全球风险社会与全球治理

第二节　全球风险社会与全球治理

一、全球风险社会

正如前文所述，现代风险与“全球化”(globalization)有着密不可分的联系，我们现在正生活在一个全球化的时代。全球化是指全球联系不断扩张，人类生活在全球规模的基础上发展及全球意识的崛起，国与国之间在政治、经济贸易上紧密互相依存。全球化主要是现代科技推动的，而经济贸易又加强了这种联系。随着全球化进程的逐步展开，国家之间的交流越来越频繁，国家之间的联系也越来越紧密，全球一体化的趋势日益明显。风险社会理论之父贝克在其后来的著作中，针对全球化的不断推进，提出了“全球风险社会”的概念。在全球风险社会中，有三个层面的危机，即生态危机、全球经济危机以及跨国恐怖主义网络所带来的危险。此外，还有第三次世界大战的风险，也是核战争的风险。

生态危机主要是由全球变暖引起的。近100多年来，全球平均气温经历了冷—暖—冷—暖两次波动，总体为上升趋势。全球变暖的主要原因是人类在近一个世纪以来大量使用矿物燃料，排放大量的温室气体。全球变暖的后果，会使全球降水量重新分配，冰川和冻土消融，海平面上升等，既危害自然生态系统的平衡，更威胁人类的食物供应和居住环境，甚至可能导致人类毁灭。目前，暴雨、暴雪、洪水、飓风、干旱、酷热、酷寒等气候灾难多发，这主要由全球暖化引起。科学研究还表明，全球暖化可能导致地震频发，还会引发更大范围的淡水危机、土地荒漠化以及粮食危机。因此，有学者说，全球气候变暖是人类社会面临的最大社会风险。全球气候变暖对于中国的影响也是非常明显的。近20年来，中国北方地区降水量呈减少趋势，西北部高山冰川消融速度加快，严重影响西北部淡水资源的补给。

全球经济危机伴随着全球资本主义的兴起而发生。19世纪50年代到19世纪末的半个世纪，世界发生了六次经济危机。进入20世纪后，全球经济危机发生更加频繁，造成的破坏也越来越大，其中最大的一次是1929—1933年的全球经济大危机，此次危机最先在美国爆发，然后迅速传播到世界其他资本主义国家。为克服危机，美国实施罗斯福新政，德国、意大利、日本则走向军国主义道路，企图通过侵略别的国家来转移国内矛盾，这也是第二次世界大战爆发的原因之一。第二次世界大战以后，全球经济危机主要有1975年的石油危机、1997年的东南亚金融危机。21世纪初，全世界也面临着经济危机的压力，如能源危机、金融危机与粮食危机等。如全球重要能源之一的石油价格从2003年每桶30美元，一路狂涨到2008年7月的每桶140美元。石油价格猛涨，给发展中国家带来的压力特别大。继而金融海啸又在美国被触发。经济全球化条件下相互依赖中的发展中国家与发达国家之间权力的不对称性，使发展中国家相互依赖的敏感性和脆弱性更强，发展中国家所遇到的风险或遭遇危机的可能性更加不可预测和不可控制，这样，在全球化过程中，发展中国家无疑面临着比发达国家更大的风险。

国际恐怖主义也是全救化的产物。国际恐怖主义主要指个人或组织在国际有意识地使用暴力制造恐怖，并以杀害或威胁杀害个人或人群的生命、破坏公私财产为手段，以实现某种政治或其他目的的犯罪行为。国际上习惯按恐怖主义的行为性质划分，据此可以分为两大类:一类是政府恐怖活动，另一类是非政府恐怖活动。第二次世界大战后，随着科学技术的迅速发展，国际民航事业的发达和武器的微型化，以及核武器和化学、生物武器制造技术的扩散，国际恐怖主义活动也日益严重，如劫持飞机、爆炸、暗杀、绑架外交人员、袭击和占领外国使馆等事件剧增。21世纪“9·11事件”以后，国际恐怖主义活动空前增多，对无辜平民的杀伤数量也大增，人们突然发现，恐怖主义已成为当今世界和平与发展的严重障碍，是“21世纪的政治瘟疫”。恐怖主义从源头可以分为:奉行民族分裂主义的恐怖主义与当代伊斯兰极端思想恐怖主义。后者强烈主张依照伊斯兰原教旨教义和极端泛伊斯兰主义，重建伊斯兰世界，并主宰整个人类社会，它为日益猖獗的国际恐怖主义提供意识形态基础、精神动力和纽带，两者之间是内容与形式的关系。可以说，国际恐怖主义是伊斯兰极端主义付诸实践的一种表现形式。“9·11事件”以后，欧洲国家的外交政策激起了伊斯兰极端主义恐怖活动的威胁。种种迹象表明，国际恐怖主义分子越来越倾向于借助现代科技发动大规模恐怖袭击，以造成大量平民伤亡，破坏具有重要意义的社会、经济基础设施。

