参加闭会期间的活动也是执行代表职务

一、把握人大代表闭会期间活动的特点

(一)人大代表参加闭会期间活动的特点

1.组织性。虽然人大代表闭会期间的活动不像代表大会会议期间的工作那样,集中在一定的地点和时间内进行,但是,代表活动同样是有组织进行的。代表法规定,县级以上的各级人民代表大会常务委员会组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会受上一级人民代表大会常务委员会的委托,组织本级人民代表大会选举产生的上一级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席根据主席团的安排,组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。以上法律规定说明,人大代表闭会期间的活动是有组织进行的。

2.集体性。代表法规定,代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。这说明,代表在闭会期间的活动,虽然代表可以个人分散进行,但更多的是以集体活动为主。这是因为:一是有些活动对于代表本人做起来有一定的难度,如协调联系、安排交通食宿等;二是有些活动本身就决定了必须有组织地进行,如列席常委会会议、参加常委会组织的执法检查等;三是有组织地进行便于有关单位接待;四是有组织地进行有利于代表活动顺利进行和深入开展。虽然强调闭会期间的活动以集体活动为主,但并不排斥代表个人自发地通过其他方式,如个人持证视察等。

3.多样性。代表闭会期间的活动与人民代表大会会议期间的工作一样,是丰富多彩的,如参加学习、宣传宪法、法律或法规和人大通过的决议决定,以及党和国家的有关方针政策;开展就地视察;进行调查研究;了解法律法规的贯彻实施情况;听取人民群众的意见和要求,并向有关部门反映等。

4.约束性。代表参加闭会期间的活动,并不是随心所欲、无拘无束的,同样要受到一定的约束,即和参加人民代表大会会议期间的工作一样,必须依法履行职责,但不直接处理问题。这是因为,代表个人直接处理问题,与人大集体行使权力的原则相违背。人大是集体行使职权,集体有权,个人无权。代表个人可以参加权力机关权力的行使,但无权作出任何决议决定。代表不直接处理问题,并不表明代表无权处理问题,只是不采取直接出面处理问题这种方式,而是通过一定的法定程序,向有关部门提出建议、批评和意见,由人大办事机构督促有关单位和组织解决问题、改进工作。

(二)会议期间的工作与闭会期间的活动的联系和区别

1.会议期间的工作与闭会期间的活动的相同点。代表法第五条第一款规定:“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动,都是执行代表职务。”因此,会议期间的工作与闭会期间的活动都是代表依法履行职责、行使管理国家事务权力的重要组成部分。

2.会议期间的工作与闭会期间的活动有以下不同点。

(1)执行职务的时间不同。人大代表会议期间的工作,是指在人民代表大会召开会议的时间内,代表按时出席本级人大召开的人民代表大会会议,并且在会议期间依法行使权利。而闭会期间的活动通常是指各级人民代表大会会议闭会以后的时间,人大代表所参加的全部活动。通常省、自治州、设区的市的人大代表,在本级人民代表大会闭会期间,脱产进行代表活动的时间,全年一般不少于十天;不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表,全年一般不少于七天;乡、民族乡、镇的人大代表,全年一般不少于四天。

(2)执行职务的范围不同。人大代表会议期间的工作主要是在出席本级人民代表大会会议期间的全体会议和以代表团为单位的分组会议范围内开展工作;闭会期间的活动则包括在原选区或原选举单位范围内对本级或者下级国家机关和相关单位的工作开展的各项活动等。

(3)执行职务的内容不同。根据代表法的规定,在人民代表大会会议期间,人大代表依法行使的职权包括:出席本级人民代表大会会议,并围绕人民代表大会的职权和会议的议题,讨论审议问题,发表意见;依法行使审议权、选举权和表决权,并有提出议案,提出建议、批评和意见,提出质询案、罢免案等权利。代表在本级人民代表大会闭会期间的活动,是代表在会议期间工作的准备、延续和保证。根据有关法律、法规规定,代表在闭会期间的活动主要有:在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施;与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,反映他们的意见和要求,协助本级政府推行工作;参加以代表小组为基本形式的活动,对本级或者下级国家机关和相关单位的工作进行视察;采取多种形式经常听取和反映人民群众的意见和要求,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问;对各方面工作提出建议、批评和意见;县级以上各级人大代表可以依法参加关于特定问题的调查委员会,应邀列席有关会议等。这些法定的义务与职责,大多都需要在代表大会闭会期间完成。

