全球治理是时代选择

一、全球治理是时代选择

人类迈入21世纪的时候，一个新的世界开始形成。这个世界面临着新的挑战、新的问题和新的危险，但也为我们应对这些挑战、问题和危险带来了希望，使全球社会在这个人类历史的新时代，能够聚焦全人类的关注，并通过协调和合作精神，更好地管理自己的事务。这条希望之路就是全球治理的道路。目前，全球治理的问题日益引起全人类的关注。它已经不是纯粹的国际政治或国际关系的理论，而是全球紧迫的实践问题。

世纪之交，国际关系研究聚焦于全球大变革，而在那些有助于更全面、更深刻理解全球大变革的概念之中，全球治理越来越占有重要地位。全球治理是治理在全球层面的拓展与运用。全球治理是历史与时代的产物。由于全球公共问题大量涌现，日趋尖锐，出现了综合性的全球危机，国家及其世界体制，以及市场机制，日益显示出极大的局限性和狭隘性，国际活动家和国际政治学家在社会资源配置中，既看到了国家的失效，又看到了市场的失效，他们开始突破“国家”和“国际”的框架，突破“市场”的框架，用新的思维方式和参照单位来分析这些问题，即把人类社会作为一个整体来考虑，把全球社会所面临的生存与发展问题，作为全球公共问题和公共事务，来加以治理和管理。他们重视发挥政府功能与市场功能，又重视公民组织的优势，使之形成相互合作、共同管理的理念与方式，这就是全球治理。全球治理，指的是引导全球社会实现自身目标的机制，一个非常适合理解世界上旧有边界日渐模糊、新身份司空见惯、人类思考面向全球的概念。全球治理的兴起，具有里程碑式的变革意义。

全球治理是指以人类整体发展为价值导向，各种公共的和私人的多元主体管理全球公共事务的诸多方式的总和，其目的是动员全球最广泛的参与，以实现全球公共利益最大化。

全球治理有四个基本特征：（1）它是在全球多层面的各个领域，使相互冲突的或不同的利益加以调和，并采取合作行动的持续过程；（2）过程的基础是协调，而不是强制或控制；（3）它既涉及公共部门，也包括私人部门，以及第三部门，是各种组织之间的合作与依存；（4）它既包括正式的制度安排，也包括各种非制度安排，但是，最主要的是持续的以信任为基础的互动。总之，全球治理是一种没有世界政府的治理，用以解决全球公共危机和事务急剧增多，与现有实体管理能力严重不足之间的尖锐矛盾。全球治理显然没有一个最高层次的带有强制性的权威，它是一个权威重组的过程，从中产生一个由处于全球社会每一个角落、每一个层次的众多权威中心组成的全球治理体系。没有世界政府的治理，无需将国家政府或次国家政府排除出全球治理。关键在于全球治理并非是指通过政府机构以强制力为保障而实施的自上而下的管理，恰恰相反，它强调全球各种力量的广泛参与，以平等、协商、自愿、合作的方式，对全球事务进行自下而上的有效管理。

全球治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙强调指出，“治理与政府统治并非同义词。尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”^[13]。简言之，治理作为一种公共管理及其过程，像政府统治一样，也需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，但是，两者至少有四个基本区别。

首先，治理与统治最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理显然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的联合。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，其运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

再次，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，一个国家的政府统治如果超越了自己的领土，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，为国际法而不容。人类迄今还没有产生凌驾于主权国家之上的、对各国政府和公民具有强制性约束力的世界政府，因而也没有世界范围内的政府统治。与此不同，治理所涉及的对象则要宽泛得多。治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同与共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用^[14]。这就是罗西瑙所谓的，治理是只有被多数人接受才会生效的规则体系。

治理与统治在权威、立法、手段与方法、范围以及管理向度上，存在着本质性的差别，在全球范围内，它涉及权威、合法性、服从性的质变，也涉及政治与社会结构、制度体系与思想观念的质变。

就全球治理的内涵而言，它有着多重含义：（1）作为全球公共事务管理，它指的是提供全球公共物品，提供全球公共服务；（2）作为善治，它所提供的良好的治理，就是要使全球公共利益最大化，强调各种力量对全球公共生活的合作管理；（3）作为自组织网络，它指的是建立在目标一致、信任互利基础工的全球社会协调网络。

