遍较低,乃是造成玉树州相对贫困和落后的重要因素之一。民族地区的经济社会发展,在很大程度上依赖于人才的数量和质量以及人口素质的提高;经济的滞后,必然导致教育的落后,教育的落后又必然制约经济的发展;玉树州要实现经济可持续发展,就必须要不断加强其民族教育,提高劳动者的环保意识和素质技能培养出高科技的人才。玉树州正处于由传统社会向现代社会转型的关键阶段,只有实现民族教育突破性的进展,才能有效促进玉树州经济社会发展走上一个新台阶。^[9]

(3)关于医疗卫生发展政策的研究

赵鸥(2001)运用文献资料法、问卷调查法和数理统计法,对藏区牧民生活习俗进行调查,对影响健康的因素进行分析,为提高民族地区居民健康水平和生活质量提供理论上的科学依据。作者认为,由于特殊的地理环境、气候及独特的生活习俗决定着藏民族的生活方式,据人口抽样调查统计表明,青海藏族地区居民寿命低于同一地区汉族居民。影响寿命的主要威胁来自不健康的生活方式,当然这种生活方式是千百年来形成的,在研究民族健康问题时一定要注意少数民族生活环境的特点,多角度、多方面来探讨,保持其浓郁的民族特色。^[10]

夏锋(2008)通过在甘肃、青海、宁夏、四川进行的有关调研,认为试行新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合”)以来,农村公共医疗卫生服务出现了一些新变化,农民“看病难、看病贵”有所缓解,并在一定程度上降低了“因病致贫和因病返贫”的比例。在政府大力宣传和示范效应下,农民对新农合的态度发生了转变,逐渐从被动、观望甚至是抵抗,转变为积极主动参与。同时“新农合”也面临着诸多问题:“看病贵”问题仍然比较突出,医疗服务人才短缺和卫生基础设施薄弱问题非常突出,突发卫生事件的有效应急机制滞后问题依然突出。^[11]

(4)关于畜牧业发展政策的研究

邓本太(2009)认为,继续沿袭传统的生产经营方式,必然会陷入超载过牧——草场退化——牲畜无草可食——牧民无法养畜的恶性循环,最终使牧民失去收入来源导致贫困成为“生态”难民。在青海省现在所处的发展阶段,畜牧业发展主要依靠草地养畜的产业结构在短时期内还无法改变,牧民生产资料和生活收入主要依靠畜牧业的收入渠道在短期内也无法改变,这是目前最大制约,也是最需解决的紧迫问题。实践表明,实施促进畜牧业发展的一系列政策举措,只有从转变落后生产经营方式这个关键环节入手,触及转变生产经营方式这一矛盾的根源,通过对承包户的草场资源实施有效整合,建立合作社、股份制、联户经营等多种形式和层次的模式发展生态畜牧业,才能走出恶性循环的困境。^[12]

邵春益(2010)认为,生态畜牧业是将动物及其生存的环境和人类社会活动作为一个有机的整体,根据家畜生态学和生态经济学原理,遵循和利用生态学规律,应用现代科学技术和系统工程的方法,全面而又系统地进行畜牧业生产活动,使畜牧业生产向着高产、优质、高效和稳定协调的方向发展。加快推进青海生态畜牧业发展,将人类的生产、生活和消费对自然的不利影响降低到可控范围,恢复草地生态功能,维护好青藏高原调节水资源的作用,对于实现畜牧业生产与草地生态保护协调发展,确保我国生态安全具有十分重要的意义。^[13]

(5)小结

从文献综述可以看出,已有学者对有关三江源的生态移民和新型农村合作医疗等政策进行了相应的研究和评估,认为移民工程和生态建设工程的系统性客观上要求政治学、经济学、人类学、民族学、生态学等学科的联合参与、集体攻关,找出三江源生态工程实施中的问题及其根源,提出可行性对策和参考性方案。^[14]

有关三江源地区教育方面的研究虽然对教育的功能和必要性有所涉及,但近期对普及九年制义务教育和“两基”(基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲)进行深入研究和评估成果并不多见。玉树州至今依然是青海省乃至全国教育面貌最为落后的地区之一,全国13个未实现“两基”的县中,玉树州就占4个。因此,完成“两基”攻坚任务是玉树州迫切需要大力解决的突出问题。

三江源地区作为生态保护功能区,发展畜牧业处于相对次要的位置。2008年初,青海省委、省政府在6个民族自治州选择了7个牧业村,进行了生态畜牧业发展建设试点工作,相关的研究和评估成果并不多见。但是在生态移民后续产业发展困难的情况下,在三江源地区科学地发展畜牧业比以往提到更为重要的位置,迫切需要探索新的畜牧业发展道路,既能保护生态环境又能增加牧民收入。

综上所述,国家实施西部大开发战略以来,特别是2008年国家出台支持青海等省藏区政策以来,为支持包括玉树在内的青藏高原地区经济社会发展和生态环境保护,国家各有关部委和青海省等制订出台了一系列的发展政策。本研究试图对这些政策措施的减贫效果作一研究与评估,为完善相关政策措施提供参考依据。

(二)研究范围界定

本研究范围主要包括青海省玉树藏族自治州,地处青藏高原中部和青海省西南部,包括玉树、杂多、称多、治多、囊谦和曲麻莱6县。全州东西长738千米,南北宽406千米,土地总面积19.79万平方千米,约占青海省国土总面积的37%。2009年总人口33.3万人,约占全省总人口的6%。玉树州地势较高,海拔多在4000—5000米之间,为青藏高原多年冻土的主体部分。玉树州贫困人口14.1万人,分别占全省贫困人口与全州总人口的28.6%和42%,其中玉树、杂多、治多、囊谦是国家扶贫工作重点县,称多、曲麻莱是省扶贫工作重点县。由于玉树州位于青藏高原腹地,远离中心城市,交通不便,信息不灵,长期处于半封闭状态,经济社会发展水平明显滞后。

(三)研究主要内容

由于时间和资料所限,本研究仅对新近出台的影响青藏高原地区的主要发展政策进行研究与评估,主要包括生态保护与生态移民政策、教育发展政策、医疗卫生发展政策、畜牧业发展政策、交通和能源发展政策等五个方面。在对上述五个方面发展政策的减贫效应进行研究与评估时,既肯定取得的明显效果,又找出存在的主要问题,为完善相关政策措施提出相应的政策建议。