联合国改革与全球治理

三、联合国改革与全球治理

全球治理是汇集各种角色的大平台，他们以官方或非官方的方式，以公共、私人或第三部门的名义，参与治理。其中，联合国居于关键地位，起一个主要治理机构的作用。多年以来，联合国及其附属机构对全球治理做出了重大贡献。对于全球治理的进步来说，它依然是一个不可或缺的全球合作场所。但是，面对全球治理新形势，联合国或者是更广泛的联合国体系，都需要进行改革，赋予生气，更具效率、透明、代表性与合法性，凝聚全球合作，采取具体的治理行动，构筑一个全球治理的新框架，建立新的全球游戏规则和秩序，实现人人共享的发展、安全和人权。其中包括联合国作出调整，以适应于全球民间社会。“首先，是在改进后的联合国体系中，增进民间社会的实际作用，而不是仅限于在改造后的结构中分配给它一些席位。其次，应承认联合国体系之外的民间社会所起作用的重要性。”^[27]

联合国改革的范围十分广泛，当前最令人关注的是安理会改革。目前，安理会的组成，显然已经不能客观反映具有191个成员国的联合国的现实，代表性大大下降，必须予以扩大，对此没有争议。但是，安理会改革，特别是增加常任理事国，不是简单的量变，而是权力结构的部分质变，涉及安理会强制性权力再分配，这是安理会改革陷入分歧深刻、步履维艰、进展缓慢、难度极大境地的症结所在。

安理会改革涉及其组成的扩大、否决权和民主化三大核心问题，但最关键的是增加安理会成员国席位，特别是常任理事国席位。几年来，争论的焦点集中在两大问题上，一是安理会扩大的原则，二是担任常任理事国的条件。在未来安理会规模上，各主要方案提出从15个增加到20—26个之间，其中包括新增5—6个常任理事国，全球治理委员会认为，安理会一定不能过于庞大以使它变得无所作为。它也认为，增加常任理事国并赋予他们以否决权，是倒退而不是改革^[28]。联合国改革问题高级别名人小组提出了安理会扩大的两个方案，一个是增加6个没有否决权的常任理事国和3个任期两年的非常任理事国；另一个是不增加常任理事国，但新增8个任期4年可连任的理事国，并新增一个任期两年（不可连任）的非常任理事国。联合国前秘书长安南于2005年3月21日提出了改革报告，对否决权采取了不取消、不扩大的方针，即保留现有5个常任理事国的否决权，若增加新的常任理事国，则不再享有否决权。关于安理会的扩大，广大发展中国家主张遵循两大原则：一是平等原则，国家不分大小、强弱，一律平等，反对只接纳一两个经济发达的大国作为常任理事国，而把发展中国家排除在外，绝不能把安理会变成富国俱乐部；二是地域均衡分配原则。但是，西方发达国家一直反对这两项原则。美国直到1997年才改变只同意吸纳德、日两国担任常任理事国的立场，宣布还将支持三个发展中国家取得常任理事国席位（亚洲、非洲、拉丁美洲各占一席）。在常任理事国选择标准上，《联合国宪章》第二十三条第一款强调了对于维持国际和平与安全的贡献，以及地域公允分配。发达国家强化前者，弱化后者，而发展中国家则认为不应过分强调经济和军事能力。至于争当常任理事国的国家都提出有利于自己的条件和标准。中国支持安理会扩大，但强调必须在充分协商和得到广泛同意的基础上进行，并应遵循地域均衡分配原则，反对仓促行事。对于那些在《联合国宪章》中被确定为“敌国”的国家，除应遵循规定的基本原则外，还应看他们对发动第二次世界大战的侵略行为认罪的态度。如若这类国家迄今拒绝承认它们的罪行，一旦成为常任理事国，将对未来国际秩序以及和平与安全带来严重后患。韩国也强调，应当以对世界和平所作贡献和是否具有道德合法性，作为评判有的国家能否成为安理会常任理事国的标准。短期内安理会改革难有重大突破。

在有关联合国改革与全球治理的关系中，人权问题作为联合国及其改革的三大支柱之一，受到空前关注。人权理事会取代原先的人权委员会是一大进步，它不再隶属于经社理事会，而是直属于联合国大会，不仅机构的重要性上升了一个级别，权力也有所扩大，还设有专门的资金办公室，这有利于有效改善和稳定全球人权状况，也具有更好的代表性和公正性，在成员国席位分配上，考虑到地域和人口的平衡性，安理会常任理事国并不当然入选，同时，确立了一个更加透明的“准入”和“取消”程序，即只有人权纪录良好，并承诺遵循规则的国家才能成为成员国，一旦违反有关人权规定，则可根据2／3的绝对多数票予以取消资格，人权“审核”程序也将直接从成员国开始执行。为了促进全球人权运动的健康发展，人权理事会应与非政府组织保持良好合作关系，充分发挥它们在人权领域中的监督和促进作用，同时，还应尊重不同国家和地区对人权问题的理解，这往往是由历史、文化、宗教背景的差异造成的，它可以丰富人们对人权的领悟。在人权标准问题上，应维持一种平衡、妥协和综合，即遵从人权的普遍适用原则，也要考虑各国的具体情况，要反对人权问题政治化和双重标准，要对话、合作，不要施压、对抗。

联合国改革的另一个重点是增强其经济社会功能，塑造其全球经济社会发展主导和协调能力。联合国体系在全球经济事务方面代表性有余而效率不足，联合国宪章的规定极其复杂的机制安排，使其无法扮演指导全球经济社会发展的新角色。

就联合国增强全球经济社会治理功能而言，改革的思路主要有三个。一是改革联合国经社理事会，使之成为全球发展合作论坛，在全球经济和社会事务规则制定和机制协调中，发挥主导作用。二是仿效安全理事会，建立一个经济安全理事会。三是根据2002年联合国经社理事会大会达成的“蒙特雷共识”，形成了G7／8财政部长、央行行长与主要南方国家的同行组成的20国对话机制，现把它提升为20国领导人对话机制（L20），即南方与北方主要国家首脑定期非正式会晤机制，使之成为关注全球经济社会环境安全治理的全球事务讨论平台，必要时可纳入低度发展国家，扩大其参与度。这样，全球经济力量的结构，在全球治理架构中得到合理的体现，可以降低全球治理改革的敏感程度，同时，也可以克服八国集团与世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等全球贸易、金融机构的局限性，它们运作领域有限，往往不能充分处理一些全球性事务。L20能代表最广泛的全球利益和全球公意，或可纳入联合国经社理事会的框架，甚至使之逐步成为其执行委员会，确保联合国的权威与职能，确保经社理事会在重要的全球经济与社会事务的规则和决策上起主导作用。