全球治理的多重含义遵循着一致的基本原则：（1）在看待全球社会生活时，采取多元主义，承认全球各种力量为了全人类的生存与发展，而在全球经济与社会资源管理中的合理性以及合作的可能性；（2）突破了公共事务管理上的国家中心主义的倾向，更加关注全球民间社会的作用，支持和培养公民组织，提高责任心、合法性、透明度及参与水平，推动全球社会形成自组织和实行自我管理，把权力回归社会；（3）强调管理方式和行动结果相结合，为了更好的结果而革新管理方式与技术，强调技术领域的效能与法治。

上述基本原则集中体现了全球治理的优势：强调了管理的技术问题，避免了无谓的意识形态纠缠；从方法论上把国家与市场、公民社会看做是可以实现合作的，改变了把三者对立起来，认为不可调和的长期认识；强调了社会，尤其是自组织的作用；使治理概念本身更具有弹性，能够应用于不同的环境下，为不同政治体系之间达成共识和相互借鉴提供了认识上的基础^[15]。

全球治理的价值、机制、主体、客体、效果五大要素，回答全球治理的五大问题：为何治理？如何治理？谁来治理？治理什么？治理得怎样？

全球治理的价值，就是它要达到的全球目标，即全人类的普遍价值，全球治理委员会对此作了全面阐述：“我们认为，确立一项全球性公民伦理道德准则，指导全球友邻关系中的行动，并建立笃信这种准则的领导，对全球治理的质量是至关重要的。我们号召对一切人都能信守的核心价值承担共同义务，尊重生活，尊重自由，尊重公平与平等，互相尊重、关怀，正直诚实等。我们还认为，人类作为一个整体，将会从承认一系列共同的权力和责任中得到最大的好处。”这个最大的好处就是，人类能够有尊严地生活下去，并可持续地繁衍下去。全人类共同利益基础和价值观念认同，是全球治理合法性的基础。

全球治理的机制，就是维护全球社会公共秩序，通过治理实现全人类普遍价值的机制。全球治理中包含着丰富的机制，形成了一个无所不包的体系，涉及全球化社会生活的各个领域，它在全球治理中居于核心地位，没有一整套为全人类共同遵守，并具有约束力的普遍规范，便无法进行全球治理。这些机制形成于全球社会交往的实践，更多的是依赖于人们的认同。正如罗西瑙所指出的那样，“治理就是这样一种规则体系：它依赖主体间重要性的程序不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系”。他进一步指出，“没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效的发挥功能。”^[16]

全球治理的主体，是指实施全球治理的角色。按照全球社会活动领域中国家、全球市场与全球民间社会的划分，全球治理的主体有三种：（1）公共部门：国家或政府（包括地方政府）、政府间国际组织；（2）私人部门：跨国公司及其他公司；（3）第三部门：非政府组织、非营利组织。这三种组织都在全球治理中发挥着重要的作用，其中，第三部门是全球治理区别于其他方式的主要之处，它赋予不同于国家、全球市场的全球民间社会以特别重要的地位。三者的区别正如布朗等人所指出的那样，政府的目的是提供公共秩序和公共物品，政府可以利用其权威获得财源，建立理想的公共环境；市场通过自愿交易提供私人物品和服务；而公民社会组织的目的是通过独立的志愿行动，以及通过公民团体给市场和政府施加影响，从而赋予公民的价值观和目标以力量。如果说政府是通过合法的强制和税收配置资源，企业是通过资源交换配置资源，那么公民社会组织则是求助于价值观和社会目的以配置资源。市场面向私益，政府面向公益，公民社会行为体则关注社会内某些社会群体——包括现有制度安排下的弱势群体的利益^[17]。公民社会组织追求可持续发展和民主化、社会服务和管理，是一种自下而上的公民力量与形式，它们掀起了一场“全球结社革命”，其最终的历史意义不亚于民族国家的兴起。全球治理与全球市民社会有着天然的密切关系，没有一个健全的全球市民社会，就无所谓全球治理的实现，因为全球治理不是国家或政府执行的统治，而是他们与全球社会的平等合作，并且，全球社会发挥的作用越来越强大。全球市民社会是全球治理的基础。多元主体在全球社会各个领域真正承担起全球责任，是全球治理有效性的基础。

全球治理的客体，是指全球社会面临的全球公共问题，它广泛涉及全球传统与非传统安全，经济、社会、文化与人权等方面。这些问题很难依靠世界民族国家体制来解决，只能依靠全球社会的共同努力，需要通过全球治理机制加以关注和解决^[18]。全球公共问题以及公民自治，构成了全球治理合理性的基础。

