批评和意见权

一、把握人大代表提出建议、批评和意见权的特点

(一)人大代表建议、批评和意见的特点

人大代表的建议、批评和意见,是人大代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见等的总称,通常被简称为代表建议。这三个概念虽然连在一起使用,但内容并不是完全一致的。建议指的是就某个问题和某些问题,向人大及其常委会提出自己的主张;批评是对某个问题或某些问题存在的缺点和错误提出意见;意见是对事情的一定看法或想法。三者的侧重点是不同的。

《人大机关公文处理办法》第六条规定:“建议、批评和意见适用于人大代表向人大及其常委会提出,由常委会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复的事项。”人大代表的建议、批评和意见有广义和狭义之分。从广义上说,是人大代表在人民代表大会会议期间或在人民代表大会闭会期间以书面或口头形式向本级人民代表大会及其常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见,以及人大代表在人民代表大会闭会期间参加代表视察活动中向被视察单位提出的建议、批评和意见。从狭义上说,是人大代表在人民代表大会会议期间或在人民代表大会闭会期间向本级人民代表大会及其常务委员会以书面形式提出的对各方面工作的建议、批评和意见时使用的公文。

人大代表提出建议、批评和意见权有以下特点:

1.权力主体的特定性。人大代表提出建议、批评和意见,是人大代表基本权利的具体体现。代表法对人大代表提出建议、批评和意见作了明确规定。代表法第十八条规定,代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体,注重反映实际情况和问题。代表法第二十九条规定,代表在本级人民代表大会闭会期间,有权向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。依照法律规定,人大代表无论是在人民代表大会会议期间,还是在闭会期间,都可以提出对各方面工作的建议、批评和意见。在人民代表大会会议期间,代表可以向本级人民代表大会提出;在人民代表大会闭会期间,代表可以向本级人大常委会提出。人大代表提出的建议、批评和意见,由各级人大常委会的办事机构交由有关机关、组织研究处理,在一定时间内作出答复。而不是县级以上人大代表的其他任何人都无此项权利。同时,人大代表提出建议、批评和意见,可以单独提出,也可以联名提出。

2.内容的确定性。人大代表在人民代表大会会议期间和闭会期间提出的建议、批评和意见并不是随心所欲的,而是有一定的限定范围的。

3.时间的灵活性。对代表提出建议、批评和意见的时间上,比对代表提出议案的时间要求要灵活。不要求一定在人民代表大会会议上提出,而是既可以在代表大会会议期间提出,也可以在代表大会闭会期间提出。

4.表达形式的规范性。代表提出建议、批评和意见一般应书面提出,即使用代表建议、批评和意见专用纸书写。

5.提交的程序性。代表大会会议期间,代表将向人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见送至大会秘书处。大会秘书处设置建议、批评和意见处理机构,在代表驻地设有工作机构接收代表提出的建议、批评和意见;大会闭会期间,代表将所提建议、批评和意见交人大常委会办事机构。为方便代表,人大常委会办事机构为代表印发了代表建议专用信封。

6.办理过程的程序性。对于人大代表建议、批评和意见的办理不同于办理一般的群众来信来访,而是有一套严格的程序和要求的。首先,要准确地确定承办单位。人大常委会和政府办事机构要根据各部门的职责范围,将每份代表建议、批评和意见转交有关单位承办。对于涉及几个部门负责办理的代表建议、批评和意见,应确定主办单位;对一时拿不准的,要主动征求有关部门、单位的意见后确定。为使代表建议、批评和意见得到认真答复,加快办理速度,必须加强催办检查工作。属于政府各部门承办的,由政府办公厅(室)负责催办检查,属于其他单位承办的,由人大常委会有关的办事部门负责催办、检查。在承办部门内部,应由办公室负责催办。代表在闭会期间提出的建议、批评和意见,由人大常委会有关办事部门交办并负责催办。其次,有明确的办理程序和答复要求。为使代表建议、批评和意见的办理工作有条不紊地进行,各承办单位都要严格办理程序,并使之制度化。办理程序包括登记、分类、分发、协调、催办、拟文、核稿、签发、编号、打印、校对、发出、立卷、归档、总结等事项。

