“一带一路”背景下印尼的中国劳工问题

“一带一路”背景下印尼的中国劳工问题

潘玥

【作者机构】中山大学国际关系学院

【来源】《东南亚研究》 2017年第3期P123-137页

【分类号】D829.4

【分类导航】政治、法律->外交、国际关系->中国外交->中国外交史、对外关系史->非洲外交史、对外关系史

【关键字】一带一路 印尼 中国—印尼关系 中国劳工 中国对外投资

【摘要】自“一带一路”倡议实施以来,柬埔寨、缅甸和印尼等东南亚国家多次出现关于中国劳工的争议与谣言,引起了这些国家政府和民众的广泛关注,缅甸甚至发生打砸抢事件,损害了中国劳工的权益,也影响了中国和中国企业的国际形象.这类争议的核心在于中国是否大量输出了低技能工人,抢夺了当地人的工作机会,损害了所在国的社会与经济秩序.以印尼为例,由于印尼的技术工人较少,时间观念淡薄,工作效率低下,为加快项目的推进,投资印尼的中企在用工问题上也有许多无奈.中国劳工的争议问题有其经济、政治、制度和国际等诸多因素,需要理性看待,综合解决.两国政府、企业和学界都应采取相应的措施,改善中国劳工的争议问题,使中国与印尼等东南亚各国更好地对接与推进“一带一路”倡议。

至2016年底，“一带一路”倡议已实施3周年，已经到了需要反思与调整的阶段。总体而言，东南亚国家与中国在“一带一路”倡议中的合作较为密切，部分国家成果斐然，但随着合作的广度和深度不断加大，一些深层问题也逐渐暴露出来，如柬埔寨、缅甸和印尼就曾多次爆发关于中国劳工的争议，缅甸甚至因此发生打砸抢事件，其背后交织着敌对情绪、劳务纠纷和法律法规不完善、非法劳工等因素。

印尼是世界上第四人口大国*“Penduduk Indonesia menurut Provinsi 1971, 1980, 1990, 1995, 2000 dan 2010”(《1971、1980、1990、1995、2000和2010年印尼各省人口》), Kependudukan, Badan Pusat Statistik Indonesia(印尼国家统计局人口处)，http://www.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/1267, 31 Desember 2016.，是东盟最大的经济体，也是“一带一路”重要的沿线国家，与中国的合作较为全面。因此，本文以印尼为例，分析中国劳工在东南亚国家的争议问题，具有一定的典型性与代表性。据北京大学“一带一路”五通指数研究课题组编撰的《2015年“一带一路”沿线国家五通指数报告》，在63个国家中，印尼属于“顺畅型国家”，排名第5*北京大学“一带一路”五通指数研究课题组编《2015年“一带一路”沿线国家五通指数报告》，经济日报出版社，2016年，第38页。。这说明，相比其他国家，中国和印尼在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通方面，总体取得了不俗的成绩。然而，随着两国合作的层次不断深化，逐渐暴露出一些深层问题，其中，印尼多次爆发关于中国劳工的争议，此问题值得关注。

国内现有的研究，多从政治、经济、安全、法律和外交的角度，分析“一带一路”倡议存在的风险并提出相应的对策，其中南海问题、大国地缘博弈和战略不信任等成为热点问题。然而，现有的研究对“一带一路”背景下的中国劳工问题关注不足，侧重从法律的角度提出应保护中国的海外劳工*主要的研究成果有：章雅荻：《“一带一路”倡议与中国海外劳工保护》，《国际展望》2016年第3期；冯翀、陈玥、侯晨阳、王宇：《“一带一路”中国际劳工保护问题研究》，《法制博览》2016年第10期；黄梦：《中国企业投资东南亚劳工保护责任研究》，《长沙理工大学学报(社会科学版)》2016年第5期；花勇：《“一带一路”建设中的海外劳工权益法律保护》，《云南社会主义学院学报》2016年第2期；丁芳、林小燕：《“一带一路”战略下我国劳务输出研究》，《金陵科技学院学报(社会科学版)》2016年第1期。，鲜有指出此问题是中印尼两国“一带一路”倡议对接中的风险之一，甚少详细分析争议所反映的问题及其成因*主要的研究成果有：薛松、许利平：《印尼“海洋强国战略”与对华海洋合作》，《国际问题研究》2016年第3期；〈印尼〉米拉、施雪琴：《印尼对中国“一带一路”倡议的认知和反应述评》，《南洋问题研究》2016年第4期；单勇起、张宇：《“一带一路”之投资印度尼西亚：土地征用工作实践与探索》，《中国矿业》2015年第S1期。。中国劳工问题涉及政治、经济、法律和外交风险，在印尼的风险呈上升趋势，需要引起足够的重视。若此问题处理不当，易出现连锁反应，可能发生打砸抢事件，进而引起印尼“排华反华”浪潮，甚至出现中国撤侨撤资的不良后果。

本文基于印尼语文献，简要叙述中国劳工争议的基本情况以及印尼方面的真实态度，再通过问卷调查和深度访谈*笔者向投资印尼的中企发放了关于用工问题的问卷55份，收回有效问卷49份，并从中选择6家不同行业的企业进行深度访谈。，客观地反映中企在印尼面临的用工问题，从经济、政治、制度和国际等四个方面，分析引发争议的深层原因，继而提出针对性的对策建议。