全球治理的效果，涉及对其绩效的评估，而该绩效集中表现为国际制度的有效性。奥兰·扬认为，有效性的来源可以粗略地归入现成的两个大类。一类是制度安排自身的特性或属性这类内在的因素。其特征在于具有显著的实用价值，因为如果通晓这类因素就能深入了解与各类问题领域国际规制设计者的努力直接相关的问题。另一类是特定制度安排运作于其中的广泛社会条件或其他环境条件这类外在的因素。国际规制的设计者们将发现，对此类因素比对第一类因素难以进行有意识的控制。但即便如此，了解这些背景因素仍十分有助于改进决策，以便更好地控制设立新制度的进程，而且也有助于制度合约条文的设计者们调整新制度的特点，以使之适应具体情况而运作。他还举出了影响国际规制有效性的诸因素：（1）透明度。在从透明度中与日俱增的获益机会与人们对国际制度所能够发挥的重要作用焕发出来的兴趣之间存在着明显的实质性联系。（2）健全度。国际制度的有效性还取决于其采用的社会——选择机制的健全度。一种社会选择机制的健全度体现在它能经受住伴随其所管理的行为而发生的扰乱和破坏性事件的考验。一种社会选择机制的健全度又与其适应广泛的社会环境变化或干扰而不至于发生激变的能力有关。（3）规则的改变。国际制度的有效性与管理其根本规定变化的公认规则的效力的大小有直接联系。在各种事件的一般化过程中，国际制度很可能比国内制度更有效，尽管国际制度的效用可能会不时被现存制度安排的戏剧性转变所阻断。（4）政府能力。国际制度的有效性与其成员国政府贯彻制度规定的能力有着直接的联系。因为国际社会的成员都是集合体，所以国际制度的有效性就取决于各国政府在其管辖权限内贯彻制度安排的能力，也取决于各国政府从自身利益出发遵守相关规则的意愿。在各国政府将规制的规定贯彻于其管辖下的各领域以及活动过程时，政府能力的发挥都面临着严重的资源限制。问题常常还可能超出资源限制的范围。许多国家的政府都面临对其治理能力的严峻限制。（5）权力分配。国家制度参与者之间的权力分配实质性的严重失衡限制了制度的有效性。在过去几十年间国际社会已经出现了一种向权力分散方向发展的明显趋势，极大降低了当今战后时代权力分配的非对称特性。（6）相互依存。国际制度的有效性与其成员间的相互依存度有直接联系。实际上，在相互依存的体系中各成员的行为产生了一种相互边际效应，或可说是个体成员在追求自身利益时所不能忽视的一种外在客观性。在这种情况下制度安排以及体现制度安排的社会惯例是一种使相互妨害最小化的手段，或者至少也是一种能使成员个体预见他人行为并进而采取相应行动的手段。相互依存度的增长也有利于提高制度安排的有效性，因为它增强了社会体系的所有成员报复他人侵害的能力。（7）知识秩序。如果国际制度的知识基础受到侵蚀，或是完全崩溃，它就不可能长期保持有效性。制度是认识的产物，是由人类构造并传播的。如果没有一种连贯的思想体系，制度就不可能生根滋长；如果产生制度的思想衰退，制度就不可能长期保持有效；如果新的思想体系兴起，制度也不可能抗拒随之而来的要求其作出相应改变的压力^[19]。

全球治理的实现依靠四个层次上的变革：在观念层次上要创造一个“地球村”或全人类利益的认同；在制度层次上要创造一个中庸的国家集合；在社会层次上要创造一个自由的全球公共领域或者最终的全球市民社会；在个人层次上要创造一个自由的“自我”，以及行为的超“现代”模式。

从目前的情况来看，全球治理实际上是一种处于世界政府与世界无政府状态之间的多层次治理的状态，某些方面正处于实践中。

全球治理的结构包括了横向和纵向两个方面，它们共同构成了全球治理的整体轮廓。

在纵向上，全球治理并不只是全球性问题上的治理，而是全球范围内公共事务的治理。也就是说，全球治理包括了从全球到地方各个层次：全球层次、区域层次、次区域层次、国家层次、地方层次等。只有实现了各个层次的良好治理，才能够使全球治理得到完整全面的实现，因为各个层次并不是孤立的，而是相互联系，相互作用的。而且正是这种多层次性为国家之外的力量的发展与参与提供了更大的空间与机会。