(二)人大代表建议、批评和意见与代表议案的联系与区别

人大代表建议、批评和意见与代表议案是有联系的。1954年全国人大组织法规定了代表提出议案的制度。从一届全国人大一次会议至五届全国人大五次会议,代表提出的议案都是由会议临时设立的提案审查委员会在会议期间进行审查、提出审查意见并向会议报告,最终由会议审议、表决审议意见。由于这些议案的内容当时主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见,涉及的问题虽然很多,但大都不属于全国人大的职权范围,所以,会议不宜作出实质性的决议,只能决定转交有关方面研究处理。为了改变这种情况,1982年全国人大组织法规定,代表对各方面工作的建议、批评和意见,都由全国人大常委会的办事机构交由有关机关和组织研究处理并负责答复。这个规定比较符合实际,既简化了工作程序,又可以使代表提出的建议、批评和意见能够得到适当的处理和答复。从1983年六届全国人大一次会议开始,代表既可以就各方面工作提出建议、批评和意见,也可以根据全国人大的职权范围提出议案。由此可见,人大代表建议、批评和意见这一制度的产生与代表提出议案的制度是有联系的。前者是从后者中分化出来的,是更加明确的分化,是进一步发挥代表参政议政作用的具体化、专门化。人大代表来自各地区、各民族、各阶层、各方面,代表提出议案或者提出建议、批评和意见,都是代表执行代表职务的基本方式。

人大代表建议、批评和意见与代表议案的区别。

1.提出议案和提出建议、批评和意见的主体和人数要求不同。建议、批评和意见可以由一名代表提出,也可以由代表联名提出。而代表议案只能由一定数量,即达到法定人数的代表才能提出,少于法定联名人数的代表无权提出议案。如在全国人民代表大会会议上,需要三十名以上代表联名或者一个代表团,才有权力提出议案。

2.提出的时间要求不同。建议、批评和意见无论是在人民代表大会会议期间,还是在人民代表大会闭会期间,代表都有权提出。代表联名提出议案,通常在人民代表大会会议期间,而且都要由大会主席团决定一个本次会议议案的截止时间,以便由主席团决定是否列入大会议程,或交有关专门委员会进一步审议再作决定。

3.提出的内容不同。代表提出的建议、批评和意见的范围很广,包括对各方面工作均可以提出建议、批评和意见,大部分是政府工作范围。对于提出议案的范围,法律有明确的限制规定,必须是属于本级人大职权范围内的问题。而代表建议、批评和意见可以不限于这个范围。

4.处理的程序和法律后果不同。县级以上各级人大代表建议、批评和意见提出后,依照有关法律规定,由该级人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理,并负责在一定期限内答复代表。代表对答复不满意的,可以提出意见,由该级人大常委会办事机构交由有关机关、组织或者其上级机关、组织再作研究处理,并负责答复。对于各级人大代表提出的议案,依照有关法律规定,应由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程。议案列入大会议程经人民代表大会审议通过,就产生了一定的约束力,有些就是法律或地方性法规。国家机关、有关组织和单位必须执行,而代表建议、批评和意见可由承办单位根据条件,研究办理。代表议案须经人民代表大会审议通过,而代表建议、批评和意见则由大会秘书处、人大常委会的办事机构交有关机关或组织研究处理。

了解人大代表建议、批评和意见与代表议案的联系和区别是很有意义的。一是在实践中,应注意不要把属于建议、批评和意见的作为议案提出,同时也不要把属于议案的作为建议、批评和意见提出。要努力提高代表建议、批评和意见的提出和处理的质量。通过代表建议、批评和意见的提出和办理工作,解决一批亟待解决的对改革开放稳定大局有较大影响的现实问题。二是我国的代表是分层次的,各自所担负的职责是有区别的。不同层次的人大代表,提出建议、批评和意见在内容和形式上的要求也是不一样的。作为最高国家权力机关组成人员的全国人大代表,虽然也要代表本选举单位,但提出建议、批评和意见时,要有自己的准确定位,即代表提出的建议、批评和意见,应当主要围绕国家改革发展稳定的大局,政治、经济、文化、社会生活中的重大问题,人民群众普遍关心的问题,对全国人大及其常委会、国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院和其他机关、组织的工作提出。一般来说,不应当把属于对其他层次工作的建议作为全国人大代表的建议、批评和意见提出。也就是说,应当避免将属于地方有关机关、组织管理的事务向全国人大或全国人大常委会提出。中央与地方国家机构在职权上是有分工的,属于地方的事务和解决的问题,不宜作为建议、批评和意见向全国人大或全国人大常委会提出。同样地方各级人大代表提出建议、批评和意见时,也不要将对上级或者下级机关的建议、批评和意见,向本级人民代表大会提出。