近年，印尼爆发了多次关于中国劳工的争议，几乎每次都与“一带一路”倡议的落地与推进密切相关。从争议的规模上看，出现三个高潮，分别是2014年总统大选前后、2015年8月底和2016年12月底。

2014年总统大选时，“中国劳工潮”问题被认为是普拉博沃支持者对佐科(Joko Widodo)的抹黑。然佐科当选总统后，争议并未就此平息，尤其是佐科总统与习近平主席就“一带一路”倡议达成合作意向后，争议更多。

第二次争议的高潮发生在2015年8月底，当时中国和日本竞标雅加达—万隆高铁项目，印尼《时代》(Tempo)杂志刊登了中国劳工涌入印尼的报道，引起社会的广泛关注。工会向政府施压要求禁止没有职业技能的中国工人进入印尼*薛松、许利平：《印尼“海洋强国战略”与对华海洋合作》，《国际问题研究》2016年第3期。，雅加达、万隆和三宝垄等市出现工人游行示威。伊斯兰传播委员会(DDI)还呼吁印尼政府拒绝与中国开展任何形式的合作*“Dewan Dakwah Kota Bandung: Ganyang Pki, Turunkan Jokowi”(《万隆市伊斯兰传播委员会：压榨印尼劳工，佐科维下台》), Dewan Dakwah Islamiyah Indonesia Kota Bandung(万隆市伊斯兰传播委员会), 31 Agustus 2015, http://dewandakwahbandung.com/dewan-dakwah-kota-bandung-ganyang-pkiturun kan-jokowi, 4 Januari 2017.。

2016年12月底，“辣椒事件”使公众再次聚焦中国劳工问题，印尼网民和媒体借机大肆渲染，称中国意图使用“生物武器”摧毁印尼。中国驻印尼大使谢锋辟谣，中方坚决反对印尼某些人炒作和过度解读个别中国公民涉嫌在印尼非法种植辣椒事件*《谢锋大使反对炒作和过度解读个别中国公民涉嫌在印尼非法种植辣椒事》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆官网，2016年12月16日，http://www.mfa.gov.cn/ce/ceindo/chn/gdxw/t1424815.htm，2017年1月4日。。虽然中印尼双方都有官员辟谣，但各种关于中国劳工涌入印尼的谣言不断发酵，引起了全社会的广泛关注。

现有的谣言主要分为三大类，第一类以议会第四委员会议长德德·优素福(Dede Yusuf)为代表，他认为，中国的失业率高达50%，约4,000万人失业，借“一带一路”让大量失业者去外国工作*“Ini Penyebab Ekspansi Tenaga Kerja Cina ke Indonesia”(《这是中国劳工涌入印尼的原因》), Berita Jatim(《东爪哇日报》), 24 Desember 2016, http://m. beritajatim.com/politik_pemerintahan/285753/ini_penyebab_ekspansi_tenaga_kerja_cina_ke_indonesia. html, 4 Januari 2017.。第二类以极端宗教组织伊斯兰捍卫者阵线(FPI)为代表，他们认为，涌入印尼的中国工人实际上是解放军，意图伺机占领印尼，就像当年占领西藏一样*“Komunis China Kirim Banyak Pekerja Ke Tibet”(《中国共产党派遣许多劳工到西藏》), Front Pembela Islam(伊斯兰捍卫者阵线网站), 13 Desember 2016, http://www.fpi.or.id/2016/12/komunis-china-kirim-banyak-pekerja-ke.html, 4 Januari 2017.。第三类受众最广，他们认为，1000-2000万中国劳工涌入印尼，他们工资比印尼人低，中国谎称“一带一路”倡议是合作共赢的机制，实际上连工人都自己带来，是“新中国式殖民主义”的典型表现，要求印尼政府取消对中国的免签政策并且禁止低技能中国劳工进入印尼工作*Isyana Artharini, “Berapa sebenarnya jumlah tenaga kerja asal Cina yang masuk ke Indonesia?”(《究竟有多少中国劳工进入印尼？》), BBC Indonesia, 23 Desember 2016, http://www.bbc.com/indonesia/indonesia-38407825, 4 Januari 2017.。

事态大有愈演愈烈之势，2016年12月23日，佐科总统不得不出面辟谣，否认“1000-2000万中国劳工涌入印尼”的说法，明确在印尼的中国劳工数量仅为21,000人左右，“中国劳工的工资远低于本地工人”的说法系无稽之谈*军方、劳工部与移民局随后也表示，在印尼的中国劳工仅为21,271人。见“Tenaga Kerja Tiongkok Hanya 21 Ribu, Jokowi: Ributnya Kayak Ada Puting Beliung”(《中国劳工仅21，000余人，佐科：切勿空穴来风》), IPJI(印尼记者和作家协会网站), Desember 24, 2016, https://ipji.org/2016/12/24/tenaga-kerja-tiongkok-hanya-21-ribu-jokowi-ributnya-kayak-ada-puting-beliung, 5 Januari 2017.。然而，民众广泛质疑这一数据的真实性，认为这一数据不能涵盖持商务签证或旅游签证来印尼工作的人数。为尽快平息事件，2016年12月31日，印尼各地的移民局针对在印尼工作的中国人进行大规模的执法行动，逮捕了数百名中国人*如玛琅移民局逮捕143名非法的中国劳工，雅加达移民局逮捕了76名从事按摩和色情服务的中国籍女性，西巴布亚省的索隆(Sorong)移民办公室逮捕了3名非法的中国劳工等。参见“Imigrasi Malang Tangkap 143 Buruh Asal China”(《玛琅移民局逮捕143名中国劳工》), Go Sumbar(《西苏门答腊报》), 31 Desember 2016, https://www.gosumbar.com/berita/baca/2016/12/31/imigrasi-malang-tangkap-143-buruh-asal-china/#sthash.21jgcNKJ.dpbs, 5 Januari 2017; “Imigrasi Tangkap 76 Terapis dan Pekerja Seks asal Tiongkok”(《移民局逮捕76名中国按摩师和性工作者》), Berita Nusantara(《努山塔拉消息》), 1 Januari 2017, http://nusantara.warta10.com/imigrasi-tangkap-76-terapis-dan-pekerja-seks-asal.76121.html, 5 Januari 2017; “Lagi, Imigrasi Sorong Tangkap WNA Cina Lakukan Bisnis Ilegal”(《索隆移民局又逮捕了非法就业的中国劳工》), Garuda Kita(《咱们嘉鲁达报》), 4 Januari 2017, http://www.garudakita.com/2017/01/lagi-imigrasi-sorong-tangkap-wna-cina.html, 6 Januari 2017.。

