美国的“反对但不否决”与英国的弃权

第一节　美国的“反对但不否决”与英国的弃权

中华人民共和国宣告成立不久，1949年11月15日，周恩来分别致电第四届联大主席罗慕洛(Carlos Romulo)和联合国秘书长赖伊(Trygve Lie)，郑重声明，中华人民共和国中央人民政府是代表中国人民的唯一的合法政府，国民党政府丧失代表中国人民的任何法律与事实根据，要求立即取消所谓“中国国民政府代表团”继续代表中国人民参加联合国的一切权利，要求联合国驱逐国民党残余势力的非法代表。1950年1月8日，周恩来再次致电联合国第四届联合国大会主席罗慕洛和秘书长赖伊，并转安理会部分理事国，要求联合国安理会开除非法的国民党集团的代表。1950年1月10日，苏联代表马立克(Yakov A.Malik)正式在安理会提出驱逐国民党非法代表的提案。^[1]由此，中国在联合国的代表权问题开始成为联合国内外争议的焦点。

美国极力阻挠新中国取得在联合国的合法代表权。不过，其立场一开始比较隐晦。在朝鲜战争爆发之前，美国在安理会及其他联合国机构中所宣布的立场可概括如下:1.美国承认国民党政权，反对剥夺国民党集团的代表权或给予中国共产党政权代表权。2.美国认为中国代表权问题是程序性问题，将由安理会七票多数来决定。美国所投的反对票是作为安理会成员国的反对票而不是作为安理会常任理事国的否决票，美国也反对国民党代表在这个问题上行使否决权。3.美国认为联合国各机构成员国应根据各自的环境、利益及其对联合国最大利益的理解，自行决定如何就此问题投票。4.美国将接受由联合国各机构就此问题做出的合乎法规的决定。^[2]

至于美国的上述立场，孔华润认为，由于美国放弃使用否决权，“中华人民共和国很可能在没有美国认可的情况下获得席位”。但是“艾奇逊打算克服公众和国会舆论反对与中共和解的努力，被朝鲜战争的爆发打断，在中国介入朝鲜战争被抛弃”^[3]。简·格拉索也认为，虽然美国的立场是，在美国承认中华人民共和国之前，美国将不会让它进入联合国，并说服其盟国在联合国接纳中共代表权问题上投反对票或弃权票，但是到1950年初，在24个国家已承认新中国、美国在联合国的立场越来越不受欢迎时，美国国务院开始显示出减少在中国代表权问题上对盟国施加压力的迹象，而朝鲜战争改变了这一切。^[4]根据这些学者的看法，在朝鲜战争爆发之前，美国在联合国的中国代表权问题上并未准备阻止新中国取得合法席位，甚至是准备因势利导。但笔者认为，美国的上述表态其实并不意味着美国有接受新中国在联合国代表权的可能性，美国政府阻遏新中国取代台湾国民党当局非法代表资格、获取在联合国的合法代表权也并非始于朝鲜战争以后的局势发展。主要依据是:

首先，尽管依据《联合国宪章》对安理会表决程序的相关规定，对于宪章尚未做出明确规定或者尚存在争议的事项是否为程序性问题，常任理事国可以对此行使否决权。美国的确多次明确表示将不行使否决权，也不默许国民党政权的“代表”动用否决权。从这个意义上讲，美国在联合国中国代表权问题上的立场确系主动不使用否决权，其政策留有余地。但是究其实，由于中国在联合国的代表权问题涉及的只是代表权的变更问题，本身不属于接纳安理会新成员的问题，不能被视为非程序性问题，而只能是程序性问题，因而美国行使否决权不具有合理性。对此，美国国务院并无异议。^[5]