从一定意义上说,会议期间的工作是代表依法行使职权的核心和关键,是闭会期间工作的出发点和归宿;闭会期间的活动是会议期间工作的基础、保证和延续。没有会议期间的工作,就不可能使国家权力机关充分发挥作用;没有闭会期间的活动,也不可能使代表在会议期间的工作卓有成效。会议期间的工作与闭会期间的活动相辅相成,互为补充,二者不可偏废,也不可替代。出席会议,行使职权,是人大代表代表人民管理国家事务的民主形式,是人大代表的主要工作。但是,如果代表只是“开会代表,会完就了”,那么,就谈不上全面履行代表职务,就算不上是称职的代表。因此,代表只有既出席本级人民代表大会会议,依法做好大会期间的工作,又积极参与闭会期间的活动,才能行使好宪法和法律赋予人大代表的各项职权。

二、认识人大代表闭会期间活动的作用

人大代表在闭会期间依法履行职责的主要方式是参加代表活动,是代表在人民代表大会会议期间工作的延伸和发展,也是代表在人民代表大会会议期间工作的基础和必要准备。认真开展并积极参加闭会期间的代表活动,有利于开好人代会及其常委会会议,有利于宪法、法律、法规和人民代表大会及其常务委员会决定、决议的贯彻实施,有利于人大及其常委会监督职能的行使,有利于政府决策的科学化、民主化,有利于法院、检察院公正司法,有利于加强党和人民群众的联系,有利于人大代表作用的有效发挥。人大代表认真参加闭会期间的活动,履行闭会期间的法定职责,对于推进社会主义民主法制建设,坚持和完善人民代表大会制度具有十分重要的现实意义。作为各级人大代表,应当积极参加闭会期间的各项活动,依法履行代表职责。

三、掌握人大代表闭会期间活动的内容

人大代表在闭会期间的权利,是通过参加闭会期间的活动实现的。人大代表在人民代表大会闭会期间的活动,是指人大代表在本级人民代表大会闭会期间,参加本级人大常委会组织的履职活动和依法自行组织的活动。代表法对人大代表在本级人民代表大会闭会期间的活动内容作了明确的规定,主要有以下方面。

1.参加代表小组活动。代表法规定,县级以上人大代表,在本级或者下级人大常委会的协助下,可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组开展活动。县级以上的各级人民代表大会代表,可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动。乡、民族乡、镇的人大代表分工联系选民,依法组成代表小组开展活动,反映人民群众的意见和要求。

2.开展视察活动。代表法规定,县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表根据本级人民代表大会主席团的安排,对本级人民政府和有关单位的工作进行视察。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团根据代表的要求,联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。

3.参加调研活动。代表法规定,代表根据安排,围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,进行专题调研。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间,根据统一安排,开展调研等活动。

4.参加执法检查活动和其他活动。代表法规定,县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议、本级人民代表大会各专门委员会会议,参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查和其他活动。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表参加本级人民代表大会主席团组织的执法检查和其他活动。

5.提议临时召集本级人民代表大会会议。代表法规定,代表有权依照法律规定的程序提议临时召集本级人民代表大会会议。地方组织法规定,经过五分之一以上的代表提议,可以临时召集本级人民代表大会会议。

6.列席有关会议。代表法规定,县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议、本级人民代表大会各专门委员会会议。全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议,并可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议。

7.参加特定问题调查委员会。代表法规定,县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会的决定,参加关于特定问题的调查委员会。

8.提出对各方面工作的建议、批评和意见。代表法规定,代表在本级人民代表大会闭会期间,有权向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。

四、人大代表参加闭会期间活动应当注意的问题

(一)人大代表参加闭会期间活动存在的问题

从代表工作实践看,人大代表参加闭会期间活动还存在一些不容忽视的问题。

1.参加代表不够广泛。主要表现是代表参加活动不积极。由于我国实行的是代表兼职制度,当代表活动与本职工作发生冲突时,有的代表往往重本职工作,轻代表工作;有的即使有时间也找理由推托。所以,人大常委会组织开展代表视察、检查等活动时,往往出现代表参加的范围太小的情况,而且参加视察的代表往往总是安排人大常委会机关所在地的代表,都是一些老面孔,大部分外地代表没有参加的机会。

2.活动形式单一。主要表现是组织开展闭会期间的代表活动形式比较单调,平时只有代表视察、座谈等形式,而没有其他形式的代表活动。由于活动形式比较单一,存在枯燥、乏味现象。按照代表法的规定,代表在闭会期间的活动形式可以是多种多样的,有调查、视察、座谈、联系选民、组织学习、专题调查等形式。但是,有些代表小组很少组织代表活动,即使活动也是形式单调、缺乏创新,使代表不愿意参加活动。

3.活动实效性不够强。主要表现是代表视察、检查、座谈等活动过后,往往只是一份报告、一条信息了事,在代表活动中,代表们提出的意见和建议不能很好地得到有关机关的重视,不能很好地调动代表的积极性。