印尼政府高层辟谣和相关部门加强执法并未能平息事件，2017年1月5日印尼工会大联盟(Konfederasi Serikat Pekerja Indonesia)总主席萨义德·伊克巴尔(Said Iqbal)表示，将于2月6日在雅加达组织万名工人示威游行，抗议中国工人以游客名义来印尼工作。随后，将在印尼22个省继续组织工人游行抗议*“TKA China Meresahkan Masyarakat, KSPI Berencana Ajukan Citizen Lawsuit”(《中国劳工扰乱社会，印尼工会大联盟计划提交公民诉讼》), Koran Perdjoeangan(《斗争报》), 5 Januari 2017, http://www.koranperdjoeangan.com/tka-china-meresahkan-masyarakat-kspi-berencana-ajukan-citi zen-lawsuit/, 6 Januari 2017.。事件极有可能引发新一轮的“民意危机”和大规模的游行示威，严重影响印尼的投资环境，打击中企的投资积极性。

面对印尼社会针对中国劳工愈演愈烈的争议，中企也有许多无奈和不得已。在49份有效问卷中，39家受访企业(占有效问卷的79.6%)认为“印尼的用工问题严重影响项目推进”，具体表现为“印尼工人懒散，效率低”、“工会施压与干预”、“劳工法偏袒本地劳工”和“难以申请中国劳工的工作签证”，分别占91.8%、85.7%、98.0%和95.9%。为了加快工程进度，许多中企不得不想方设法、不惜重金从中国带工人来印尼进场赶工，不惜承担工作签证手续费、中介费、管理费以及员工在印尼的吃住行费用等。但由于印尼劳工部不断收紧工作签证的条件，以至于不少中企铤而走险，让员工用商务签证到印尼工作。26家受访企业(占有效问卷的53.1%)承认，曾经“让员工持非工作签证抵印尼工作”，但中介并不是万能的，劳工部和移民局一再收紧政策后，即使通过中介，也很难申请和续期工作签证，以至于部分中企员工不得不利用旅游免签多次往返，到期就去新加坡或者马来西亚数日，然后折返印尼，循环往复*笔者2016年12月23日与某矿业私企负责人的电话访谈。。还存在一种情况，由于中介公司的蒙骗，企业花大价钱得来的“工作签证”可能是“假证”。“中介公司明明跟我说这是为期1年的工作签证，签证上看起来也是这样，但移民局称证是涂改的。为此，我被关了100来天。”*笔者2016年12月21日与某水电国企驻印尼员工的网络访谈。

在这种情况下，形成了一种恶性循环。印尼的技术工人较少，工作和生活节奏较慢，时间观念淡薄，工作效率低下，导致工程进展缓慢，于是中企雇佣非法的中国劳工，以加快工程进度。然后在劳工部、移民局的搜查中，中国劳工被捕，媒体曝光，印尼全国哗然，中国形象受损。此举又引起印尼社会的不满，认为中国企业没有社会责任感，违反合同，未能为当地创造足够的工作机会，侵犯了他们的就业权，使得劳工部不得不一再收紧中国工人的工作签证条件。中国式的工作速度与印尼的工作节奏不匹配，印尼缺少熟练的技术工人与中国技术工人难以获得工作签证，成为用工问题中的两组重要矛盾。

近年印尼社会就中国劳工问题而引发争议，有着经济、政治、制度和国际等深层因素，需要综合分析，理性看待。

(一)印尼经济持续走低，对中国贸易逆差持续扩大，基础设施短板明显

在国内经济方面，印尼GDP自2012年起持续走低，实际GDP增长率更是从2010年开始连年走低(见图1)，2015年印尼实际GDP增长率跌破5%大关，仅为4.79%。印尼经济出现总量、速度“双下降”的情况，经济情况明显疲软*潘玥：《佐科维执政初期印尼华人社会状况初探》，《东南亚研究》2016年第3期。。印尼的经济增长率创6年来新低，导致了居高不下的失业率。2016年8月，印尼的失业率为5.61%，相比于2016年2月的5.50%，增长了2%*“Tingkat Pengangguran Terbuka (TPT) Menurut Provinsi, 1986-2016”(《1986—2016年印尼各省的失业率》), Subdirektorat Statistik Ketenagakerjaan, Badan Pusat Statistik(国家统计局劳动与就业处), 7 November， 2016，https://www.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/981, 5 Januari 2017.。将印尼自身经济疲软引起的印尼失业人数增加，归因于在印尼的约2万中国劳工，实在缺乏理据。

另外，由于佐科政府削减燃油补贴，油价上涨，带动物价出现明显上涨，加上印尼盾不断贬值，民众怨声载道，频繁进行示威。

图1 1998—2015年印尼GDP和实际GDP增长率走势

说明：GDP以现价美元计算，单位为十亿美元。

数据来源：World Bank，http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP. MKTP.CD?end=2015& locations=ID&start=1998&view=chart，31 December，2016.