其次，美国做出上述表态是充分考虑了国际舆论的压力，特别是美国国务院估计到在当时的情况下，安理会不太可能出现恢复新中国席位所必需的七票赞成局面。对于行使否决权的后果，美国国务院看得非常清楚:“如果我们认为一个常任理事国有权对涉及其资格证书的问题行使否决权，结果将是某个常任理事国的代表将会在安理会中无限期地任职，这会在该机构中导致混乱局面，我们也不想在这个问题上使用我们的第一个也是唯一的一个否决权。”^[6]也就是说，美国国务院担心因此“将开创安理会常任理事国在自身代表权问题上行使否决权的先例，不利于美国在联合国的长远利益，也会使美国关于苏联滥用否决权的一贯指责失去说服力”^[7]。至于安理会的投票结果，虽然根据美国国务院远东事务司联合国顾问1949年12月30日的估计，很可能出现一种6票对4票或者6票对5票加上1票弃权的局面，除非英国劝说法国和它采取同样立场，^[8]但这只是美国预测的“最坏情况”。事实上，1950年1月11日，美国常驻联合国代表奥斯汀(Warren R.Austin)在经过进一步摸底后确认，“此次动议的得票当然不会超过5票，而且可能不超过2票或3票”，因此奥斯汀认为:如果事情能够顺其自然地发展，同时美国又能保持行动的自由，这样会更好一些。^[9]鉴于以上分析，通过私下阻挠的方式来达到阻止安理会出现赞成新中国进入联合国的多数票的目的更合乎美国的意图。这些很快便被美国的行为所证实。

事实上，美国虽然公开表示各国有权独立决策，但是私下却对这些国家不断施压，影响其决策。根据美国官方文件，早在1月12日，当厄瓜多尔外交部表示希望断绝与国民党的关系，并考虑承认新中国时，美国就开始对厄瓜多尔施压。18日，美国驻基多大使按照美国国务院的指示向厄瓜多尔外交部呈递了一份备忘录，明确表示，如果厄瓜多尔中断与国民党的关系，将对安理会正在进行的有关取缔国民党代表权的安理会投票状况产生“重大影响”。^[10]迫于美国的压力，厄瓜多尔只得表示，在联合国中的投票“对厄瓜多尔自身没有什么影响，但对美国意义重大”，并保证厄瓜多尔在确信其做出的决定符合美国的最大利益之前，不会做出可能给美国带来有害后果的决定。美国驻联合国使团更是不停地进行幕后活动。美国驻联合国代表葛罗斯(Ernest A.Gross)3月11日在向国务院汇报战果时说:“在过去几天中与厄瓜多尔、古巴、埃及和法国的讨论清楚表明，这四个国家不‘忙于’承认中国共产党政权或者驱逐国民党代表出联合国并赋予共产党代表席位。如果进行表决，法国将弃权，其他三国将投国民党的赞成票。”“当智利代表团的圣克鲁斯说拉美代表团普遍认为美国现在希望打破僵局，准备放任其他国家自由投票，从而可能让中共代表进驻联合国时，葛罗斯当即否认了这一点并重申了美国的真实立场。”^[11]

英国在联合国中国代表权问题上的立场主要是基于对事实的承认和对自身利益的考虑。中华人民共和国中央人民政府已控制中国的绝大部分领土并且稳固下来，英国政府也已于1950年1月6日正式承认新中国，因而支持新中国在联合国取得代表权合乎法理，也是国际社会成员承认一个政权后的法律后果。这种考虑在英国决定承认新中国的关键性文件中说得很明白:“作为承认中华人民共和国的逻辑结果，我们应该接受其提出的在各种国际机构中代表中国的要求。尽管与国民党不同的是，共产党在很多重大问题上都会投票反对我们，但承认他们的政治理由是，不论我们多么不赞成他们的政治倾向性，都不能忽略这样一个有效控制着如此辽阔幅员和众多人口的政府。与此同时，我们认为，如果与这个政府没有关系，我们将处于不能对其施加任何影响的地步。”^[12]另外，出于维持在华利益和香港的地位，赢得亚洲国家的好感，离间中苏关系等多方面考虑，英国倾向于支持新中国取得在联合国的代表权。特别是因为新中国把英国在联合国中国代表权问题上的态度视为是否与英国建立外交关系的先决条件之一，英国需要通过在中国代表权问题上的实际行动来打破中英建交谈判的僵局。加之，英国非常看重联合国作为一个国际组织的效用，而控制着整个中国大陆的中国共产党政权当然比孤踞一隅的国民党残余势力在国际组织中更有代表性。但美国对中国的敌视态度又使英国很难有所作为，加上英中关系的发展前景扑朔迷离以及远东局势的变幻不定，更是增加了英国在联合国中国代表权问题上的立场摇摆。从1950年1月到1951年6月，英国政府前后四次修改其投票政策。英国立场的每一次积极转变都引发美英之间的激烈争议。