4.联系选民不够紧密。主要表现为,代表当选后,除了联系本单位的选民外,对本选区其他单位的选民联系很少,根本达不到和选民保持密切联系的程度。由于代表都是兼职的,相当数量的代表受时间、精力、能力和所处环境的限制,缺乏与选民联系和沟通的有效渠道,无法经常听取选民的意见,难以完全代表选民的利益和意志参与行使管理国家事务的权力。

5.组织指导代表小组活动存在不足。主要表现:一是有的常委会虽然制定出台了一系列代表工作制度,但组织实施得不理想,有的制度形同虚设;二是指导代表小组活动还不够及时有力,致使代表活动还很不平衡。

(二)代表参加闭会期间活动存在问题的原因

代表参加闭会期间活动存在问题的原因是多方面的,既有人大代表自身的原因,也有代表活动组织者的原因,既有认识方面的原因,也是方法方面的原因。

1.思想认识偏差,制约了代表参加活动的主动性。个别代表职务意识不强,履职缺乏主动性。我国实行的是代表兼职制度,从人大代表的产生机制来看,多数代表是各行各业的骨干分子,当选人大代表让他们感到更多的是因为本职工作出色而给予的荣誉。一些企业代表仅把代表职务当“护身符”,缺乏为民代言的责任意识,参加活动不积极;一些干部代表,在“干部”与“代表”的角色上往往重前轻后,主观上无热情,客观上无精力。存在“开会不发言,闭会不调研,年年无议案”的挂名代表现象,缺乏主动履职的激情。

2.履职能力不强,影响了代表参加活动的实效性。目前,各级人大代表的整体素质还不能够很好地适应人大工作的实际需要。代表的文化素质、能力水平、经验阅历存在很大的个体差异,有的代表因知识水平、履职能力有限,不愿参加活动,即使参加活动也很少发言。而普通基层代表受到自身职务、工作范围、理论素养等局限,加上知情渠道少,参与机会少,愿说说不深,想说说不上,敢说说不透。分析问题也好、批评建议也好,往往抓不住要害,只停留在现象或具体事情的表面,泛泛而谈,议之无力。

3.缺乏有效的制约机制,弱化了代表参加活动的自觉性。代表法对代表应当履行的职责义务法律规定比较笼统、原则,缺乏监督和制约的必要手段,这就导致了一些代表“履不履职一个样”的无所谓心理,全凭个人好恶,缺乏自律性。例如,代表法对人大代表参加人民代表大会会议作出了比较严格的规定,但对代表参加闭会期间活动的不作为行为,没有提出相应的制约规定。法律虽然规定了选民或原选举单位有权罢免自己选出的代表,但对罢免条件没有明确规定,实践中很难实施。目前开展的代表向选民述职活动,参加述职的也不是所有的人大代表,这样的述职难以达到对代表执行职务实施有效监督的效果。

4.活动效果不明显,挫伤了代表参加活动的积极性。代表在视察等活动中提出的问题,一般通过向政府有关部门提出建议意见或提交视察、调查报告等方式反映。而闭会期间代表所提的建议意见,在交办过程中,由于缺乏有效的监督,承办单位往往不够重视,敷衍了事,代表所提的问题难以解决,活动效果大打折扣,挫伤了代表参加活动的积极性。

五、探索提高闭会期间活动质量的途径

加强和规范闭会期间的代表活动,增强活动实效,就必须加强对代表的培训,完善工作方法,强化制度建设,从而有效激发代表履职的积极性。具体应该从以下几个方面入手。

(一)要进一步把好代表入口关,注重代表履职能力

充分利用代表换届的有利时机,严格设定人大代表的任职资格和条件,按照广泛性和代表性的要求,真正把那些模范遵守宪法和法律,政治觉悟高,密切联系群众、能代表人民利益和意志,具有一定履职能力、敢于坚持原则的人选为人大代表;要严格执行代表分配比例,确保“两升一降一保证”的目标的实现,适当减少代表中的领导干部和私企人员的比例。保留一定数量的连任代表。经过一届甚至是数届当人大代表的实践锻炼和考验,对那些代表意识强、执行代表职务积极、议政决策水平高的老代表继续推荐为新一届人大代表,逐步优化代表队伍,提高代表的整体素质水平。

(二)要进一步加强代表培训工作,提高代表素质

搞好代表培训工作,是增强代表意识和履职能力的重要形式,是开展好闭会期间代表活动的基础。提高对代表培训工作的认识,把代表培训工作纳入人大常委会的重要议事日程,坚持常抓不懈。按照人大工作及代表执行职务的需要,有计划、有针对性地进行培训。通过培训,提高人大代表的政治意识、权利意识、整体意识、能力意识、修养意识,从而进一步提高代表素质,增强代表胜任工作的能力,使代表进一步提高对人民代表大会制度的认识,熟悉和掌握有关的法律法规,明确法律赋予人大代表的责任、权利和义务,增强代表的责任感和使命感。学会必要的调研及工作方法,懂得执行职务的手段和程序,不断提高履行职责的能力。