在横向上，全球治理包括以下几个要素：文化价值、制度以及行动。全球治理理论在很大程度上建立在这样一个假定上：存在着实现全球治理的共识性文化价值基础，否则就无法产生全球各个层次上多主体之间的协调与合作。这些核心价值包括：尊重生命、自由、正义与公平、相互尊重、关怀以及诚实。不仅需要确立核心价值，还要建立全球公民伦理观。全球伦理规定了明确的权利和责任。

制度是全球治理结构的核心。现有国际制度无法预防并有效解决全球性问题。全球治理的制度分为两种：活动实体和活动规则。所谓的活动实体指的是各种组织和机构，它们共同分享着实现全球治理的责任与权威。活动规则则涉及各个具体的领域。它的基本目的是建立能得到切实遵守的共同标准（即使是最低标准），使各个主体能够在共同的平台上，按照同样的规则，实现协调与合作。

目前，致力于全球治理的活动不仅数量大，而且非常频繁，正是通过这些活动，才能够扩大和深化沟通，并使文化价值具体化，制度得到实现^[20]。最终，全球治理归结到全球行动。

说到底，全球治理就是要在国家、全球市场和全球民间社会三种力量之间建立起新的平衡，形成全球共治网络，提升全球公共事务有效治理的水平，全球共治即全球多边主义合作基础上的、全球广泛参与的共同治理。它的基本变量是多边主义和以国家为重点的行为者实践，其基本变量关系是两者相互作用，多边主义可以表现为理念与政策，也可以表现为结构与制度，从而影响行为者实践，后者则能反作用于前者，以国家为中心逐步让位于以国家合作共治为重心，其目的是动员全球力量，共同参与全球公共问题的治理，解决全球社会管理能力严重不足的根本问题，实现权威从国家独占到与社会共享的转移，实现从多边主义到多层全球共治的转移，即形成从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的、正式或非正式的合作共治体系，其目的是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策，来实现共同的目标，解决公共问题。

全球共治包含最广泛的治理主体和客体，强调全球最广泛的参与和多元合作实践，以作用于多层次治理，表现出结构的多样性和复杂性。它既包括非政府治理，也包括政府治理，特别强调国家共同治理的核心作用，其中，给予大国合作共治以足够的关注。这是全球共治最大的特点。这是承认现实，尊重现实，使理想建立在现实基础之上。但是，与国家主义所强调的国家不同，全球共治把关注点放在国家的多边主义行动上，重视他们对全球事务的合作管理，两者具有根本的区别，体现了时代与体系的差异。对全球共治的需求，并不必然导致世界政府的形成。基欧汉指出，“如果存在有效治理，它多半是通过政府间合作、跨国网络而非是一个世界政府达致的。”^[21]作为一种不同于冷战思维的新的合作模式，全球共治是一种全球力量广泛参与的、世界各国共同应对人类面临挑战的模式。它的成功运行能消除在传统国际关系中，由于角色不对称性而引发的结构性紧张，它的和平、安全、发展的取向，决定了它的正面效应，也决定了它的非政治性、非对抗性、非威胁性、非排他性以及友伴关系与合作关系。

全球共治制度建设的主要途径是“建制”、“改制”与“转制”^[22]。全球共治仅仅依靠找出共同利益、扩展共同利益是远远不够的，在共同利益之上必须要有制度才行。制度一方面规范国际行为，另一方面提供合作机会，保证利益的实现。全球合作的进步是与制度的设计及创新紧密联系在一起的，后者引导和激励逐利的行为者寻求个体利益与集体利益的双赢。没有制度，多边主义合作就会非常困难，甚至无法进行。在一个全球相互依存日趋密切的世界中，在一个公共问题日益显露、国内外问题互相转化的社会中，即在一个全球化和全球公共问题的时代，制度对于全球社会问题的治理与稳定、发展与进步，是至关重要的、不可或缺的。今天的全球社会，不能没有制度，目前，制度十分短缺。这就是“建制”的重要性。由于历史的原因，现有的制度存在不公平、不合理以及失灵的现象，特别是那些具有分配性和程序性霸权的“硬性规则”，它们具有很强的政治性和争议性，决定谁可以得到更多，谁可以得到较少；谁能得到什么，谁可能什么也得不到。这并不说明制度没有存在的价值，只说明“改制”是一项十分紧迫的任务，制度及其载体——国际组织必须按照民主化的原则加以改造，国家尤其是大国对此负有不容推卸的主要责任。全球社会的变迁，很大程度上是通过对具有重要分配性、程序性和权威性的制度进行改造反映出来的。“转制”则与“改制”相关联，设计不同国家特别是那些后进国家，在现代化过程中如何面对主要由强国设计并代表他们利益的既定的制度。“转制”的含义，既指改变上述既存制度，更主要的是指那些后进国家如何改变自己固有的行事模式和国内制度，接受和参与这些国际上广泛接受的制度，按照其制度的框架来界定自己的利益和规定自己的行动，成为全球社会中“以国际制度的名义和标准”衡量出来的负责任的国家。从历史的经验看，后进国家在接受和融入那些具有那些普遍性含义的软性的制度上，并不会出现多大的国内转制困难和障碍，但是一旦接触到那些具有主要分配性和程序性含义的硬性制度，转制不仅仅会在经济上、政治上付出巨大的代价，往往还会在文化和心理上产生巨大的创伤和痛苦。总之，全球共治制度建设是我们时代全球政治发展所必须正视和面对的核心课题。它关系到如何为全球社会寻找到一条可行的、渐进的、通过多边主义合作性制度进行共同治理的发展途径，达到人与人、国家与国家、人类与环境的融洽与和谐，增强全球社会秩序的有序性与和谐性，其要义是国家间的普遍合作与共同治理，民间力量更多的参与，即全球各种角色、各种力量在平等的基础上积极地全球实践，按照民主与制度化的思路，使国家与全球市场、全球公民社会的关系走上协调之路，形成建设地球村的历史合力，建立起一种与全球化进程相适应的全球秩序，实现全球共治的价值，达到全球共治的最终目标。