二、认识人大代表提出建议、批评和意见权的作用

人大代表向本级人民代表大会提出对国家机关各方面工作的建议、批评和意见,是法律赋予人大代表的一项重要职权,是人大代表受人民委托,行使当家作主民主权利的一种重要表现形式。对国家机关的工作既具有监督作用,又具有支持和协助作用。具体表现在以下几个方面。

(一)人大代表提出建议、批评和意见是执行代表职务的重要形式

代表法规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。各级人大代表依法执行代表职务的形式很多,其中一种重要的方式,就是各级人大代表向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见。规定代表有权提出对各方面工作的建议、批评和意见,给人大代表参与管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务提供了一种重要的、行之有效的方式,因而,它已成为人大代表执行职务普遍运用的一种形式。

(二)人大代表提出建议、批评和意见是人大代表反映人民群众呼声和要求的有效途径

我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的性质决定了一切权力属于人民,人民是国家和社会的主人。人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家的权力。人大代表的作用之一就是纽带和桥梁作用。我国各级人大有280多万名代表,工作在各条战线。人大代表要密切联系原选区选民和原选举单位以及广大人民群众,反映他们的呼声和要求,使人大及其常委会制定的法律、法规,作出的决议、决定,更符合人民的愿望和要求,使“一府两院”的工作在人民的监督下,始终沿着法律的轨道,为人民服务。人大代表依法向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见,是反映民意,联系群众,发扬民主,解决实际问题的有效途径之一。通过人大代表提出建议、批评和意见,不但可以沟通国家权力机关与“一府两院”和广大人民群众的联系,而且还可以使人民群众感受到自己的主人翁地位,积极地、热情地关心和支持国家各方面的建设和发展。规定各级人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见,实际上是在广大人民群众和各级决策部门之间架起了一座桥梁。这也是我们党走群众路线,密切联系群众方针在人民代表大会制度中的具体体现。

(三)人大代表提出建议、批评和意见是人大对“一府两院”实施监督的必要形式

加强人大及其常委会的监督职能,是全面推进依法治国,推动社会主义法治建设的一项重要内容。目前,各级人大及其常委会对同级行政机关、审判机关和检察机关实行监督,采取听取和审议“一府两院”的工作报告,审查和批准国家和本行政区域的国民经济和社会发展计划以及财政预决算,提出罢免案、质询案,提出建议、批评和意见,组织人大代表视察工作和检查执法情况,受理人民群众来信来访等方式。其中,代表提出建议、批评和意见是代表经常运用的一项权利。人大代表通过提出建议、批评和意见的方式,对人大及其常委会和“一府两院”的工作、对国家的大政方针以及视察中存在的问题和人民群众关心的热点问题等,发表意见,提出建议。这对于国家权力机关充分、及时、有效地发挥其法律监督和工作监督的职能,保证宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域的遵守和执行,有效地克服和防止官僚主义,提高工作效率,减少工作中的失误,保证党和国家方针、政策的正确执行,保证国家机关作出的重大决策符合广大人民群众的根本利益有着积极的作用。

三、确定人大代表提出建议、批评和意见权的范围

(一)人大代表提出建议、批评和意见权的范围

人大代表提出建议、批评和意见,其内容范围相当广泛,它包括国家机关各个方面的工作,涉及国家政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各个方面,以及党、政、军、民、工、农、商、学各行各业。既可以是重大问题,也可以是具体事项。人大代表提出的建议、批评和意见,要体现人民群众的切身利益,坚持反映群众普遍关心、反映强烈的问题,所提建议、批评和意见应尽量具体、明确。代表提出的建议、批评和意见大致包括以下几个方面。

1.有关法律规定属于人民代表大会职权范围内的问题。具体有:(1)立法工作,如建议尽快制定、修改、废止、解释某项法律或地方性法规等;(2)监督工作,对“一府两院”遵守和执行法律的情况提出批评和意见;(3)重大事项决定,如对于全国或者本行政区域内带有根本性的、长远的、重大问题的决策提出建议、批评和意见;(4)有关人民代表大会会议中的其他工作。包括在审议议案和报告中发现的问题以及有关人大常委会的各项工作问题,有关坚持和完善人民代表大会制度的重大问题,如如何完善监督程序,如何确定重大事项决定范围,如何实现人民代表大会制度的理论创新和实践创新等。