由于霸权主义与强权政治仍然存在，世界大战的可能性并没有消除。某些国家内部民族分裂主义势力的存在，在世界霸权主义国家的支持下，导致世界局部战争此起彼伏。历史上两次世界性战争已使人类遭受巨大灾难，而有可能爆发的世界大战则可能是一场核战争。美国与俄罗斯两个核大国拥有的核武器足以毁灭地球数十次还多。有鉴于此，贝克认为现代人类社会是生活在文明的火山口上。

全球风险具有三个主要特征:一是风险扩散性强，在全球化背景下，现代风险所造成的影响将不再限制在传统民族国家的疆界之内，而是会迅速地涉及其他国家甚至全世界。例如大家所熟知的“切尔诺贝利”核电站泄漏事故、“疯牛病”和亚洲金融危机等，尽管它们开始时都是发生在一个国家内部，但其灾难性影响却很快扩散到了周边国家，最后酿成世界性的灾难。这也是全球社会风险与传统社会中风险的重要区别之一。二是世界上每一个人在原则上都可能受到它们的影响或冲击。三是要应对和解决它们需要在全球范围内共同努力。更重要的是，这些全球性风险是在政治层面爆发的，它们不一定取决于事故和灾难发生的地点，而是取决于政治决策、政府官僚机构以及大众传媒等。

全球化是人类社会发展的新动向，是世界正在经历的又一次历史转型。面对全球社会风险，世界所有国家和民族已经被纳入一个休戚与共、相互依存的“风险共同体”，没有一个国家能够置身度外，独善其身。一切国家，即使是最富裕、最强大的国家，由于其有限的能力和不完善的基础设施，仅依靠其自身力量，都无法解决所遇到的困难和问题，都变得越来越容易受到伤害。这极大地改变了传统的国际政治经济模式，导致一种不以地区、民族和疆域来界定的新的社会图景的出现。第一次世界大战后，各个民族国家开始检讨战争发生的原因，于是有国际联盟的成立。第二次世界大战则推动以联合国为核心的一系列国际组织的成立。

二、全球治理

风险社会是全球风险社会，由风险引发的公共危机也是全球公共危机。公共危机推动全球治理。全球治理是指为了解决超出一国或一地区的某一问题，而由各国进行政治协商以求共同解决的方式。全球治理并不是要建立一个世界政府，因此这一概念有别于世界治理的概念。全球治理是在保留现有各国政府管理机制和力量的基础上，加强彼此的沟通和协调，以解决一些共同面临的问题。随着全球化的深入发展，包括冲突、环境、生态、资源、气候等许多问题的解决都非一国政府所能及，因此，全球治理受到愈来愈多的重视。

对于全球环境的治理更不是单独一个民族国家可以独自完成的。虽然全球治理在理论上一直有所争议，但事实的发展已经证明民族国家的作用在更为复杂的格局中正被其他角色如私人部门和非政府组织(或非营利组织)所补充。更多的治理主体将存在于民族国家中央政府之外，即由民族国家政府所组织的政府间组织，此外还有跨国公司以及国际非政府组织。全球治理需要代表各个民族国家利益的国际组织主持，本着平等、互利、和平、友好等原则进行协调、对话，以达成共识，解决问题。人类自进入全球化时代，为了解决国家经济、政治、军事、社会、文化以及环境保护等问题，全球出现了各种各样的国际性组织，主要有国际政府间组织、跨国公司与非政府部门组织。在国际政府间组织中，既有国际性国家间组织，又有区域性国家间组织。随着全球化的深入，全球治理的端倪已初现曙光。^[8]

联合国(UN)是当今世界最大、最重要、最具代表性的政府间国际组织，现有192个会员国，总部所在地设在美国纽约、瑞士日内瓦、奥地利维也纳等地。联合国设有联合国大会、联合国安全理事会、联合国经济及社会理事会、联合国托管理事会、国际法院和联合国秘书处等6个联合国主要机构(联合国主要机关)。近年来，联合国在维护世界和平，缓和国际紧张局势，解决地区冲突方面，在协调国际经济关系，促进世界各国经济、科学、文化的合作与交流方面，都发挥着积极作用。作为全球最大、最权威的政府间组织，其国际集体安全机制的功能已经得到国际社会的普遍认可。^[9]

