联合国在全球治理中的地位特征

鉴于联合国在当今世界中的特征，联合国一般被认为应该在全球治理中具有重要的地位。联合国通常被视为国际多边组织体系的“核心”。^[1]2000年时任秘书长安南在题为《我们人民：21世纪联合国的作用》的“千年报告”说，除了国家外，治理还将包括民间社会各组织、私营部门、议员、地方当局、科学协会、教育机构和许多其他实体。而联合国“十分适合推动各种不同的非国家行为体同国家决策者一起制订新的治理世界之道”。^[2]从联合国组织属性特征看，在整合全球不同行为体关系方面，联合国的确具有独特的、不可替代的作用。

（一）联合国组织的普遍性、代表性及全球性特征

联合国组织具有其他组织所不具有的最广泛的代表性、普遍性和全球性特征。这些属性主要体现在两个方面：第一是其成员国覆盖面广及全球，不分大小、不分地域、不分种族和宗教。而且，几乎所有全球行为体，包括非政府组织和私人企业等，都与联合国建立起某种正式或非正式的关系，并参与联合国的活动。第二是联合国组织职能无所不包，联合国主要机构、附属机构和相关机构几乎覆盖全球各类问题的治理。联合国的这些属性与特征使得联合国明显不同于其他组织和集团。

《联合国宪章》规定：“凡其他爱好和平之国家，接受本宪章所载之义务，经本组织认为确能并愿意履行该项义务者，得为联合国会员国。”这一规定表明，联合国会员国不受种族、民族、宗教、文化以及其他政治与意识形态条件的限制。这种广泛性与包容性的会员国资格使联合国与欧盟、非盟、东盟等地区组织，或阿拉伯国家联盟、伊斯兰会议组织等具有一定宗教和种族身份差异的组织明显不同。在职能方面，联合国各主要机构的“问题领域”覆盖和平与安全、经济与社会发展、文化、人权、环境等各个方面。联合国的创立者在这一点上是明确的，就是要将联合国设计为一个具有普遍性和全球性的组织。

联合国是当今世界与其他行为体联系最广泛、最全面的国际组织，也包括非国家行为体。虽然联合国仍然是一个主权国家行为体主导的政府间国际组织，但主权国家并不是影响和参与联合国决策的唯一行为者。从联合国成立以来的趋势看，联合国与区域组织、其他政府间组织以及非主权国家行为体之间的联系越来越密切。一个由主权国家和其他行为体组成的联合国伙伴关系已经形成，其中包括区域组织、次区域组织、国际专门组织、非政府组织以及商业部门等。

1.联合国与各类专门机构、区域组织和国际组织之间的联系

根据《联合国宪章》，经济及社会理事会负责建立各类专门机构与联合国的关系。之所以称之为“专门机构”是因为这些组织是一些在经济、安全、社会、文化、教育、卫生及其他某一具体领域具有专门特长的机构。这些组织在国际上也具有广泛的代表性，是“负有广大国际责任”的专门机关。这类机构包括联合国粮食及农业组织（粮农组织）、国际民用航空组织（民航组织）、国际农业发展基金（农发基金）、国际劳工组织（劳工组织）、国际海事组织（海事组织）、国际货币基金组织（基金组织）、国际电信联盟（电信联盟）、联合国教育、科学及文化组织（教科文组织）、联合国工业发展组织（工发组织）、万国邮政联盟、世界银行集团等。

此外，联合国系统中还包括各方案和基金、一些与大会或经济及社会理事会建立起联系的相关机构、研究及训练机构及其他一些实体。这些专门机构、方案和基金、相关组织及实体与联合国主要机构一起，共同构成联合国系统：一个联合国大家庭。包括区域组织在内的其他政府间国际组织是联合国重要的合作伙伴。一些国际组织与联合国建立了正式联系，是联合国的专门机构或相关组织，如国际劳工组织、世界卫生组织、国际民用航空组织、国际海事组织、国际电信联盟、世界气象组织等。还有一些国际组织以联合国观察员的身份参与联合国活动，包括区域组织、次区域组织、跨区域组织及全球性组织等。