印尼对中国贸易逆差持续扩大。进入21世纪以来，中国与印尼双边贸易年均增速超过20%。2009年，中国成为印尼第二大贸易伙伴、第二大出口市场和第二大进口来源国，仅次于日本；2011年，印尼与中国双边贸易额为491.5亿美元，中国超过新加坡上升成为印尼第一大进口来源国*陈万灵、胡安琪、刘胜：《中国与印尼在“一带一路”中的战略合作》，李永全、王晓泉主编《“一带一路”建设发展报告(2016)》，社会科学文献出版社，2016年，第92页。。由于初期中印尼的贸易规模较小，印尼在双边贸易中处于顺差地位，但随着中印尼的经贸合作不断加深，印尼逐渐“转顺为逆”。2006年，印尼对中国的贸易顺差为17亿美元，2007年为11亿美元。2008年，印尼首次在两国贸易中出现逆差，随后，逆差额持续扩大，2008年为36亿美元，2010年为48亿美元，2014年达130.18亿美元，2015年为143.65亿美元*罗海峰：《印尼与中国贸易现状及存在的问题分析》，《对外经贸》2016年第3期。。逆差的不断扩大，引起了印尼社会的普遍不满。越来越多的印尼人担心与中国的贸易逆差扩大会影响国家经济安全*Novi Basuki, “Menakar Ekspansi Buruh dari Tiongkok”(《控制中国的劳工潮》), Jawa Pos(《爪哇邮报》), 31 Desember 2016.。中国商品大量进入印尼市场后，也引起印尼国内很多人特别是一些商业团体的焦虑。加上印尼劳工和中国劳工同工不同酬，中国劳工的工资一般是印尼劳工的数倍，中国劳工的住房和饮食标准也普遍高于当地劳工*“Penggali Tanah Dari Jauh”(《远方的掘金人》), Tempo(《时代》), 31 Agustus 2015, https://majalah.tempo.co/konten/2015/08/31/LU/148894/ Penggali-Tanah-Dari-Jauh/27/44, 5 Januari 2017.，这更引起了印尼社会的不满。

图2 印尼、中国大陆、中国香港与印度2008—2016年基础设施风险强度

说明：基础设施风险指标以100为最大值，风险越大数值越高。其中，2015与2016年的数据为预测值。

数据来源：BVD-EIU Market Indicators & Forecasts, https://eiu.bvdep.com/mif/ip/2015_2016/sysu/2016_1_1/，31 December，2016.

目前，基础设施落后已经成为印尼经济发展的最大障碍，印尼道路、铁路、机场、港口和电力等基础设施已无法适应经济增长的需要。据各国竞争力指标分析库(BVD-EIU Market Indicators & Forecasts)发布的《2008—2016年基础设施风险强度》，与中国大陆、中国香港以及印度相比，虽然印尼近年的基础设施风险一直在不断下降，但仍然高于这些国家和地区(见图2)。根据世界银行在2011—2014年发布的249个国家和地区的港口基础设施质量数据，2014年印尼在此项指标上排名为79，港口质量水平一般*潘玥、姜柯柯：《印度尼西亚基本国情及投资风险评估》，范若兰主编《东盟十国基本国情及投资风险评估》，中国社会科学出版社，2016年，第249页。。综上，印尼的货物运输体系与物流便利程度与其他国家相比仍存在较大差距，基础设施、物流质量等许多方面均有待完善。

(二)印尼国内政局暗流涌动，行政管理水平低下，贪污腐败问题突出

要想在印尼更好地推进“一带一路”倡议，更好地促进投资、金融、基础设施建设、工程承包等大型项目的落地与发展，就必须充分理解印尼复杂的国内政治环境。

2016年下半年，印尼国内政局暗流涌动，“反钟万学事件”、辣椒事件和劳工事件层出不穷，实际的矛头可能不是中国人，也不是华人，而是佐科的政权。针对华人和中国人来制造事端，是印尼政坛制造社会动乱、煽动舆论导向的一贯风格。尤其是一些极端伊斯兰组织，如伊斯兰传播委员会和伊斯兰捍卫者阵线等，借助宗教的外衣，直接提出“佐科下台”(turunkan Joko)的口号。学者许利平认为，印尼历史上曾多次出现有关中国的谣言，背景各不相同。在目前中国和印尼政治、经济关系突飞猛进的背景下，这些谣言背后的因素复杂。佐科大刀阔斧改革吸引外国投资，中国的投资影响了当地一些既得利益集团。所以，有些谣言表面上看是对华人的偏见，实际上是冲着总统来的，包含了更多国内政治斗争的因素*《印尼网络谣言莫名缠上中国：1000万中国人在印尼打黑工》，《环球时报》2016年12月26日，http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-12/9859304.html，2017年1月5日。。