虽然早在中华人民共和国成立之前，英国外交部即已预见到中国在联合国的代表权将成为一个棘手的问题，开始讨论对策，但直到中国在联合国代表权问题在联合国安理会付诸表决之前，英国并未形成决定性意见。

在1949年8月15日的那份主张承认中国新政权的“中国”备忘录中，英国官方就已意识到中国在联合国的代表权问题的复杂性。备忘录认为，“根据《联合国宪章》的相关条款，除非有中国代表参加，否则，安理会只能做出有关程序问题的决定，因此，不能在给予新的中国政府法律上的承认之前，便撤销对前届中国政府的法律承认”。而根据共产党的时间表，国民党政府很可能在即将到来的安理会会期中继续代表中国。但是也不能排除这种可能性，就是中国代表权的变更即使在安理会会期中也会引起激烈争议。在确定英联邦和北大西洋公约组织的国家在这一事情上的立场之前，英国政府应首先与这些国家进行密切而经常的磋商。^[13]

考虑到联合国多数国家尚未承认新中国以及国民党在安理会的代表权尚不能撤销的实际难题，1949年11月，英国驻联合国代表团在致外交部的信函中进一步提出了“将承认问题与代表权问题分开考虑的设想，认为承认一个国家的政府与承认其在联合国拥有代表权是两回事。同意接纳中国共产党政府进联合国，并不等于承认该政府，它只是对中共政府控制中国这一事实的认定。这样，一些国家的政府便可以避开在承认问题上的麻烦。英国代表团还提出了具体策略，即把中国在联合国的席位问题视为程序性问题而不是实质性问题”，以防止蒋廷黻使用否决权，无限期地阻挠安理会的行动。^[14]它建议英国尽快与其他友好国家的代表团和秘书处磋商中国在联合国的席位问题。

然而英国外交部考虑到这一问题的“每一点看来都会引起争论”，特别是从无先例，宪章也未明确规定^[15]，因而一度对这一问题举棋不定，直到中国在联合国的代表权问题在安理会付诸投票之前，英国并未形成决定性意见。“一些人认为，英国既然已经宣布承认中华人民共和国，就必须在联合国支持驱逐国民党代表的提案。但另一些人担心这样做会严重影响英美关系，认为英国在承认中共政府问题上已与美国发生分歧，不应再在投票问题上站到苏联一边而与美国对抗。况且，根据判断，即使英国投赞成票，苏联提案也没有希望在安理会获得通过，因此，英国不应冒无谓地得罪美国的风险，弃权是对两边都留有余地的表示。这一意见最终占了上风。”^[16]

综上所述，在1月13日苏联提案付诸表决之前，美英的投票立场看似没有实质性的差别:双方都希望继续承认国民党在联合国的代表权，希望把中国代表权问题作为程序性问题加以审议。但双方主要差别在于:美国认为继续承认国民党政府就理所当然地应该支持其在联合国的代表权，实际上是以支持国民党的代表权来抵制中华人民共和国中央人民政府的代表权；而英国认为，承认一个国家和承认其在联合国的代表权是两码事。这种矛盾的态度实际上是英国矛盾心态的反映，也是一种对局势发展把握不定的权宜之计。其主要理由是:

首先，这是英国既认为应该赞成新中国取得联合国的代表权，但又不愿自己出头承担得罪美国、“绥靖”苏联的责任的表现。这见于贝文1949年12月12日提交给内阁的备忘录。其中谈道:“我们必须接受的立场是，在承认之后，我们必须投票赞成中共代表进入安理会。假定我们已经给予了中国事实的承认，如果中共政府向我们提出这一问题，我们的立场将是中国代表权的变更将由联合国来决定，英国只是联合国的单个成员。”但“无论如何我们必须接受的事实是，这迟早会引起非常困难的局势，因为剥夺一个不愿腾出自己的席位给其继承者的政权的代表权这种事情尚无先例。如果美国推迟承认新中国，将会出现两种极端的情况，就是美国公开支持国民党的代表权，而苏联(推测起来可能还有已经承认了中国的南斯拉夫)则反对。在这种情况下，直到代表权问题被研究解决之前，英国和印度将拒绝偏袒美苏任何一方”。^[17]

其次，这是英国从现实出发，权衡利弊得失的结果。如在1949年10月24日提交给内阁的关于承认新中国的文件中，贝文就做过这样的分析:“国民党政府过去是我们的盟友和联合国组织内的朋友。但是现在，国民党除了代表它自己什么也代表不了。而且在广东失守后，国民党对剩下的一些大都市的控制已非常微弱，英国从继续承认这个摇摇欲坠的政府中得不到任何好处，因为英国的利益几乎全部处于共产党的控制区。在联合国组织内，继续承认国民党政府会得到暂时的好处，在过去，国民党代表通常会对英国投赞成票，然而如果是共产党，很可能会对英国投反对票，但这几乎很难说是一种好处，它不见得能持续多久。”^[18]再者，根据正常程序，中国国民党的“代表”将在1950年1月份克什米尔争端提交安理会讨论时任安理会轮值主席，显然暂不对安理会中国代表权进行变更是对英国有利的事情。

再次，这是英国试图在面临两难选择时寻求变通的办法。英国把承认一个政权和支持这个政权在联合国的代表权视为两码事，这种立场一直被中国政府指责为是一种两面派的行为，是对与中华人民共和国建交缺乏诚意的表现，也是后来中英建交谈判的一个主要障碍。但是从英国的角度看问题，的确有不得已的成分:一则英国这个问题的最初考虑是在国内讨论是否承认新中国的背景下进行的。中国是安理会常任理事国，如果承认新中国同时撤销对国民党代表的承认，将会出现安理会常任理事国代表空缺的情况，可能影响安理会的正常运转。为了不让这个问题阻挠对新中国的承认，所以提出把这两个问题分开考虑。这是英国试图在承认新中国和继续支持国民党在联合国的代表权之间寻求的一种变通。二则英国方面认为根据安理会的表决程序，安理会代表权的变更需要根据多数表决的程序来完成，而不是以英国一国的意志为转移。在美国反对承认新中国的情况下，难以出现必要的多数。在这种情况下，即使它投赞成票也于事无补。这是英国外交部通过当时负责中英建交谈判的代表胡阶森(John C.Hutchison)向中方转达的立场。^[19]但中英双方在这个问题上思考问题的角度显然不同，英国人更注重结果，而中方更注意态度。当然，因为这是一个涉及新中国的合法权益的重大原则问题，也关乎英国承认新中国的法律后果，是不能打折扣和随意变通的，所以中方的坚持完全有道理。三则在美国极力支持台湾国民党当局代表权的情况下，英国虽希望与新中国建立正常的关系，但又不得不考虑美国的压力，所以在条件成熟之前，英国不希望在中国代表权问题上走得太远。而从事后的发展看，当英国政策转向支持新中国的代表权时，这一立场又成为英国在联合国组织内游说那些尚未承认新中国的国家支持承认新中国在联合国的代表权的理由。

既然是出于权宜的考虑，不能排除的可能性是，英国倾向于视具体情况考虑支持新中国在联合国的代表权。1950年2月8日，英国外交部在给驻联合国代表团的函电中指示:“如果条件许可，英国应赞成一项将承认中华人民共和国代表全权证书的动议符合程序。”但为了应付这一行为可能遭遇的严重批评，英国也“不要走得太远”。英国予以说明的理由:一是“我们的行动只是我们承认北京政府的逻辑的结果，只是对新中国承认的一部分”；二是“不能把这一问题同将国民党代表驱逐出联合国组织划等号，在这个问题上英国的态度一如既往”。^[20]