全球共治成功的关键是贯彻多边主义原则、行动原则和实践原则，这是全球共治鲜明的特征。所有的行为者尤其是国家，在全球化时代的实践中，特别是解决全球、区域、次区域、其他多边与双边以及国内问题的合作性实践中，凝聚共识，融合绝对收益与相对收益，把全球观念付诸于实践，通过全球广泛参与的、以国家共同治理为重心的不懈实践，达到全球范围内合作共治的目的。总之，全球共治既是一种思维方式和理论，也是一种行动主张和规范。它不仅是一种融合现实与趋势的意识，还指向实践，努力介入全球社会的整合。

从本体论意义上讲，西方国际关系理论有物质主义与理念主义的区别。现实主义与自由主义虽然对人性持不同的看法，但都重物质轻观念，建构主义反其道而行之，重观念轻物质。全球共治尊崇实践本体，强调通过实践的媒介，把物质与观念统一起来，并化解人性的善恶之分，避免任何一个极端。中国传统文化把人性看做是自强不息地接受自然的赋予而“日生则日成”的过程。这一人性与天道交互作用的理论，是人性论的重要成就。两者的纽带是社会实践，人通过实践不断化自然之物为为我之物，从而不断地发展人的本质力量——人性，并获得越来越大的自由。实际上，马克思哲学的出发点是现实的世界，包括人类社会或社会化的人类以及自然界，不是谈物质第一性还是意识第一性，他强调以实践作为社会的人类的本质。全球共治以实践哲学为本，在实践活动中，把物质力量与观念力量紧密结合起来，寻求全人类共治世界之道，它并非不要思辨与理论，也并非不要形而上的追求，或不去超越个体、经验与感性等等，它也需要理性、本质、绝对、基础、知识，只是要去掉这些词的后缀——“主义”，主要是强调人类共同实践的优先和重要，正如康德所强调的，从知识、求知转变为实践、行为，从思转向行。这完全符合中国古典哲学的核心理念之一——行知统一的实践观。

认识论意义上的实践与本体论意义上的实践比起来，更凸现其重要地位，实践作为认识论的范畴，既是作为认识的出发点和源泉，也是作为认识的真理性的规准。全球共治强调，共治实践的产生和不断深化，是正确认识这一时代的本源，也是检验我们认识是否具有真理性的唯一标准。

在方法论方面，现实主义与自由主义的研究起点都是单一的国际无政府状态，建构主义提出三种无政府文化，却也认为现在正处于单一的洛克文化，其实，现在正处于竞争与合作为主，兼有敌对的混合状态，世界正走向整合，全球化已经成为世界新变化的起点，原有的切入点已难以为继，全球化时代的切入点必然是全球化本身，全球共治以全球化为自己的逻辑起点，构建自己的理论方法，并综合个体主义方法论与整体主义方法论、分析法与综合法，都是基于当代全球实践所蕴含的历史大变迁，从这个意义上可以说，全球共治的方法论可以归结到实践论的方法论。全球共治就是强调全球实践或全人类实践，就是强调采取全球行动。