很多区域组织和国际组织具有联合国观察员身份，一些政府间国际组织长期受邀请作为观察员参加联大会议和相关工作，而且在联合国总部设立了常驻办事处，如欧盟、国际刑警组织、国际刑事法院、国际移民组织等。另一些组织虽然没有在联合国总部设立常驻办事处，但也长期受邀请作为观察员参加联合国会议和工作，如东非共同体、中部非洲国家经济共同体、西非国家经济共同体、经济合作组织及上海合作组织等。

2.联合国与非政府组织之间的联系

早在联合国创始阶段，非政府组织就与联合国建立了联系，使得民间社会在联合国体系的互动中占有一席之地。《联合国宪章》的有关条款就反映了这一点。一般认为，《联合国宪章》序言中“我联合国人民”这句话表明，联合国既是会员国的联合国，也是各国人民的联合国，是民间社会的联合国。《宪章》第七十一条的规定，即“经济及社会理事会得采取适当的办法，俾与各种非政府组织协商有关本理事会职权范围内之事件”，被认为是有关联合国与非政府组织关系的规定，是最具权威的法律依据。1946年6月21日，根据经济及社会理事会3（II）号决议，联合国成立了负责非政府组织事务的“非政府组织委员会（The Committee on Non-Governmental Organizations）”，作为经济及社会理事会下的一个常设委员会，以审查非政府组织提出的有关咨询地位的申请和其他相关事宜。

1996年5月，经社理事会通过第1996/31号决议，重新审议了联合国与非政府组织的关系安排，进一步细化了有关非政府组织咨商地位的规定。决议规定，对于那些几乎与所有经社理事会任务相关的大型国际非政府组织，给予“全面咨商地位（general consultative status）”；对那些仅在若干领域与经社理事会任务相关的非政府组织，给予“专门咨商地位（special consultative Status）”；对那些经社理事会认为有时可对其工作作出贡献的非政府组织，给予“名册地位（the Roster Status）”。非政府组织可以通过三种途径与联合国建立伙伴关系：一是获得经社理事会非政府组织咨询地位；二是与联合国新闻部非政府组织科（Department of Public Information/　NGO Section DPI/NGO）建立联系；三是与联合国与非政府组织联络处（The United Nations Non-Governmental Liaison Service UN-NGLS）建立合作关系联系。

3.联合国与私营部分和企业的联系

另一类参与联合国活动的行为者是商业部门，包括营利公司以及公司发起的慈善行动，如跨国公司、工业联合会、代表多家公司的工业游说团体以及商会等。这类商业、企业私营部门与联合国的关系也日益增多。

第一，长期以来，联合国与商业部门之间存在着一种相互需求关系。联合国需要来自企业和商业部们的资助和它们的专门知识。联合国通过采购为商业界提供了一个市场，通过国际标准和制度的建立，也为商业界提供了技术规范和道德规范。

第二，商业界可以通过以下模式与联合国建立伙伴关系。企业可以成为联合国的直接捐助伙伴，主要是根据与伙伴设立的信托基金或达成的特别账户协定提供捐助。企业也可以通过设立慈善组织或基金会成为联合国的间接捐助伙伴。企业还可以通过技术援助项目或者其他合作项目与联合国建立伙伴关系。例如，企业伙伴同接受援助的国家分别直接签订双边协定，或者由企业伙伴、联合国和政府签订三方协定，为受援国家提供技术援助。企业由企业伙伴提供一个散发联合国资料的论坛。或者由联合国和企业伙伴共同开发符合并促进联合国目标、政策和活动的产品或服务。

第三，制度与规范联系。联合国向商业部门提供了技术标准规范、法律法规和行为道德准则。一方面，商业部门应该遵守《联合国宪章》提出的国际法基本原则，遵守相关的国际法规则。另一方面，商业部门也享受了联合国主持下制定的各种法律规则和技术标准带来的便利、秩序和安全保证。在有关联合国与企业关系的“全球契约”中，联合国各组织在选择伙伴时要参考企业是否遵守了全球契约中的各项原则和责任，如支持《宪章》和其他公约、条约中体现的联合国事业和核心价值，不违反人权标准、环境保护标准等。如果不符合联合国规定的有关义务或责任，就没有资格担任伙伴；根据联合国规则，只要一个实体的主要目的是支持联合国的宗旨和活动，包括为联合国筹款，联合国就可授权该企业或实体使用联合国的名称和徽记，该企业或实体也可以附带营利行为。

