关于人大代表执行职务的几个问题

关于人大代表执行职务的几个问题

讲4个问题:①什么是人大代表职务;②人大代表的权利;③人大代表的义务;④人大代表应当如何执行职务。

一、什么是人大代表职务,其性质是什么?

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》于1992年4月3日经七届全国人大五次会议通过。代表法根据宪法、有关组织法对各级人大代表执行职务作了集中、系统的规定,是代表执行职务的重要法律依据。代表法是一部专门对代表的权利和义务、代表的活动、代表执行代表职务的保障、如何监督代表以及发挥代表作用等方面加以统一规范的法律,是一部保证各级人大代表依法行使职权、执行代表职务的基本法。

根据代表法规定,可以看出人大代表不只是荣誉更是国家职务。人大代表职务的性质:

①人大代表是政治性职务。人民通过选举,把属于自己的国家权力委托给人大代表,由人大代表代表人民的利益和意志依法行使国家权力。人大代表作为我国权力机关的组成人员,代表人民行使管理国家事务的权力,具体履行实现人民当家作主的职责。人大代表的职务,就它的性质来说,是参加国家权力的行使。人大代表不是一般的“英模代表”、“先进工作者”代表,而是人民行使国家权力的代表。因此,代表执行职务是一种政治行为,是一种政务活动。

②人大代表执行的职务是一种常任性职务。人大代表的作用集中体现在联系人民群众、维护党和人民的利益、集体行使职权等方面。代表不仅要在会议期间做好代表工作,闭会期间也要开展代表活动,依法履行职责,不能只当“会议代表”,更不能当“挂名代表”。

③人大代表执行的职务是一种兼职职务。与国外专职议员不同,我国实行兼职代表制。各级人大代表来自各条战线、各个方面,绝大多数代表不是专职的而是兼职的。兼职的优势在于便于联系群众,贴近实际,因此也就能结合本职工作更好发挥作用。外国的议员一般都是专职的,不仅是专职的,它还拥有办事机构和工作助手。如美国,我访问过加利弗尼亚州议会,州议员就有工作机构,还有工作助手。我国的各级人大代表执行代表职务不领薪金,代表职务是没有薪金的,兼职也不兼薪。国外议员是有薪金的。如美国宪法规定参议员和众议员应得到服务的报酬,此项报酬由法律确定并由合众国国库支付。国会议员除了领取薪金和津贴之外,每年还可从华盛顿到其家乡选区免费旅行30多次,享有“邮资已付”特权往各自家乡选区免费邮寄简报或者其他文件,另外还有数千美元的邮寄费用,至少拥有18名工作人员。每位议员在华盛顿和本州(选区)各有一个办公室。在退休后,可领取一笔丰厚的退休金,还可以得到包括办公费在内的津贴和有关待遇。日本为了方便议员履行职务,法律也给议员以很高的待遇。这些都是资本主义国家,财力相对雄厚,而且他们实行私有制,也是历史形成的。我国的人大代表与西方议员比起来,一是兼职的,二是义务性的。这也是我国人大制度的特点。

二、人大代表的权利

人大代表是国家权力机关的组成人员。按照代表法第2条第2款的规定:全国人大代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人大代表是地方各级国家权力机关组成人员。这是人大代表的法律地位。

按照宪法、选举法、代表法、地方组织法等法律的规定,代表的权利可以分为两类,一类是参政权,一类是获得执行职务的保障权。

1.人大代表的参政权是由代表的地位决定的。代表法第2条第3款对此作了规定。参政权的具体内容:

①有权出席或者列席会议。

出席会议,参加审议,既是代表的权利,也是代表的义务。可以出席人民代表大会全体会议、代表团全体会议和小组会议,参与审议列入大会议程的各项议案和报告,提出意见和建议。这是人大代表代表人民管理国家事务、监督本级国家机关工作的一项重要职权。

列席会议,可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议,大会闭会期间可以应邀列席常委会会议,列席本级人大各专门委员会会议。