2.有关法律规定属于国务院和地方各级人民政府职权范围内的工作中的各种问题。具体包括:(1)制定行政法规、规章问题;编制和执行国家预算问题;(2)领导和管理经济工作、城乡建设、教科文卫、体育和计划生育、民政、公安、司法行政、监察、对外事务、国防建设、民族事务、侨务工作、审定机构编制问题等;(3)有关代表建议、批评和意见承办工作中出现的问题。如答复不满意或没有按规定时间答复等问题。

3.有关法律规定属于本级人民法院职权范围内的工作中的各种问题。

4.有关法律规定属于本级人民检察院职权范围内的工作中的各种问题。

5.人民群众反映强烈的社会热点问题。如食品安全问题、产品质量、养老保险、社会保障问题等。

6.代表所关心的其他方面的问题。

(二)不能作为人大代表建议、批评和意见提出的范围

不是所有的问题都可以作为代表的建议、批评和意见提出,不能作为代表建议、批评和意见提出的也有很多。

1.所提问题是属于哪一级范围解决的,应当向哪一级人民代表大会提出。如属于地方人大职权范围内应当解决的问题,就应向地方人大或其常委会提出。而不应向全国人大提出。

2.涉及解决代表本人及其亲属个人问题的,如有关民事、刑事的申诉案,可以依法向有关司法机关提出申诉,而不要作为建议、批评和意见提出。这是因为,代表执行职务是一种公权力,对涉及解决代表本人及其亲属个人问题的情况,应当遵守回避原则。

3.代转人民群众信访件的。人民群众委托代表转交的各类申诉或者请代表转交各级人大或其常委会的各类建议、批评和意见,可以在大会会议期间交大会秘书处信访组处理,在大会闭会期间交常委会办事机构处理,不要作为建议、批评和意见提出。

4.对党的各级组织以及军队的建议、批评和意见,应向有关党组织或者军队机关反映,不要向人大及其常委会提出。

5.属于学术探讨、产品推介的。

6.没有实际内容的,空泛、笼统的建议,提出来没有必要,处理起来也会造成不必要的浪费。

7.对于正在诉讼程序中的司法案件,也不宜作为建议、批评和意见提出。因为对这些没有审结的案件提出建议、批评和意见,可能影响最终的审理工作。

8.同一内容的问题,作为议案提出后,不宜再以代表建议的形式同时提出,以避免不必要的重复处理。

9.向人大及其常委会提出的代表建议,不要写某位领导人姓名或其他机关的名称。因为人大代表的建议是向人大或其常委会提出的。人大代表写给某位领导人或其他机关的建议,人大常委会的办事机构不便处理。

10.其他不宜作为代表建议、批评和意见的。如涉及多个机关的、涉及编制内容的、有向全社会提倡性内容的等。

四、写好人大代表建议、批评和意见的方法

(一)人大代表提出建议、批评和意见的来源

人大代表建议、批评和意见的来源是多方面的。绝大多数来自于代表本人在代表大会之前的调查研究。深入实际,广泛听取群众意见是人大代表提出建议、批评和意见的必要准备。避免提出空洞的或没有实际意义的建议、批评和意见;避免简单地传递他人意见或将不准确、不成熟的代表建议、批评和意见提出,造成处理过程中不必要的损失和浪费。代表建议、意见和批评的选题来源一般有七个途径,参加本级人大常委会组织的活动中发现的问题;参加代表小组活动发现的问题;个人持证视察时发现的问题;联系群众时发现的问题;人民来信来访集中反映的问题;新闻媒体披露的重要问题;向人民群众公开征集的议题。人大代表提出建议、批评和意见是执行代表职务,反映人民群众呼声和要求的重要形式。人大代表也只有深入调查研究,了解各种情况,才能提出人民群众迫切需要提出的建议、批评和意见。调查研究的形式是多种多样的。通常人大代表可以通过参加集中或分散的视察、执法检查、专题调研、参加代表小组活动、应邀列席原选举单位的会议、走访选民、召开座谈会等形式进行调研。近年来,利用“微博”作为人大代表征求建议、批评和意见的一种快捷方式,正在被越来越多的人所熟知和使用。如2011年十一届全国人大四次会议召开前夕,部分全国人大代表也利用了这一新鲜、时尚的方式来征集议案建议。2月11日、17日,全国人大代表、TCL集团董事长李东生和志高空调董事长李兴浩通过微博发布博文,公开征集网友意见,引来众多网友的“围观”。