相比于苏哈托威权统治时期的单一性，后民主时期印尼的民主发展则伴随着民主改革主义与保守主义、执政者与党内外政治巨头、中央与地方、国家与社会等多重核心关系间的复杂博弈。这些关系之间的分歧、抗衡以及谈判妥协共同构成了印尼的基本政治生态。佐科政府的上台似乎开创了印尼民主政治的历史，即第一个没有政治家族背景的总统、第一个国会中的少数派总统、第一个更主要依赖社会民众而赢得选举的总统。然而，通过一年多的实践来看，佐科政府的这一光环并没有很快转化为实际效果，相反，甚至在一定程度上增加了国内政治波动的可能性*周玉渊：《佐科时期“一带一路”在印尼推进面临的挑战与对策分析》，《太平洋学报》2016年第10期。。同时，佐科和钟万学的“政治外来者”身份也引起了雅加达传统精英的猜忌和不满。在打击佐科失败后，他们终于以同样的手法成功绊倒了钟万学。包括佐科在内的印尼政治主流必须对此有所警惕，伊斯兰或许是打击政敌一时称手的工具，却有可能因此养虎为患，让印尼的民主与建设发展成就毁于一旦*《钟万学案的政治隐忧》，《联合早报》2017年1月5日，http://www.zaobao.com/zopinions/editorial/story20170105-709970，2017年1月5日。。但值得一提的是，“草根”出身的佐科总统，在两年有余的执政实践中，政治手腕不断成熟，已能与国内各种政治势力抗衡。佐科总统利用“临近省长选举”的理由，驳回了原定2月6日举行的反中国劳工游行，以及不时与反对派领袖普拉博沃接触，以抗衡党内梅加瓦蒂等大佬的牵制，实现自身的政治理想和改革目的，就是其中突出例证。

印尼行政管理水平低下，各政府部门之间的协同也频频受到外界批评。与劳工问题直接相关的部门主要是劳工部、移民局和司法与人权部。然而，3个部门间缺乏充分的沟通和协同。面对公众时，3位部长就同一问题，往往给出不同的答案，甚至公然互相指责。如司法与人权部移民署处长罗尼·索木飞(Ronny F. Sompie)称，印尼的中国劳工为31,030人，除此之外，已驳回1,887名外籍劳工的工作签证申请，驱逐了7,887名外籍劳工出境，其中大部分为中国大陆劳工*“Imigrasi: Tenaga Kerja Asal Cina Mencapai 31 Ribu Orang”(《移民：中国劳工达31，000》),Tempo(《时代》), 24 Desember 2016, https://nasional.tempo.co/read/news/2016/12/24/078830295/imigrasi-tenaga-kerja-asal-cina-mencapai-31-ribu-orang, 5 Januari 2017.。这一说法与总统、劳工部和移民局提供的数据，即“21,271人”，存在较大出入。

另外，印尼不健全的民主制度可能导致国家层面的决策议而不决，效率低下，政策连续性较差。印尼号称是世界第三大民主国家，社会各阶层有较高的自由参政议政，国民参与国家决策的积极性也较高，大家均可从自身的利益诉求出发，对外发声。每天全国各地都有规模不等、诉求不一的示威游行活动。政府每项政策出台常伴随对立的支持和反对声音，鲜见获得统一意见的政策。广泛听取意见保证了印尼政府民主程序的正确性，但由于各方利益诉求不同，导致政府就重大项目做决定时多受到各利益攸关方的牵制，政府的统筹协调能力难以有效发挥。因而，重大事项的决策过程有时十分漫长，而且时有反复，甚至议而不决。比如，2015年6月颁布的《2015年第16号劳工部部长条例》取消了外籍劳工必须掌握印尼语的限制，以吸引更多的外资进入印尼，尤其是来自中国的资本*Pingit Aria, “Kenapa Bahasa Indonesia Bukan Lagi Syarat Wajib Buruh Asing?”(《为什么印尼语不再是雇佣外劳的必要条件》),Tempo(《时代》), 31 Agustus 2015, https: //m.tempo.co/read/news/2015/08/31/090696468/kenapa-bahasa-indonesia-bukan-lagi-syarat-wajib-buruh-asing, 25 Februari 2017.。另外，2015年6月12日印尼政府为发展旅游业，宣布正式对中国等30个国家的游客实施短期免签(BVKS)政策，中国大陆游客无需签证即可在印尼以游客的身份停留不超过30天*《赴印尼旅游9口岸免签 逗留不得超30天》，新京报网，2015年6月16日，http://www. bjnews.com.cn/world/ 2015/06/16/367336.html，2017年1月5日。。但这两项政策都广受质疑，被指直接导致大量低素质中国工人涌入印尼，由此引发的游行示威和政府层面的讨论从未间断。

