政府推动科学环境立法

中国全面推进依法治国和经济 “新常态” 的提出, 必将迎来环境立法新的活跃期。 提高环境立法质量是实现环境法治的前提, 因此, 环境立法的科学性研究成为一个紧迫的课题。 实现环境科学立法首先要克服已有环境立法的弊端, 完成环境立法从被动应对向主动引导的转变。 其次, 环境立法要避免盲目移植国外立法。 最后, 不能忽视立法需要花费的时间成本, 减少 “突击立法”。 环境立法的科学性意味着环境立法不再是以前被动的、 打补丁式的立法, 而是一种主动的、 有目的的、 系统的、 引导性的、 具有适度超前性的立法。 建立和强化环境科学立法, 不仅要树立环境立法的时空观, 注意环境立法的内部性协调和外部性协调, 强化环境立法的协调观, 还要重视环境立法技术。 在目前的环境立法中, 规定政府负责人 (主要是省长、 市长) 的环境责任比较原则, 缺乏有关省长、 市长等政府首长环境责任的具体规定, 特别是缺乏对省长、 市长等政府首长的进行监督、 政绩考核和问责制度的规定。 实际上, 在地方政府的决策部门中, 环境保护主管机关在地方发展决策中并没有发言权, 环保部门的失语使他们背负了本应由地方政府实际决策部门承担的环境责任。[1]

政府推动科学立法。 政府及其职能部门是环境保护决策的执行者, 在环境执法过程中, 会出现哪些问题、 会面临哪些困境, 政府及其相关职能部门有直观感受, 更有发言权。 对于具有全国性的法律、 法规的制定, 政府具有推动作用。 地方政府也可以结合本地实际情况, 制定适合本地区的地方规章。

来自2014年9月25日 《南方周末》 的消息称: “大气国十条”[2]周年, 权威专家组预警: 京津冀治霾计划将落空。” 即使全面落实现有的减排政策, 京津冀依然难以完成 “大气国十条” 任务。 更令人担忧的是, 各地治霾方案几乎都是仓促而就。 “心里没底” 是多地环保官员的共同感受。 “大气国十条” 对于京津冀区域的硬性要求是: 到2017年, 京津冀PM2郾5浓度下降25%左右, 其中北京市的浓度控制在60微克/立方米左右。 “沙盘推演” 的结果表明,2017年, 北京市的PM2郾5年均浓度较2013年下降25郾6%, 达到65郾8, 但天津市和河北省的下降幅度则只有18郾7%和14郾7%。 因此, 报告的结论是: 即使全面落实现有的减排政策, 到2017年, 依然存在北京PM2郾5年均浓度达不到60的风险, 天津市与河北省的部分地区也存在PM2郾5浓度不能降低25%的风险。

在环境状况没有明显好转的情况下, 环境立法却大繁荣的时刻, 需要适时反思, 环境立法的步子是否太大, 是否没有回应现实的需求。 需要建立起立法后评估制度, 来考量立法是否达到预期效果。 政府推动环保立法必须经过详细周密的科学论证, 宜缓不宜急。

[1] 阳东辰: “公共性控制: 政府环境责任的省察与实现路径”, 《现代法学》,2011年第3期。

[2] 2013年9月国务院发布国发 也2013页 37号 《大气污染防治行动计划》 (简称 《大气十条》)。 计划中将目标定为: 到2017年, 全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上, 优良天数逐年提高。