(二)人大代表建议、批评和意见提出的形式

人大代表提出建议、批评和意见的形式,可以是口头的,也可以是书面的。口头提出主要指代表在人民代表大会会议上发表的建议、批评和意见,包括在审议议案和报告时提出的询问。书面提出是指代表用专用纸书写的对各方面工作的建议、批评和意见。

(三)人大代表建议、批评和意见的写作格式

人大代表在人民代表大会会议期间提出的建议、批评和意见,一般使用人民代表大会代表建议、批评和意见专用纸。其格式类似于代表议案。其正文写法一般包括以下内容。

1.提出问题并阐述理由。

2.就该问题直接提出批评、意见和建议。

3.要求有关方面对某问题作出答复。

(四)人大代表提出建议、批评和意见的注意事项

人大代表提出建议、批评和意见要注意以下事项。

1.书面提出的,应使用大会印发的专用纸,一事一案,按规定项目将内容书写清楚,尤其是代表姓名、通信地址(标明市、县、乡名)、邮政编码等一定要书写清楚。事先打印好的建议、批评和意见,也可以剪贴在专用纸上。

2.建议、批评和意见所反映的问题,属于哪一级人民代表大会职权范围内(含同级政府、法院、检察院)解决的问题,就向哪一级人民代表大会提出。

3.联名代表应当共同负责。代表联名提出建议、批评和意见的,领衔代表应当采取介绍情况,集体讨论等适当方式,使其他参加联名的代表了解建议、批评和意见的内容;每一位参加联名的代表应当认真阅读建议、批评和意见的原文,了解其中反映的情况和要求,在确认建议、批评和意见的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。有条件的可以经集体讨论后再提出。

五、提高人大代表建议、批评和意见写作质量的途径

代表建议、批评和意见存在的问题,从内容上说,有的建议空洞无物,没有实际内容,如关于加强对社会主义新农村建设领导的建议;有的建议没有普遍意义,如有位省人大代表提出给某一个村子打井的建议,这样的建议应该在县乡一级人大会议上提出;有的建议涉及的问题属于明显带有个人打官司告状的成分;有的建议涉及国家方针政策的事项,如银行利率的结算问题;有的建议想法很好,但是目前不具备办理的条件,没有可操作性。从对象上说,无法判定该由谁来办理,主要是提出的问题,不是“一事一议”,而是几个问题涉及多个办理部门,无法确定具体的办理部门。从格式上说,不符合建议的写作格式,甚至标题五花八门。

人大代表参与管理国家事务,行使民主权力的重要途径之一,就是通过在大会或闭会期间提出建议的方式进行的。代表所提建议、批评和意见质量的高低,建议、批评和意见是否准确地反映客观事物,是否代表广大人民群众的意志;提出解决问题的办法,是否与党的路线、方针、政策相一致,是否与当前的客观条件相吻合,既影响着办理效果,也影响着代表执行职务的严肃性和有效性。因此,办理好代表建议、批评和意见的前提,首先要提高建议、批评和意见本身的质量。而就实际工作来说,建议、批评和意见的选题是非常重要的。

(一)要选好人大代表建议、批评和意见题目,严把选题关

在人民代表大会会议召开前,人大常委会应围绕政府工作重点和人民群众关心的热点、难点问题,选好题目,组织代表认真学习,搞好培训,并结合选民提出的意见和要求,进行认真的思考,在征集代表建议过程中,人大常委会要求代表所提的建议、批评和意见,必须方向明、内容准、质量高,要放开眼界,胸怀大局,考虑长远,并且要紧密围绕本地区经济和社会发展的大局出发,从经济、政治、文化建设及其体制改革大方向着眼,真正找准并提出制约发展、改革、稳定的症结及解决办法。对于局部利益要侧重于人民群众反映强烈、普遍关注的问题,注意可行性、针对性和可操作性。使人大代表所提建议、批评和意见逐步进入数量从少到多,质量由低到高的良性循环轨道。人大常委会可以把代表提出的建议、批评和意见的草稿通过报纸、电视等新闻媒体向社会公开,并作为人大常委会、代表和政府工作的重点,接受社会各界的监督。