联合国还有10个下属组织以及专门机构，负责处理经济、政治、社会、文化以及环境保护等专门事务。联合国下属组织有联合国开发计划署(UNDP)、联合国环境规划署(UNEP)、联合国贸易和发展会议(UNCTAD)、联合国人口基金会(UNFPA)、联合国儿童基金会(UNICEF)、联合国难民事务高级专员公署(UNHCR)、联合国欧洲经济委员会(UNECE)、世界粮食计划署(WFP)、亚洲及太平洋经济社会委员会(ESCAP)、和平利用外层空间委员会(COPUOS)等。联合国专门机构就是在联合国体系内在特定的专门领域从事国际活动的组织。还有一些国际组织无论在组织上或者是在活动上都是独立的，它们不是联合国的附属机构，只不过是根据协定与联合国建立特殊的法律关系罢了。它们主要有国际劳工组织(ILO)、联合国粮食及农业组织(FAO)、联合国教育、科学及文化组织(UNESCO)、世界卫生组织(WHO)、国际货币基金组织(IMF)、国际开发协会(IDA)、国际复兴开发银行(世界银行)(JBRD、World Bank)、国际金融公司(JFC)、国际民用航空组织(ICAO)、万国邮政联盟(UPU)、国际电信联盟(ITU)、世界气象组织(WMO)、国际海事组织(IMO)、世界知识产权组织(WIPO)、国际农业发展基金会(IFAD)、联合国工业发展组织(UNIDO)、国际原子能机构(IAEA)、世界贸易组织(又称世贸组织)(WTO)等18家组织。这些联合国专门机构在各领域中都非常活跃，作用重大。例如，世贸组织是具有法人地位的国际组织，在调解成员争端方面具有更高的权威性。它的前身是1947年订立的关税及贸易总协定即关贸总协定。与关贸总协定相比，世贸组织涵盖货物贸易、服务贸易以及知识产权贸易，而关贸总协定只适用于商品货物贸易。世贸组织与世界银行、国际货币基金组织一起，并称为当今世界经济体制的“三大支柱”。目前，世贸组织的贸易量已占世界贸易的95%以上，对于全球经济与贸易秩序的稳定具有关键性影响。再如世界卫生组织，对当前防治全球流行性传染病、协调各个国家的预防行动具有重要作用。截至2005年5月，世卫组织共有192个成员国。

据统计，区域性政府间的国际组织共有3000多个，这里有既有综合性的国家间组织，如阿拉伯国家联盟、欧洲联盟、东南亚国家联盟、非洲国家联盟、美洲国家联盟、八国集团等，也有专门性的经济与军事性组织，如世界石油输出国组织、北大西洋公约组织(NATO)等。区域性国家间组织在解决国家间经济、政治与军事争端、环境保护，推动区域国家一体化等方面发挥着重要作用。欧洲联盟就是区域性国家组织的典范。欧洲联盟(European Union)，简称欧盟(EU)，是由欧洲共同体(European Communities，又称欧洲共同市场)发展而来的，是一个集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织。欧盟现有27个成员国和近5亿人口(2007年1月)，总面积432.2万平方公里，总部设在比利时首都布鲁塞尔。欧盟的宗旨是通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展。另外，欧盟各国家还通过实行共同外交和安全政策，在国际舞台上发挥重要作用。目前，欧盟的经济实力已经超过美国居世界第一，在国际安全事务方面的作用也越来越重要。欧盟的成立以及成功运作，为区域国家经济社会与政治发展一体化树立了一个很好的榜样。