②有权提出议案。

人大代表有权提出各种议案。议案是指要求人大会议审议并可以作出决定的建议。

1/5以上的全国人大代表提议,可以临时召集全国人民代表大会会议;1/5以上的全国人大代表有权提出宪法修正案。

地方各级人大代表经过1/5以上代表提议,可以临时召集本级人民代表大会会议。

代表大会期间,县级以上地方各级人大代表10人以上联名,乡镇人大代表5人以上联名,可以提出属于本级人大职权范围内的议案。

在审议议案和报告时,代表可以向政府、法院、检察院及有关部门提出询问,被询问的机关应当派负责人到会说明。

③有选举权。

不是指一般公民的选举权,一般公民的选举权被选举权代表自然有。这里的选举权(包括提名推荐权)是指人大代表依照法律的有关规定,提名推荐和选举本级国家机关的组成人员或者领导人员的权利。选举权中有两种权,一是提候选人的权:省级人大代表30人以上书面联名,设区市人大代表20人以上书面联名,县级人大代表10人以上联名,可以提出本级人大常委会组成人员、政府领导人员、法院院长、检察院检察长的候选人。乡镇人大代表10人以上书面联名,可以提出本级人大主席、副主席、人民政府领导人员的候选人。而且规定,不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。二是投票权:有权投赞成票,或者反对票,或者弃权票,也可以另选他人(电子表决尚未设置这一程序)。

④有权提出质询案。

地方各级人大代表10人以上联名可以书面提出对本级人民政府及其部门以及法院、检察院的质询案。监督法规定,常务委员会组成人员,全国人大常委会10人,省级人大常委会5人,县级人大常委会3人,联名可以对“一府两院”提出质询案。

⑤有权提议组织特定问题调查委员会。

县级以上地方各级人大1/10以上代表书面联名,可以提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请全体会议决定。监督法规定,1/5以上常务委员会组成人员书面联名,可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会。

⑥有权提出罢免案。

县级以上地方各级人大举行会议的时候,1/10以上代表联名,可以提出对本级人大常委会组成人员、政府组成人员、法院院长、检察院检察长的罢免案。

乡镇人大代表1/5以上联名,可以提出对人大主席、副主席、乡长,副乡长,镇长、副镇长的罢免案。监督法规定撤职案,由县级以上人大常委会1/5以上组成人员书面联名可以提出。

⑦有权参加代表视察或者执法检查,参加评议“一府两院”的工作。

⑧有权提出批评、意见、建议。对代表的批评、意见、建议,有关机关必须研究处理并负责答复。

⑨有权辞职,即可以辞去代表职务。

2.获得执行职务的保障权。人大代表执行职务,在法律上、经济上给予保障,主要是:

①言论免责权。代表在代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究,即不受刑事、民事、行政追究。保障人大代表自由表达意志,能讲真话,讲实话,实事求是反映社情民意。

②非经批准不受逮捕或者刑事审判。

县级以上各级代表要经主席团批准,闭会期间要经人大常委会批准,否则,不受逮捕或者刑事审判。采取法律规定的其他限制人身自由的措施,也应当经主席团或者人大常委会许可。乡镇人大代表如果被逮捕、受刑事审判或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡镇人大(不是事前批准或者许可)。

我国法律对代表的保护比国外范围宽。但这不能理解为法外特权。代表违法、犯罪同样要受到法律追究。只不过有一个特别程序。人大常委会在审查许可请求时,原则上是不审查证据或者判断应否采取强制措施,以免影响司法机关正常工作。如发生错捕错判,则由司法机关负责。人大常委会更不应搞地方保护,对违法犯罪人员予以庇护。

③时间保障。代表活动,所在单位必须给予时间保障。兼职代表这方面问题突出,尤其是在外企、私企,国企也要保障。这是所在单位的义务。常委会安排的活动,一般本职工作让位于代表职务,个人安排的一般在业余时间进行。

④物质保障权。工资和其他待遇:代表执行代表职务时,所在单位按正常出勤对待。无固定工资收入的代表,由本级财政根据实际情况给予适当补贴。代表的活动经费列入本级财政预算专款专用。还应当提供交通便利及其他服务。

三、人大代表的义务

除了一般的公民义务之外,代表要履行作为代表的义务。主要有3项:

1.模范地遵守宪法和法律。代表法第3条规定,代表必须模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施。

2.与选民保持密切联系。代表法第4条规定,代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务,协助本级政府推行工作,代表要受选民或者原选举单位的监督。

3.出席会议。代表法第7条规定,代表应当出席本级人民代表大会会议,依法行使代表职权。

四、人大代表应当如何执行职务履行职责,即如何当好人大代表

人大代表要执行代表职务、履行代表职责,必须注意以下几点:

1.必须处理好三个关系

①参加代表大会与开展闭会期间活动的关系。

代表法规定,人大代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动,都是执行职务。因此,一方面要求代表要认真参加本级人大会议,切实行使好人民管理国家事务的权力;另一方面也要求代表在闭会期间依法开展活动,贯彻执行大会通过的各项决议。闭会期间的活动是在会议上讨论和决定问题的必要准备和基础。闭会期间的代表活动,应当有组织地进行,坚持自愿联合进行或者个人单独进行相结合。

②行使权利和履行义务的关系。

法律规定,人大代表享有一定权利,同时承担一定义务。这些权利和义务都是法定的,不是个人赋予的,也不能被任何人剥夺。这种权利和义务是不能割裂的,不能只讲权利,不讲义务,也不能不讲权利,只讲义务。应当注意的是组织法和代表法所规定的若干代表权利,同时也是一种义务和职责,如参加会议、参加审议、参加表决,权利的行使也是义务和职责的履行,不能随意放弃,放弃就是失职。这和一般民事权利不同。如代表法规定,代表未经批准,两次不出席大会会议的,要终止代表资格。

③集体行使权力和发挥代表个人作用的关系。

人大代表是国家权力机关的组成人员,形象一点说,是人民代表大会的组织细胞。每个细胞充满活力,代表大会才会有生气、有活力。但人大在决定问题的方式上,又采取会议制的方式,坚持民主集中制,集体行使权力,经过充分讨论,最后按多数人的意志决定问题,以全体组成人员的过半数通过,个人或者少数人都不能决定重大问题。

2.必须加强学习,提高代表自身素质

人大代表的素质这些年有提高,各方面都在选举提名的时候,考虑代表性的同时,考虑代表的文化程度、道德水平和议事能力。但也应当看到,代表素质也应当随着新的形势逐步提高,要进一步提高代表素质,就必须加强学习,增强两个意识,具备多方面的知识和能力。

①人大意识

所谓人大意识,就是要提高对人民代表大会制度的认识,要对人大制度的概念和内涵、人大性质和地位有一个正确的认识。要认识到,人民代表大会制度是中国共产党和中国人民的伟大创造,是我国的根本政治制度。人民代表大会制度比较好地处理了我们国家政治、经济、文化、民族、宗教等各种关系,例如人民与人大的关系;党的领导与人大的关系;人大和政府、法院、检察院的关系;民主和集中的关系;中央和地方的关系;国家同民族区域自治的关系;不同宗教信仰之间的关系等等。

人民代表大会制度不同于前苏联的苏维埃模式,更有别于西方资本主义国家的“两院制”和“三权鼎立”制,它是中国特色的社会主义“一院制”。

人民代表大会制度是中国特色的民主模式,是适合中国国情的好制度,是中国人民的命根子,“护身符”。作为人大代表,我们有维护它、坚持和完善它的历史责任。

②党的领导意识

党的领导,是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。人民代表大会制度是党领导人民创建和发展起来的。党的领导是人民当家作主的前提和保证,人民当家作主是党的领导的出发点和归宿。党的领导,是中国政治制度的核心、最大特点和根本基石。

作为人大代表,不管是中共党员代表还是非中共党员代表,都要坚定不移地坚持中国共产党的领导。这是宪法规定的。

作为人大代表,坚持党的领导,就是要贯彻党的路线、方针、政策。作为中共党员代表,要在重大问题上与党委保持一致,要支持中国共产党依法执政。

当然,作为党委也要坚持和改善党对国家事务的领导,提高党的领导水平和执政能力,要按照总揽全局、协调各方的原则,科学规范党委和人大的关系,支持人民代表大会履行自己的职能。坚持、改善党的领导,必须适应新形势新任务的要求,不断改革和完善党的领导方式和执政方式,坚持依法治国的基本方略,把依法执政作为党治国理政的一个基本方式,坚持在宪法和法律范围内活动,严格依法办事,善于运用国家政权处理国家事务。党委的领导同志要树立、增强法治观念。

除了这两个观念之外,人大代表还要熟悉本职或者本专业的知识,具备多方面的知识和才能。例如,经济方面的知识,政治方面的知识,文化方面的知识,社会管理方面的知识,法律方面的知识等等。这是因为人大及其常委会的职责所在,要讨论决定“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。我们如果对这些方面一无所知,就没有发言权。另外,人大代表还应具备多方面的才能:如社会活动能力、口头表达能力和文字写作能力。从这个角度看,人大代表是“通才”。