(二)要写好人大代表建议、批评和意见初稿,严把起草关

要做好代表建议、批评和意见的起草工作。为提高建议、批评和意见的针对性,便于建议办理机关准确了解人大代表的真实想法和意图,增强办理实效,代表在代表大会会前,应该主动征求原选区选民或者原选举单位对代表建议、批评和意见初稿的意见建议,经过修改完善后再交给代表团负责人。

(三)要完善人大代表建议、批评和意见内容,严把修改关

1.要提高人大代表建议、批评和意见修改完善意义的认识。(1)修改完善人大代表建议、批评和意见,是提高代表建议、批评和意见质量的有效措施。地方人大常委会应重视并抓好人大代表建议、批评和意见修改工作,认识其必要性。人大代表来自各行各业,文化水平高低各异,写作能力强弱不一。尽管地方人大常委会对同级代表也进行过一些培训,但质量不高的建议、批评和意见每年都占不小的比例,这与初核和修改工作没有跟上有关。修改是为了完善代表建议、批评和意见,提高质量,以利于办理机关和组织有效办理。实践证明,质量高的代表建议、批评和意见,有关机关和组织的落实率也相应较高;反之,落实率就相对较低。因此,要转变观念,充分认识代表建议、批评和意见修改的必要性,扎实做好代表建议、批评和意见修改工作,从整体上提高代表建议、批评和意见质量,是提高国家权力机关权威的需要。人大代表是人民代表大会的组成人员,代表人民行使权力,有权对“一府两院”的有关工作提出建议、批评和意见,这是加强对“一府两院”监督的重要方式之一。如果代表提出的建议、批评和意见质量过低,一方面,反映了人大代表的素质低、调研不充分、对选民不负责;另一方面,增加了办理工作的难度,浪费了时间和精力。因此,如果代表提出的建议、批评和意见质量过低,为代表服务的工作机构又不对其进行修改,直接交由“一府两院”办理,势必降低人大代表在人民群众心中的威信,也降低了人民代表大会的权威。同时也不可能实现代表人民群众利益和意志,管理国家事务的目标。因此,只有使代表提出的建议、批评和意见做到有的放矢,才能充分发挥国家权力机关监督“一府两院”的作用。(2)修改完善代表建议、批评和意见,是便于开展工作的需要。对代表建议、批评和意见的收集、整理、交办、督办是为代表服务的工作机构的重要职责。如果对存在问题的建议、批评和意见不进行修改,那么为代表服务的工作机构就不能准确地交给对应的机关、组织办理。不了解代表建议、批评和意见的真实意图,就不能提高代表建议、批评和意见办理的质量。所以,从有利于人大自身工作开展的角度着想,也应该对有问题的代表建议、批评和意见进行修改。(3)修改完善代表建议、批评和意见,是增强办理实效的需要。代表法第四十二条规定:“有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见。”有些地方性法规还规定,代表对办理工作不满意的,办理单位必须重新办理,甚至还要追究其责任。这些都表明人大及其常委会对代表建议、批评和意见办理工作的高度重视。如果将针对性不强、问题不清的代表建议、批评和意见交由有关机关、组织办理,很大程度上会出现办理的针对性差、效果不好,致使代表不满意,这就产生了不必要的误会,同时也耽误办理时限。而将修改好的代表建议、批评和意见交给办理机关,则便于办理单位准确了解人大代表的真实想法和意图,增强办理实效。

2.要完善人大代表建议、批评和意见修改工作程序。修改完善代表建议、批评和意见,要分层次把关。一是在代表大会闭会期间,各代表活动小组可推举一位文字能力比较强的代表或委托一位其他相关人员对代表建议、批评和意见进行初核,帮助代表对建议、批评和意见进行修改。在此基础上,报代表所在的本级人大常委会,并经相关工作机构把关后,集中报本级人大常委会。人大常委会相关工作机构审阅后,如果发现问题,要及时提出修改意见,请代表再次修改。二是在人民代表大会会议期间,参加大会的各代表团,要安排若干名文字能力较强并熟悉业务的同志作为大会工作人员参加大会,对本代表团代表向大会提出的建议、批评和意见再次进行初核。如果发现代表建议、批评和意见存在问题,要主动与代表取得联系,及时请代表在大会期间加以修改,或者在了解代表真实意图,征求代表意见后,对其作一定的修改,直到符合代表建议、批评和意见要求后,再正式提交大会秘书处议案建议组。