同时，印尼各部门的贪腐问题也令人忧心。印尼社会“三歪风”(贪污腐败、官商勾结和裙带关系)泛滥成灾，已成为一种社会顽疾，几乎侵蚀到印尼社会的各个方面。印尼腐败基本上可分为四种类型：寻租性腐败(权钱交易、官商勾结)；地下经济腐败(走私)；税收流失腐败(偷税漏税)；公共投资和公共支出腐败(预算舞弊、中饱私囊)。根据国际组织“透明国际”公布的2013—2015年数据，印尼的清廉指数排名分别为114/177位、107/175位和88/168位，属于“贪污腐败严重的国家”*国际组织“透明国际”官网，https://www.transparency.org/country/IDN，2017年1月5日。。在用工问题上贪腐现象十分普遍，移民局往往和中介公司沆瀣一气。企业或劳工自己办理工作签证申请或延期等事务，通常耗费了时间和手续费还被移民局拒绝。然而，通过中介公司办理，则一般都会成功，代价是5-10倍于正常手续费的中介服务费。40家受访企业(占有效问卷的81.6%)表示，他们曾经通过中介公司办理工作签证业务，95%的受访企业认为“中介与移民局有交易，价格高昂但失败率低”。而在劳工部和移民局不定期的身份审查和抓捕中，只要交钱，就可以把人赎出来。21家受访企业的员工曾经由于工作签证的问题被捕，其中，71.4%的受访企业承认通过向某些官员行贿“捞人”。

(三)印尼过度保护本国劳工和限制外国劳工输入

印尼《劳动法》和地方的用工法规具有明显的偏袒性，在这些法律法规和工会的介入下，即使印尼本地员工本身并不符合用工的要求，企业也无法通过正常途径解雇印尼工人。印尼《劳动法》关于保护劳工的规定比较严苛。根据规定，如果职工离职，雇主要支付补偿金。即使工人罢工，只要程序合法，也必须支付薪水*《一带一路沿线国家法律风险防范指引(印度尼西亚》)，经济科学出版社，2015年，第195-196页。。而且，根据中企与当地政府签署的协议，中企应保证雇佣一定比例的本地员工。同时，代表劳工利益的工会势力日益强大，常常与外国投资方发生矛盾，由此引发的罢工游行时有发生，使投资方蒙受损失。于是，中企的实际做法是，“按照合同规定，为当地创造就业机会，聘请一定比例的印尼工人(如70%)，剩下从国内带来30%的中国工人，而实际上，这30%的中国工人可能完成了90%的工作量。这种情况不是个案，普遍出现在各大型基建设施的建设项目中。”*笔者2016年12月23日与某电力国企印尼分公司负责人的网络访谈。

另外，印尼旨在保护本地劳工的政策也在很大程度上限制了外国劳工的输入。印尼对本国劳工保护极度严格，对外国劳工的使用要求非常严苛，除了高级管理岗位和高级技术人员之外，本国劳工可以胜任的岗位，均不允许使用外国劳工。根据2015年10月23日印尼人力资源部第35号规定，对于雇佣外籍人员的公司，应就每位外籍人员每月缴纳100美元，作为当地人员的补偿与培训费。根据印尼《劳动法》的规定，外籍人士不得担任任何人事职位。印尼各大工会要求削减外劳规模的呼声日渐高涨。除此以外，外籍劳工的工作签证不仅签发要求高，而且签证办理手续较为繁琐，费用较高，通常还需通过当地中介办理。

(四)美国、日本等域外国家的影响

出于资源和战略的考虑，美国和日本长期把印尼作为东南亚地区的重点国家，利用对外援助和直接投资，在此深耕多年。历史上，美国与印尼关系紧密。2010年11月，时任美国总统奥巴马访问印尼，双方签署了《全面伙伴关系协定》，加强在经贸、安全、教育、军事以及民主化方面的合作。2015年，印尼总统佐科首次访美，两国将双边关系从“全面伙伴”提升至“战略伙伴”，印尼还曾表示有意加入跨太平洋战略伙伴关系协定(TPP)*潘玥、姜柯柯：《印度尼西亚基本国情及投资风险评估》，范若兰主编《东盟十国基本国情及投资风险评估》，中国社会科学出版社，2016年，第226页。。目前，美国是印尼第三大贸易伙伴，意图借印尼“全球海洋支点”战略改善与印尼的经贸关系*郭仁蒸：《中国“海上丝绸之路”倡议与印尼“全球海洋支点”战略对接的基础与挑战》，外交学院硕士学位论文，2016年，第27页。。在奥巴马时代，美国将印尼视为“亚太再平衡”战略中的重要一环，希望通过TPP和新丝绸之路计划，与中国争抢印尼等东南亚重点国家的支持与合作。美国与印尼的合作，将有利于美国争取东盟的支持与合作。

印尼和日本也长期保持着较为紧密的关系。虽然二战时，日本曾占领并殖民印尼，但相当一部分印尼人不将日本视为敌人，反而视之为帮助印尼赶走荷兰殖民者的解放者。二战后，日本实行企业“走出去”战略，把印尼作为重点国家。日本曾长期是印尼的最大投资国，为印尼提供官方援助(ODA)。20世纪70年代初，日本取代美国成为印尼的最大援助国，并且盘踞榜首长达40年之久，直至2011年，澳大利亚取代日本成为印尼最大的援助国*范若兰、潘玥：《21世纪初澳大利亚对印尼的援助》，喻常森主编《大洋洲蓝皮书：大洋洲发展报告(2014—2015)》，社会科学文献出版社，2015年，第132页。。日本虽然不再是印尼的最大援助国，但这不意味着日本对印尼的重视程度有所降低。日本减少对印尼的援助，一方面由于自2006年起，日本的援助重心从东南亚转移到非洲；另一方面，相比越南和菲律宾，印尼的经济情况稍好，于是日本加大了对越南与菲律宾的援助*张博文：《日本对东南亚国家的援助：分析与评价》，《国际经济合作》2014年第4期。。这也包含日本在南海问题上的考量。从投资额来看，1967—1985年，日本对印尼的投资占印尼引进外资的35%，自1985年起，日本就成为印尼最大的投资国*Dewi Fortuna Anwar, “Indonesia’s Relations with China and Japan: Images, Perception and Realities”, Contemporary Southeast Asia, Vol.12, No.3，December 1990, pp.236-237.。另外，日本企业、产品在印尼受欢迎度高，日本汽车甚至占领了印尼70%以上的市场*李聆群：《日本的南海政策及其发展演变》，《和平与发展》2015年第1期。。日本与印尼政界、商界联系紧密，往往能对印尼政策出台施加重要影响。