跨国公司是指由两个或两个以上国家的经济实体所组成，并从事生产、销售和其他经营活动的国际性大型企业，又称国际公司或多国公司。跨国公司的雏形最早出现在16世纪，成长于19世纪70年代之后，目前已经成为世界经济国际化和全球化发展的重要内容、表现和主要推动力。根据《财富》杂志2008年评选出来的全球最大500家公司，前十名都是来自美国、日本、西欧的大型跨国公司，其中美国有5家，显示美国作为全球最大经济体的实力。全球跨国公司已达5万多家，其海外附属公司总计30多万家。许多大的跨国公司，由于经济、技术实力或在某些产品生产上的优势，或对某些产品、或在某些地区，都带有不同程度的垄断性。如美国微软公司在电脑操作系统、美国英特尔公司在电脑处理芯片技术方面都具有绝对的垄断优势。美国的波音公司、欧洲的空中客车公司基本上垄断了全球大型民用飞机市场。跨国公司已成为当代国际经济、科学技术和国际贸易中最活跃最有影响力的力量。而这种力量随着跨国公司投资总体呈上升趋势还会得到增强。跨国公司在预防全球风险方面也有职责，一是维护世界经济的稳定发展，二是限制温室气体的排放，三是不要在发展中国家转移污染，保护环境。四是维护发展中国家劳工权益。

非政府组织起始于19世纪初，第二次世界大战以后，尤其是近20年来，已经成为成熟社会重要的建设者。根据联合国2002年发表的人类发展报告，到2000年为止，国际性的非政府组织已达37281个。当今国际社会多种行为主体在全球各个领域通过正式或非正式的制度安排，采取合作行动共同应对全球问题，构成多层次和多维度的全球治理网络。非政府组织与主权国家和政府间组织建立联系和合作关系，并与后者一起成为全球治理体系的重要行为体。随着形势的发展，非政府组织涉及全球治理事务的范围日趋广泛，目前它的活动不仅限于参与环境保护、人道救助、非核化运动等，还扩展到安全、裁军、外交等传统国际政治领域。非政府间的国际组织是由不同国家的民间团体、政党或个人组成的跨国机构;它所涉及的领域极为广泛，在政治、经济、文化、教育、体育、卫生、科技等都有它的活动，大致可分为国际政党组织、国际教会组织、国际民间团体和个人组织、国际恐怖主义组织，在数量上也占国际组织总数的90%以上。^[10]

随着中国改革开放政策的深入，国际非政府组织也开始进入中国。早在20世纪80年代初，部分扶贫类国际NGO就开始在中国云南等地活动，其中包括世界宣明会、乐施会、救世军、英国救助儿童会等。20世纪90年代初，一些环保类非政府组织也进入中国，如绿色和平组织、美国环保基金会、绿色地球网络等。一些卫生保健、儿童救助类非政府组织也在同期进入中国，比如儿童救助会、美国妈妈联谊会等。90年代后期，一些关注中国民主进程的组织，如卡特基金会等也进入中国，对一些项目进行了资助。非政府组织的进入，提供资金与技术的同时，也改变我们对于国际NGO组织的认识。

非政府组织不仅成为推动各国国内政治、经济、社会和文化生活发展不可忽视的一支重要的力量，并且在国际事务中发挥越来越大的作用。非政府组织成为全球化运动的纠偏者。风险全球化的发展催生了全球治理的观念，而纠正全球化的负面影响也成为全球治理的重要内容。非政府组织因大力揭露全球化的种种弊端和负面影响，一度被认为是反全球化的组织者和代言人。多边外交是实现全球治理的主要方式，非政府组织频繁出现在多边外交场合，积极介入和影响全球治理决策进程。1992年联合国环境与发展大会期间，170多个国家的近2万个非政府组织同在巴西平行举办“1992全球论坛”唱对台戏;1999年世界贸易组织西雅图部长级会议因非政府组织的抗议无果而终。在联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织、八国集团、世界经济论坛等多边外交场合，非政府组织往往“如影随形”、“不请自来”，提出议题、施加压力和影响决策，一定程度打破了国家和政府间组织垄断全球治理事务的局面，特别是一些大国对全球治理的左右。^[11]

非政府组织与政府间组织和跨国公司已经被认为是决定当今世界发展进程的三大重要力量，三者之间形成良性竞争、合作与互补关系，有利于使全球治理向国际关系民主化和世界多极化的方向发展。鉴于全球治理还存在广阔的发展空间，非政府组织在全球治理中的地位还会上升，作用也将得到进一步的加强。

三、世界主义理论

由全球风险社会催生的全球治理，由于民族国家的存在，虽然全球治理行动在促进世界可持续发展方面作出了一定的贡献，但作为一个治理层次，它的治理功能是非常有限的。正如现实主义者所言，国际社会的无政府状态决定了国际社会的中心问题是战争与武力问题，它几乎完全受“丛林法则”所支配。针对这种情况，贝克在《全球风险社会》中指出，现有民族国家必须实现“世界主义转型”，必须联合起来，克服民族利己主义和自行其是的行为方式，构建一种世界性的协商机制，成立一个国际治理机构，制定具有集体约束力的方案，采取协调一致的行动步骤。贝克认为世界主义是人类文明走出困境的唯一出路。贝克的世界主义理论主要由四个要点组成。^[12]