当然,最为关键的还是责任心,对党的事业负责,对人民群众负责,对国家前途负责。

3.必须密切与人民群众的联系

目前,我国有全国人大代表近3000名,(农村是每96万人产生一位全国人大代表,城市每24万人产生一位全国人大代表。全国平均每43万人产生一位全国人大代表)。省级人大代表2万多名,市级人大代表11万多名,县级人大代表近58万人,乡级人大代表218万名,这近290万各级人大代表,既是各级国家权力机关的组成人员,又是各级国家权力机关联系人民群众的重要纽带。人大代表扎根于人民群众之中,这是我国人大制度的一大特点,也是一大政治优势。

人大代表要执行好代表职务,关键是必须密切与人民群众的联系。代表法规定:“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”这是代表法对各级人大代表的基本要求。江泽民同志说过,当好人大代表要做到三条:第一要联系群众;第二要善于把群众正确的意见带到上面来;第三,对明显不正确的意见,还要敢于坚持原则,站在人民利益的立场上,去进行耐心解释和说服。

与选民、选举单位和人民群众保持密切联系,是人大代表履职的基础,脱离了这个基础,代表批评、意见、建议、议案都成了无本之木,无源之水,事实上也不可能提出来。

如何与人民群众联系?各地也创造了一些办法:如建立代表小组,通过小组活动加强同群众的联系;代表接待日,由人大代表接待群众来访;代表走访选民,直接听取群众意见;代表参加常委会组织的视察、执法检查活动,或者代表持证视察,听取群众意见,等等。

4.必须依法执行代表职务

各级人大代表履行代表职务,一定要依法、守法,要模范地遵守宪法和法律。

要从建设社会主义法治国家的高度,从依法执政的高度,认识代表依法履行职权的重要性。

要正确认识自己手中权力的来源,处理好代表谁的问题。人大代表虽然是某个选区或者某个选举单位选出来的,但代表法明确规定,他们应当代表的是“人民的利益和意志。”关于这一问题,理论界讨论:是代表原选区选民的利益,还是代表全体人民的利益?有人说:可以站在原选区或者选举单位选民的角度提建议意见,但应当从全体人民的普遍利益出发看问题、作决策,判断是非,投下神圣的一票。因此,人大代表依法履行职责,首先必须站在宪法和法律的高度,处理好眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益、少数人的利益与全体人民的利益的关系,真正为最大多数人谋利益。随着我国现代化建设的迅猛发展,随着市场经济的发展,我国社会阶层的构成也发生了新变化,导致了利益与需求的多元化。这些变化同样会反映在人大代表身上。李鹏委员长曾经指出:人大代表来自经济文化发展程度不同的地区,生活在社会的不同层面,在不同的所有制单位工作,有着不同的职业和社会身份。在这种多元的格局下,人大代表在履行职责时,要避免把注意力集中在局部利益上,而忽视国家整体利益,避免只关心少数人的利益,而忽视全体人民的根本利益。更要防止受利益驱使,以人大代表的名义,为自己或者亲朋好友、利害关系人的案子、项目争取特殊的照顾。这些都是与人大代表肩负的神圣职责不相容的,要坚决纠正这种现象,克服这种倾向。北京市人大为人大代表行为规定了四个禁区:代表不得借执行代表职务进行个人职业活动;代表执行代表职务活动,不得接受企事业组织、社会团体和个人出资赞助;代表对涉及个人和亲属的具体案件应当回避;代表个人不得干预具体司法案件的审理和执行。

人大代表依法履行职责,还必须认真贯彻民主集中制原则。人大代表在各种会议上可以充分发表自己的意见,他们的发言和表决受到法律保护,同时又在民主的基础上集中,按照少数服从多数的原则,集体作出各种决议决定。任何一位代表个人,都不能作出具有法律效力的决议决定。这方面,各级领导同志尤其要注意。

5.必须学会调查研究

调查研究是人大代表在闭会期间的一种主要活动方式,是他们与广大人民群众保持密切联系的重要途径,是为在会议期间履行职责所作的准备工作。在会议期间,要审议报告,发表意见,提出建议、批评、意见,提出议案,没有会前的调查研究是不行的。