欧美和日本对印尼的影响还表现在印尼的精英阶层，尤其是学界。印尼高校教员和智库研究员，大多有欧美或日本的留学经历，知识体系和价值认知更偏向于欧美和日本，对中国和社会主义存在一定程度的偏见和误解。而且，印尼不少智库和高校与美国、澳大利亚和日本等国交往甚密。因此，不难理解为何印尼知识界对“一带一路”倡议和中国劳工的争议问题多持疑虑和批评的态度。

相较于美国和日本，中国与印尼曾断交20余年，印尼各界对中国的认同有限，“中国威胁论”在印尼有一定的市场。另外，随着杜特尔特总统对华态度的转变，南海问题似乎进入了“和平期”，这是域外某些国家如美国和日本所不想见到的。因此，某些国家企图通过煽动印尼社会对中国的负面情绪，重提中国和印尼的“纳土纳问题”，为南海问题再造事端。

在“一带一路”倡议的不断推进中，中国劳工问题并不是个案，在东南亚某些特定国家均非常突出，主要包括印尼、柬埔寨和缅甸。这些国家都有劳动力丰富而廉价、劳动力专业技能较低和时间观念差等特点，东南亚慵懒而缓慢的工作节奏，跟不上“中国发展”的速度。这种矛盾已经导致了“打砸抢”事件，如2月23日，缅甸仰光的一家中资服装厂甚至因此遭数百名罢工员工和外来人员冲击，工厂财产遭破坏，几名中国籍员工个人财物被抢并被限制人身自由*《缅甸遭冲击中资企业结束被占据 设备损毁严重》，中华网，2017年2月27日，http://news. china.com/international/1000/20170227/30284089.html，2017年2月27日。。因此，如何在“一带一路”倡议的背景下，妥善解决对象国劳动力的就业问题和中国企业的用工问题，成为下一步“一带一路”倡议在这类东南亚国家能否顺利推进、能否实现民心相通的关键之一。对此，本文以印尼为例，提出几点对策建议，以期中国和其他东南亚国家的政府能从国家层面研究和讨论上述争议问题，使“一带一路”倡议能够更好地与东南亚各国对接，也为中国企业在日后开展海外投资提供些许参考与借鉴，规避用工风险，提高效益。

1.政府层面

应通过两国政府间对话，协商解决用工争议问题，尤其是两国的劳动部门、出入境部门、司法部、外交部和商务部等。中方的部门，应敦促企业遵守印尼用工方面的法律法规，引导企业履行社会责任，加强教育与宣传力度。印尼方面，印尼本地员工虽具备价格优势，但专业技能和职业素养较为欠缺，在专业性较强的岗位竞争中处于劣势*庄雪雅：《印尼限制外劳引争议》，《人民日报》2013年9月18日第22版。。因此，劳动部门应考虑与当地学校合作，加强对当地工人的技能与技术培训；同时，印尼政府可考虑修订劳动法，对外企在用工方面给予一定的保护政策，加强对外籍劳工的管理与监督水平，规范劳工部和移民局的执法权，打击贪污腐败。

另外，短期免签政策的确很大程度上宣传和推广了印尼旅游，使中国跃升为印尼最大旅游客源地。根据印尼中央统计局2017年2月16日公布的数据，2016年赴印尼旅游的中国游客达142.9万人次，同比增长13.96%，占印尼总国际游客的12.41%，成为印尼第一大旅游客源地。不仅游客数量激增，中国游客的旅游消费也很高，2016年，中国游客在印尼人均消费超1100美元，停留期超过6天，和前几年相比均有大幅提高*《中国跃升为印尼最大旅游客源地》，中华人民共和国国家旅游局官网，2017年2月17日，http://www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201702/t20170217_815114.shtml，2017年2月18日。。因此，印尼政府不应因噎废食，由于国内舆论和谣言的压力而轻易废除此项政策，而应规范立法与执法，继续打击非法就业活动。

谣言传播方面，佐科总统已正式向谣言和诽谤宣战，宣布将成立打击假新闻的机构，来遏制印尼国内社交媒体上疯传的假消息。对于世界上Facebook注册用户最多，拥有约1.32亿互联网用户，占总人口52.0%的印尼来说，此举显得尤为重要*“Jokowi Isytihar Perang Terhadap Penyebar Fitnah, Berita Palsu”(《佐科向假新闻制造者和诽谤者宣战》)，Berita Harian(《日报》), 31 Desember 2016, http://www.beritaharian.sg/dunia/jokowi-isytihar-perang-terhadap-penyebar-fitnah-berita-palsu, 5 Januari 2017.。如“1000万中国劳工”的说法，最早可追溯到我国副总理刘延东在印尼大学发表的演讲*《刘延东：深化人文交流 共育中印尼友谊常青树》，中国新闻网，2015年5月27日，http://www.china news.com/gn/2015/05-27/7305747.shtml，2017年1月4日。。数天后，印尼社交媒体传，刘延东在演讲中提到：“中印尼两国为了取得理想的经济合作，中国在未来数年内将送出1,000万名新移民。”*廖建裕：《印尼再度涌现反中国言论》，《联合早报》2017年1月11日，http://www.zaobao. com/forum/ views/opinion/story20170111-712245，2017年1月11日。实际上，刘延东的演讲并未涉及移民或劳工问题，也未提及任何数据。“1,000万”这个数字是佐科总统在《印尼—中国合作备忘录》中提到的“吸引1,000万中国游客赴印尼观光”。这种移花接木式的抹黑方式，似乎非常奏效，许多印尼网民信以为真，即使官方新闻辟谣，也未起太大作用。因此，必须建立专门的机构加强审查和监督。据悉，印尼在2016年年底已关闭11个屡次发布假新闻、散播宗教和种族仇恨的社交媒体网站*同上。。