1.克服民族主义的思维和行为方式，抵制霸权主义行径

世界主义将所有国家和民族整合在一个统一的利益与风险、权利与义务相互平衡的共同体中。它所要建立的世界秩序应该是一种基于理性共识的秩序，其政治体制核心是一个非中心的、民主、平等的跨民族协商系统，其根本宗旨是通过和平磋商、互谅互让，齐心协力地解决人类共同面临的重大问题，保护、扩展、增进各国和各民族的基本权利和利益。为此，它要求所有国家和民族必须彻底抛弃民族利己主义的立场，将自身放在一个一体化的世界中去定位和思考，倡导彼此间建立“政治上的协商互信互动”关系。因此，它不是主权国家间展开的一场零和博弈，而是一种各方共赢的游戏。

世界主义倡导一种新的国际政治范式，它要求克服国际政治中的以民族国家为中心，反对强权政治、以强凌弱，反对以武力和战争来解决民族和国家间纠纷，反对个别国家的独断专行。世界主义的国际秩序必须抵制传统帝国主义和殖民主义的霸权行径。在过去两个多世纪中，在民族国家的世界基础体制下，正是这种强权政治的思维和行为方式酿成了无数次历史悲剧，导致各民族国家间绵延不绝的暴力冲突、战争、杀戮和流血，甚至引起了两次世界性战争，使人类遭受巨大灾难。

2.承认并平等地对待差异

世界主义致力于确立平等交往的公正规则，以使所有国家和民族获得形式上和实质上的平等，获得同等尊重、同等权利和同等话语权。所有国家和民族必须作为具有同等价值的、并享有充分权利的世界成员而得到承认和无条件包容。民族国家之间的差异和多样性，不论是文化特征、价值取向、生活方式的多样性，还是国家政治经济制度的多样性，都不应看做全球一体化的障碍，而应该理解为一种永不枯竭的创造性源泉。

3.“民族国家”的自律

这种理性的自我约束应该体现在以下三个方面:一、尊重其他民族的文化特性、宗教信仰和生活价值观，放弃同化另类文化的企图，承认每一个群体都享有选择和保留自己生活方式的自由。二、倡导不同文化间开展对话和交流，在不放弃自我特征的前提下，通过相互理解来增进彼此间的信任，相互吸纳对方的优点。三、将自身利益“超民族化”，将其放在全球化的大环境下来重新审视、重新定位，并将其融入人类未来生存的视野之中。为了改善世界风险的状况，使人类文明得以保持和发展，必要时甚至应该牺牲一部分本民族利益。

4.加强国际合作，实现“世界治理”

世界主义共同体作为一个民族国家的集合体，其首要任务和根本职责是对人类当前和未来面临的巨大风险和危机进行“世界治理”。所有国家和民族应当在和谐、平等、民主的气氛中共同探讨涉及世界未来命运的重大问题，寻找解决问题的途径与方法，并制定切实可行的措施，采取统一有效的行动。这一世界性的治理机制必须保证参与者的公平性和真诚性，在采取行动时尊重大多数成员的立场。它必须建立强大的体制性保障和有效的监督机制，设立务实、高效的执行机构，在必要情况下，它甚至可以调动和集中各民族国家的财力物力，以应对全球性的突发性危机。

贝克提出的世界主义方案对于解决全球社会风险具有很强的指导意义，但也有学者认为该方案带有明显的理想化色彩，不仅在当前世界的现实下很难得到贯彻，而且，其实现的前景在相当长的一段时间内也极其渺茫。世界主义最顽固、最直接的敌人是根深蒂固的民族国家思维定式，而这种思维定式恰恰被政治精英所利用，成为各国为争夺领土、人口、资源和财富的刺激剂。目前，价值观、文化特征、宗教信仰、民族、种族和意识形态等差异，使全球性和地域性的纠纷不断，在世界某些地区(欧洲巴尔干地区、中东地区)，极端民族主义情绪甚至还在升温，民族敌对和民族分裂的倾向不仅未能得到有效遏制，而且有不断扩大之势。所有这一切使贝克的世界主义目标变得遥不可及。^[13]