3.要明确人大代表建议、批评和意见修改工作重点。做好代表建议、批评和意见修改工作的总体原则是,在不违背代表真实意愿的前提下,通过修改,使代表的真实意图在建议里准确、完整地反映出来,以提高建议质量,使所提建议内容更加充实、更具针对性、更加规范、更具可操作性和现实可能性,为提高代表建议办理实效奠定基础。修改的重点主要是做到“四看”:一看标题。建议的标题一般要能扼要地表达出该件建议的中心意思,如果标题出现语意不明、末尾没有“建议”一词,或是建议和议案相混等问题,则要加以修改。二看中心。按照代表法的要求,建议、批评和意见应当明确具体,注重反映实际情况和问题。因此,写建议提倡一事一议,一事一议就是一条建议只讲一个问题或一项内容,这有利于在有限的篇幅里把问题说清楚,把建议说透彻。如果出现一件建议说几件事(即多中心)的现象,则要加以修改。三看结构。建议正文通常是先简述某项工作存在的问题,接着简要分析问题产生的原因,最后提出解决问题的建议。三者齐备,则水到渠成。如果出现漏项,或是“打混战”,则要加以修改。四看解决问题的建议。提建议是该件建议写作的重点。建议中是否提出了解决问题的办法、措施。

(四)要全面校核人大代表建议、批评和意见,严把审核关

1.为确保人大代表建议、批评和意见质量,大会秘书处征集代表建议的机构一般是大会秘书处议案建议组,在收到代表意见后,再次对代表提出的建议进行复核。如果发现代表建议存在问题,秘书处议案建议组要主动与代表所在代表团的工作人员取得联系,在了解代表真实意图,征求代表意见并作一定的修改后,再提交大会秘书处议案建议组。

2.大会秘书处议案建议组对代表提出建议、批评和意见校核的重点是,人大代表提出建议、批评和意见的内容是否符合“六性”。(1)要树立依法履职意识,提出的建议、批评和意见应有思想性。代表应当树立较强的履职意识,经常关心国家和本行政区域的大事,主动参与社会活动,从稳定大局、搞好改革开放、建立社会主义市场经济体制、促进经济发展、促进民主法制建设和社会主义精神文明建设、协助政府推动工作等方面,发现一些带有普遍性和深层次的问题,提出建议、批评和意见。(2)要有全局观念,提出的建议、批评和意见应有可行性。各级人大代表都有其直接代表利益和间接代表利益的义务。每位代表都应辩证地对待直接代表利益和间接代表利益问题,树立全局观念和整体意识,防止和克服只看局部议小事多,不观全局议大事少的倾向,坚持局部服从全局,使所提建议、批评和意见既合理又可行。(3)要密切联系群众,提出的建议、批评和意见应有代表性,能够体现人民群众的意志和利益。(4)要善于抓住热点、难点问题,提出的建议、批评和意见应有敏锐性。对本单位、本地区及群众关心的热点、难点问题,向有关部门提出预见性较强的意见和建议,引起有关方面的注意并及时采取相应的措施,加以解决。(5)要实事求是,提出的建议、批评和意见应有准确性。代表提出的建议、批评和意见,不同于一般群众提出的意见,有关部门对人大代表提出的建议、批评和意见,都要按照一定的规定和程序进行办理、答复。所以代表反映的问题必须是确凿的,所提的建议、批评和意见必须是准确的。(6)要立足依法履职,提出的建议、批评和意见应有权威性。代表要认真学习和掌握法律知识,养成依法办事的习惯,有针对性地提出问题,使建议、批评和意见既合乎法律规定,又合乎民意要求。