(三)要进一步完善代表组织结构,科学制订计划

实践证明,如果闭会期间不把代表组织起来开展活动,代表作用就很难发挥出来。要不断探讨增强代表小组活动实效的编组模式,本着便于组织和开展活动的原则,合理划分代表小组,选配好组长、副组长,完善活动阵地,解决代表小组人数过多、效率不高的问题。从组织上为代表开展活动奠定基础。成立专业代表小组是加强闭会期间代表活动的很好的组织形式。由于专业小组的代表熟悉本行业情况,对本领域的问题有比较深入的了解和研究,能够提出解决问题的切实可行的方法,这样的组织形式更有利于发挥代表自身优势。要加强对代表小组活动的指导和服务,不断提高代表小组活动的质量和效果,做到年初有计划,活动有内容,事后有报告。要充实代表小组活动内容,把代表小组活动和视察工作、执法检查结合起来,和代表提出议案、建议以及为参加会议审议作准备结合起来,做到活动有专题、有深度、有实效。

(四)要进一步强化代表活动的组织指导,提高代表活动质量

现阶段必须强化人大常委会的工作督导,充分发挥人大常委会的组织协调作用,加强对代表活动的指导、检查,保证闭会期间的代表活动目标明确。在组织活动时,要突出活动重点,精选议题。要紧紧围绕本地区中心工作和人民群众普遍关心的热点、难点问题,确立活动内容,以促进各种问题的解决。要根据活动内容确定活动形式,开展丰富多彩的代表活动,不断提高代表活动的实效性,增强代表的责任感。

(五)要进一步抓好代表建议的办理工作,转化建议成果

代表发挥作用的主渠道,是在参加代表活动中,发现问题,提出建议、批评和意见。因此,人大常委会要把督办落实好闭会期间的代表建议作为提高代表活动实效、增强代表履职积极性的重要措施。要及时整理调查、视察和执法检查报告与代表建议,对事关经济和社会发展的重大问题及建设和谐社会中的重要问题,将其放在与人民代表大会建议同等重要的位置,抓住收集、转交、督办等环节,落实检查督办、调查走访、跟踪办理制度。对不重视代表建议,敷衍应付的承办单位,要督促其限期办结,给代表一个满意的交代。通过督办代表建议,提高闭会期间代表活动的质量,实现参与者有成就,监督对象有触动,人大工作有影响的社会效果。

(六)要进一步落实保障措施,为代表履职创造必要条件,营造良好环境

为代表提供各种服务和保障,是各级人大及其常委会义不容辞的职责,也是做好代表工作,发挥代表作用的必要保证。因此,要加强对代表工作的领导,不断增强为代表服务的意识,提高服务质量。一是要保障代表的知情权,常委会决定的重大事项和重要工作情况要及时向代表通报,通过召开情况通报会、发放刊物资料等多种途径,让代表及时了解人大常委会、“一府两院”的工作情况,为代表知情知政提供信息。二是要定期邀请人大代表列席常委会会议或其他重要会议,重要的调研、视察要让代表参加。三是要从制度上保障代表经费支出,并在保证及时足额到位的前提下,随着财政收入的增长,逐步增加。

(七)要进一步加强代表活动制度建设,为开展代表活动提供保障

各级人大常委会要建立并完善常委会组成人员、主席团成员联系代表制度,常委会主任、副主任接待代表来访制度,代表列席常委会会议制度,常委会开展调查、视察和执法检查邀请代表参加制度,工作部门对口联系代表制度,向代表通报工作情况制度,邀请代表参与常委会重大活动制度,人大常委会主任参加代表组活动制度,统一代表活动日制度等,通过制度建设使人大代表参加闭会期间的活动规范化、制度化、长效化。

(八)要进一步建立和完善激励机制,充分调动代表履职的积极性

要进一步规范代表议案、建议办理的范围、方式、程序,加强督办工作,提高办理工作的水平和质量,切实帮助解决代表履职中遇到的困难和反映的问题,激发代表履职的积极性。要建立代表履职档案,以代表小组为单位,定期填写代表活动情况,真实反映每位代表的履职情况,定期检查评比和通报。要让选民对代表进行监督,积极开展代表向选民述职和选民评议人大代表活动,促使代表更好地发挥作用。在建立人大代表监督约束机制的同时,建立对人大代表的激励机制。健全评比表彰代表和代表小组制度。通过定期对代表履行职责经验的交流活动,不断增强代表的责任感和使命感,推动代表活动的开展,提高代表活动的质量。