（二）联合国的权威性、超国家性及国际合法性特征

联合国是具有最广泛代表性的国际组织。联合国大会实行的一国一票制，使所有会员国享有平等的代表权，这在联合国其他机构中是没有的。尤其是广大中小国家，在联合国这一全球舞台上，享有了代表权、发言权，甚至有机会担任大会主席和安理会主席职位。联合国的权威性与国际合法性正是来源于其广泛的代表性，因为它得到了会员国的同意。

就全球性国际组织而言，联合国所享有的合法性是最高的。从国际法角度看，《联合国宪章》被视为国际法的基本原则，是调节国家间关系的基础。联合国通过的决议、公约、条约等，是当代国际法的主要渊源。根据《联合国宪章》，安理会是可以授权实施国际制裁及合法使用武力的机构，这是其他国际组织所不具有的属性。尤其在美国发动伊拉克战争后，引发了国际社会对合法使用武力的讨论。多数会员国认为，在国际上，得到联合国授权后使用武力才是合法的。在面临对国际和平的重大威胁时，如果调解、斡旋等和平手段失效，根据《联合国宪章》规定，如果安理会通过决议，可以对主权国家采取强制性手段，包括军事制裁和军事行动，以达到维持和平的目的。这种机制表明《联合国宪章》赋予联合国具有合法使用武力的权力。这种职能也被认为具有某种“准世界政府”的特性。在联合国从事的维持和平、建设和平行动中，在一些特定情况下，联合国也扮演过“准政府”的角色，如组织和监督国家选举，协助国家安全、司法、人权、发展等方面的建设。

2000年以来，随着“保护责任”的提出，联合国以保护人权为目的的人道主义干预趋势加强。其核心内容是，国家的责任是保护人民，当国家不能保护其人民的时候，这种保护责任将临时转移为“集体国际责任”，而联合国则是完成这一使命的“最佳实体”，它应该“授权采取军事行动以保护无辜者”。^[3]而且，如果和平手段不足以解决问题，有关国家无法保护其人民，联合国将随时准备根据《宪章》，包括第七章，“及时、果断地采取集体行动”。^[4]此外，联合国框架内的国际人权机制、国际环境机制等，对主权国家也具有制约性规范作用。

这说明，在无政府的状态下，主权国家要想维持相互间的秩序，也需要一个具有国际合法性的机构来确定国际行为是否具有合法性。例如超出自卫范围以外使用武力的授权，以及对破坏和平与安全的国家实施经济制裁等。联合国的权威性使得它所倡导的和平、公正、人权、平等、发展等，具有普世意义的一系列原则、规范与价值，能起到规范国家行为、监督政府等作用。

（三）大型组织的稳定性、适应性、灵活性特征

联合国拥有最广泛的会员国，没有强性制约的会员国身份，开除会员国几乎难以实行。这些因素使会员国的身份具有稳定性，也使该庞大的组织具有稳定性。一些地方坏死、腐烂，另一些地方仍在继续活动。尤其对联合国这类综合性的大型组织来说，更是如此。在《联合国宪章》保持基本稳定、很少修改的情况下，在其主要机构和安理会保持基本不变的情况下，联合国能够从战后维持到现在，这是与其多样化、适应性、灵活性的组织属性相关的。

联合国组织普遍性、全球性、综合性及多元化的属性，其近乎包罗万象、纵横交错的组织结构和组织战略特性，是联合国组织得以生存、稳定和发展的重要因素。在某一时期，一些机构不能正常运转，或不能积极发挥作用，但总有一些机构和职能能够正常发挥作用。除了稳定性外，综合性组织还表现出良好的适应能力和灵活性。联合国也比其他单一性组织更能应对时代的需求，很容易根据形势变化生长出新的机构，满足不同会员国在不同方面的需求。这便是联合国组织的优势。例如“9·11”事件之后，联合国建立了反恐怖机构；在金融危机发生后，联合国又很快建立了应对国际金融危机和金融改革的专门委员会。