政府加强严格环境执法

1.环境行政管理体制

依照 《环境保护法》 规定, 地方政府是责任主体, 直接对当地的环境质量负责。 在中央和地方生态环境机构关系上, 实行以地方政府为主的双重领导, 地方生态环境部门的人事任命、 财政预算均由地方政府主导, 中央部门对地方部门实行业务指导。

环境行政管理体制横向关系在中央一级, 包括国务院组成部门, 以及相关直属机构、 直属事业单位、 部委管理的国家局等。 根据职责定位、 法律和国务院授权, 大致可分为 “协调机构、 职能部门、 支撑部门” 三类。[1]第一类是生态环境协调机构, 指由有关政府机构组成、 协调政府部门间环境保护与可持续发展事务的协调议事机构。 第二类是生态环境职能部门, 大致可分为综合经济和产业部门、 资源管理部门、 环境保护部门三类。 综合经济部门以国家发展和改革委员会为代表。 产业部门 (如工信、 交通、 住建等) 承担各自领域的污染防治职能。资源管理部门设置了国土、 农业、 水利、 林业、 海洋等部门, 负责各自领域的开发与保护工作。 环境保护部门的职责以污染防治为主, 并与其他综合、 产业和资源管理部门负责的污染防治职能共同形成 “统一监督管理, 分工负责” 的格局。第三类是生态环境的支撑部门, 即附于各个职能部门的事业单位。

纵向设置上, 我国存在较为普遍的职责同构现象, 职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、 职责和机构设置上的高度统一、 一致。 在生态环境领域亦是如此。 省、 地、 县等各级地方政府参照中央部门, 设置了总体上类似的职能机构, 包括国土、 农业、 水利、 林业、 海洋渔业、 环境保护。 为了配合执法监督的需要, 地方政府还建立了监察和监测机构。

2.现行管理体制存在的问题

我国的环境行政管理体制是统一管理和部门分工负责相结合的体制, 从纵向上看, 各级政府统一管理; 从横向上看, 各个部门分工负责。 但在这个体制中,各部门之权力相互间制约、 重叠, 能否理顺这些关系, 直接影响行政权力的实现。

横向配置存在的问题。 第一, 职能过于分散。 自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、 水利、 林业等部门, 尽管有助于根据资源的属性进行专业管理, 但也与生态系统的完整性有所冲突。 而在污染防治领域, 由于环保机构成立时间较晚, 原先的管理职能分散在各部门, 环保机构成立后, 只注意对新机构的授权, 并未完全撤销原部门的环保相关职能。 第二, 职能过于集中。 开发与保护往一个部门管理, 导致缺乏制衡的部门格局。 从我国过去经验看, 这种体制安排容易导致 “重开发、 轻保护。”

纵向体制存在的问题。 在环境治理体系中, 中央政府与地方政府承载着不同的治理任务, “中央政府的主要职责在于制定政策、 法规、 标准与规划, 监督与指导地方政府的环境执法行为, 并且协调解决跨区域环境问题。 地方政府的主要职责在于具体实施与执行环境法律、 法规。” 地方政府既拥有法定环境职权, 又承担环境质量责任, 必须实现职责与职权的统一。 而在政府权力运作过程中, 环保部门职责与职权的规定不一致, 河北 “红豆局长” 及江苏 “举报局长” 在客观上说明了地方环境监管部门的尴尬的局面。 所谓 “顶得住的站不住, 站得住的顶不住。”

2015年十八届五中全会审议通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》, 提出实行省以下环保监测监察执法垂直管理, 地市级环保局实行以省级环保厅局为主的双重管理体制, 县级环保局作为地市环保局的派出机构, 不再单设。2016年9月, 《关于省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》 正式公布, 标志着实行省以下环保监测监察执法垂直管理的环保体制改革正在逐步推进。 依照 《环境保护法》 规定,地方人民政府对本辖区的环境质量负责。 毫无疑问, 地方政府是责任主体, 直接对当地的环境质量负责。 地方政府既拥有法定环境职权, 又承担环境责任, 实现职责与职权的统一。 而 “环保垂直改革” 的同时, 强化地方政府环境主体责任的体现, 通过垂直改革来倒逼地方政府履责, 制度化、 机制化、 长效化地推动落实发展和保护党政同责、 一岗双责。

具体人员配置与设施存在的问题。 环境监察作为从事环境现场执法的唯一队伍, 承担了繁重的现场监察任务。 环境保护部环境监察局相关负责人介绍说, 全国8万名环境监察人员负责150万家工业企业的现场检查工作、100余万件信访投诉案件的现场调查工作、50万家企业排污费申报和收费工作、14万件环境行政处罚案件的调查取证工作、1万家国控企业在线监控数据的现场核查工作。 此外, 部分地区环境监察机构还负责突发环境事件的应急处置工作。[2]环境执法人力资源数量不足, 质量不高 (其中出身环境专业的专业人才仅占一成), 除此之外, 也存在执法车辆、 取证设备、 监控设备缺乏的现实, 影响了环境执法的正常进行。

严格执法需要理顺体制, 加强监管。 这种体制的理顺不仅仅包括政府职能部门之间的理顺, 也包括政府间体制的理顺, 尤其是平级政府间、 一定的区域内、流域内体制的理顺, 对于跨行政区域的大气污染、 水污染、 土壤污染的防治才会实现有效监管。 在管理体制的理顺中, 符合自然资源规律的管理体制才能实现有效的管理。 全面推行河长制即是一个有益的探索。 为保护水资源、 防治水污染、改善水环境、 修复水生态,2016年12月我国出台了 《关于全面推行河长制的意见》, 全面推行河长制。 一旦制度规范明确, 则要铁腕治污, 行政执法宜严宜急。

[1] 国家生态环境治理体系研究课题组: “十大部门:生态环境管什么”,2014bhttp: //blog郾sciencenet郾cn/home郾php?mod=space&uid=528739&do=blog&id=896843。

[2] “环境监管: 小马怎能拉大车?”, 《中国环境报》,2014年10月24日第2版。