但现在因为缺乏法律的规定和制度的设计,人大代表的调查研究往往成为人大代表的一种个人行为,带有一定的随意性。有时甚至仅仅表现为一种工作作风,一种姿态,其作用往往也是象征性的。要搞好调查研究,必须处理好本职工作与人大工作的关系。

在这方面,全国人大常委会进行了一些探索,除了组织人大代表视察、执法检查等调研之外,还开展了专题调研工作。即围绕全国人大的工作重点、社会关注的热点,结合代表的专业优势,确定和选择调研题目,使人大代表的调查研究活动深入一步,更具有实效性和针对性。这项工作全国人大2005年开始搞,效果不错。当时拟订300个题目,分到各省、自治区、直辖市,供人大代表选择专题调研。2006年确定230个题目,不分到省、自治区、直辖市,由各省、自治区、直辖市人大常委会根据本地情况和代表意愿确定题目。每个专题调研组至少5人,不规定上限。

这样做,人大代表的意见建议水平将得到提高,议案水平将得到提高,审议水平将得到提高。

6.为人大代表执行职务提供好的服务

前面所述的5点是对人大代表的要求,这一点可以说是对人大常委会机关的要求,这是各级人大常委会机关要做好的工作。各级人大常委会机关要保持与人大代表的密切联系,经常听取他们的意见和要求,为人大代表履行职务做好服务工作。这方面,全国人大常委会为我们做出了榜样,如在各省、自治区、直辖市人大常委会成立全国人大代表联络处,就是为全国人大代表提供服务,加强联系。

服务工作的内容很多,如:

①促使常委会建立健全各项制度,保障代表的知情权,保障代表切实享有法定的选举提名权,对各项议案的审议权、询问权、质询权、批评和建议权等各项权利,创造让代表畅所欲言的民主气氛,为代表知情知政提供信息,使他们敢于提出不同看法,真正把人民群众要求什么,反对什么,真实地及时地反映到国家权力机关中来,使我们做出的决定、制定的法律法规切实可行。

②为人大代表开展活动,履行职务搭建好各种平台。这方面,各地探索了许多好的做法,积累了许多经验,有的已形成制度。如邀请人大代表列席常委会会议(或者专门委员会会议);组织代表视察和执法检查;办理代表提出的议案以及建议、批评和意见(盛华仁副委员长提出:提高认识,统一交办,分别承办,严格责任,突出重点,认真答复6句话,还有4个“百分之百”);不定期地召开代表座谈会;设立代表接待室、活动室;受理代表来信来访;为代表寄送书报刊和资料。有条件的,开发人大代表信息服务系统,为代表知情知政拓宽渠道。南昌市人大建成了全国首个代表工作主题网站。

③为人大代表履行职务、开展工作,提供活动经费,提供物质保障,提供时间保障。如江西省,在财力并不宽裕的情况下,省人大选任联工委与省财政厅发出通知,对本省市、县(区)、乡镇人大代表活动经费标准进行了调整。新标准为:设区市人大代表每人每年不低于800元,县(市、区)人大代表每人每年不低于500元,乡镇人大代表每人每年不低于300元,分别较原标准提高了122%、117%和1倍。江西省人大代表的活动经费已经由每人每年1000元提高到2000元,增加了1倍。必要的经费是开展活动的必备条件。

④对侵犯代表权益的事件严肃依法查处。

这里讲的侵犯代表权益,主要还是人身权益。法律规定,非经人大主席团许可,在大会闭会期间非经人大常委会许可,不得对县级以上各级人大代表实施刑事审判以及其他限制人身自由的强制措施或者处罚,如逮捕;刑事拘留、刑事拘传、取保候审、监视居住;行政拘留、司法拘留;劳动教养;强制集中教育等。对乡镇人大代表实施刑事审判以及上述其他种种强制措施或者处罚时,执行机关应当立即书面报告乡人大。但现在这方面,不经许可或者不报告的事还时有发生。一旦发生,要严肃查处,对直接负责的主管人员和其他责任人员,有关机关要给予行政处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。

另外,有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的,有关单位应当给予批评教育,甚至行政处分。

阻碍代表依法执行代表职务的,由所在单位或者上级机关给予行政处分;以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的,依照刑法的规定追究刑事责任。

对代表依法执行职务进行打击报复的,由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分;国家工作人员进行打击报复构成犯罪的,依照刑法规定追究刑事责任。