同时，中国官方媒体也要在印尼获得一定的话语权，应改变从《雅加达时报》、美国有线电视新闻网、路透社、法国新闻社等外媒采编国外新闻的传统，在外交部和相关企业的引导下，努力打破“先传谣再辟谣”的新闻模式，加强媒体渠道和内容建设，尝试引入熟练掌握印尼语的采编人员，采访知名的印尼专家学者，减少直接转引西方媒体的报道。

在海外劳工保护方面，中国应建立健全海外劳工的管理与监督机制，完善法律法规，改进预警体系，加强国际、区域与双边合作。中国应尽快成立负责海外劳工日常管理与监督的专门机构，减轻外交部及其驻外使领馆在领事保护与法律援助方面的压力。可尝试与印尼签订双边协议，更有针对性地解决中国劳工的争议问题。

2.企业层面

首先，中国企业必须严格遵守印尼移民局办理工作签证的规定，切勿贪图便利，与没有资质的中介合作，利用商务签证或文化签证到印尼工作。而且，要随身携带相关的证件，理解并配合印尼移民局和劳工部的审查工作。早前，印尼劳工部颁布了更为严格的外劳引进新规，并且开始不定期在中国人工作和聚居的地区进行突击检查，逮捕未携带身份证明文件的中国人。2016年8月，万丹省移民局就曾逮捕70名未持有工作签证和护照的中国劳工*Yon Bayu, “Ada Apa dengan Pekerja Asal Tiongkok?”(《中国劳工怎么了？》), Kompasiana(罗盘报网), 2 Agustus 2016, http://www.kompasiana.com/yonbayu/ada-apa-dengan-pekerja-asal-tiongkok_579fef7415977395058b456b, 4 Januari 2017.。

其次，在聘用当地劳工时，应精心核算工资和培训成本，尤其注重其能力和经验，重视对当地劳工的管理工作。鉴于解雇可能产生的补偿金，因此，不宜签订期限较长的合同。中企在保护自身合法权益的同时，应着力提高中国输出劳工的素质与结构，适度降低低技能劳工的输出比例，提高技能性和技术性劳务人员的比重。加强输出劳务人员的培训，切实提高外派劳务人员的素质，是扩大与印尼劳务合作的有效途径。

同时，应妥善处理好与项目所在地的各种关系。在当地建厂要根据实际情况制定规划，聘用当地人员参与管理与生产，学会用当地人管理当地人，积极为周边居民提供就业机会。另外，还需尊重当地的宗教习惯，按照当地的风俗开展活动，积极履行社会责任，捐资帮助当地贫民，帮助当地建设道路、医院、学校等设施。

3.学术层面

中国学者应着手研究中国对印尼的公共外交问题，通过何种方式塑造良好的中国形象，这是中国下一步推进“一带一路”倡议的关键。

值得一提的是，中国劳工的争议，不仅引发印尼社会对中国的各种负面或敌对情绪，也使得一部分印尼的学者和知识分子开始反思，“为什么在我们的国家，只要是和中国有关的话题，都很容易被舆论炒作”，认为问题有着很深的历史渊源，并且认为问题的根源出在印尼的内部*Budiarto Shambazy, “Kita dan Tiongkok”(《我们和中国》), Kompas(《罗盘报》), 31 Desember 2016, http://print.kompas.com/baca/polhuk/ politik/2016/12/31/Kita-dan-Tiongkok, 5 Januari 2017.。他们认为，印尼的中国劳工不断地快速增加，更多地是由于在“一带一路”背景下两国的合作项目不断增加。他们能比较客观地看待两国贸易中印尼的逆差问题，认为根源在于印尼本土中产阶级壮大，推动社会的消费能力增强*Novi Basuki, “Menakar Ekspansi Buruh dari Tiongkok”(《控制中国的劳工潮》), JawaPos(《爪哇邮报》), 31 Desember 2016.。印尼知识分子的反思，是否能进一步引起政府政策的变动，值得关注。

【责任编辑：邓仕超】

DOI：10.19561/j.cnki.sas.2017.03.123

[作者简介] 潘玥，中山大学国际关系学院国际关系专业2016级博士研究生，北京大学东南亚协会青年研究员。

[基金项目] 2016年国家社会科学基金重大项目“东方文化史”延伸课题——“‘一带一路’重点国家深层问题”(11ZD082)。

[中图分类号] D829.4

[文献标识码]A

[文章编号] 1008-6099(2017)03-0123-15

* 本文得到北京大学国际关系学院翟崑教授的悉心指导，特此感谢。