六、了解人大代表建议、批评和意见的办理程序

(一)人大代表建议、批评和意见的收集、分类与交办

县级以上人大代表在人民代表大会期间向本级人民代表大会提出的对各方面的建议、批评和意见,由大会议案组负责收集。一般的程序是,各代表团工作人员将本团代表的建议、批评和意见收集后,先进行初核,主要是看代表提出的建议、批评和意见是否符合要求,如内容是否属于代表建议、批评和意见的范畴,格式是否规范等。在确认不存在上述问题时,将代表建议、批评和意见送交大会议案组。由议案组工作人员再次校核,并且登记、分类。根据代表法和地方组织法的规定,人大代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出对各方面的建议,在人民代表大会会议期间经法定程序审议未被列入大会审议议程的代表议案,也作为代表建议、批评和意见处理。由本级人大常委会的办事机构,交有关机关和组织研究处理并负责答复。具体是,首先,在人民代表大会会后,由人大常委会相关工作机构及时对代表建议、批评和意见进行研究、分析、分类,初步确定交办机关。其次,由人大常委会召开人大代表建议、批评和意见集中交办会,将代表建议、批评和意见,分别交由“一府两院”和有关部门研究办理。乡镇人大代表向乡镇人大主席提出的对本行政区域内各方面工作的建议、批评和意见,由乡镇人大主席交由有关机关、组织研究处理并负责答复。

(二)人大代表建议、批评和意见的承办

1.确定人大代表建议承办单位。代表建议、批评和意见由人大常委会统一交办后,由“一府两院”办事机构确定承办单位,根据各部门的职责范围,将每份代表建议、批评和意见转交有关单位承办。对于涉及几个部门负责办理的代表建议、批评和意见,应确定主办单位和协办单位;对一时拿不准的,要主动征求有关部门、单位的意见后确定。

2.严格按照程序承办人大代表建议、批评和意见。严格办理程序,是提高代表建议、批评和意见办理质量的前提条件。为使代表建议、批评和意见的办理工作有条不紊地进行,各承办单位要严格办理程序,并使之制度化。办理程序包括登记、分类、分发、协调、催办、拟文、核稿、签发、编号、打印、校对、发出、立卷、归档、总结等事项。修改后的代表法明确规定了有关机关、组织办理代表建议、批评和意见的时限,按照代表法第四十二条的规定,有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见,并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见,应当自交办之日起六个月内答复。

3.要加强联系沟通。加强联系沟通是提高代表建议、批评和意见办理质量的必要环节。人大代表提出建议、批评和意见后,更关心建议、批评和意见的办理过程和办理结果。一件高质量的建议、批评和意见,是代表在深入调查研究,详细了解真实情况,经过周密思考和反复论证后提出来的,是代表辛勤劳动的结晶。要办理好这些建议、批评和意见,代表法的规定,有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中,应当与代表联系沟通,充分听取意见。因此,各承办单位必须把加强与代表的联系作为提升办理实效的重要形式,通过“走出去”“请进来”等形式,变“文来文往”为“人来人往”,随时听取代表的意见和要求,与代表形成良好的互动关系。近年来,各承办单位的主要做法是:办理前,通过与代表沟通,听取代表意见,了解代表所提建议、批评和意见的原意和办理要求;办理中,邀请提出建议的代表一同深入实际调查研究,共商解决问题的办法,并将办理过程和进度,以及下一步的打算等向代表通报;办理后,通过发送《代表建议办理和答复征求意见表》等多种形式进一步征求代表的意见。实践证明,凡是这几个环节工作抓得扎实的部门,无论是问题的解决率,还是代表的满意率一般都比较高,部门形象也由此得到提升。

加强联系沟通,同样也是对督办机构的要求。在代表建议、批评和意见办理过程中,督办机构也必须紧紧依靠代表,密切与代表的联系,随时了解和掌握代表们的意见和要求,及时反馈给承办单位。尤其是对办理难度或意见分歧较大的建议,督办机构应主动出面牵头协调。从近几年代表建议、批评和意见办理工作的情况看,代表建议、批评和意见的办理工作,同样必须坚持实事求是的原则。代表提出的问题,应该解决又有条件解决的,必须集中力量尽快解决;暂时难以解决的,就要创造条件,逐步解决;确实解决不了的,应当说明原因,求得代表的理解,面复的重要性就在于此。通过承办、督办部门的工作,通过面复加强沟通,形成共识,这是办理工作的一条重要经验,也体现着“一府两院”及有关部门的工作作风。

加强联系沟通,提高代表建议、批评和意见办理质量,书面答复环节也很重要。有的办理单位的书面答复语气委婉,内容翔实,特别是代表十人以上联名提出的议案原案,和连续几年提出的同一个问题的“积案”建议,书面答复代表时更要不惜笔墨,坦诚地将真实情况告知代表,这既是对代表的尊重,也是对承办工作的负责,更是对人民的负责。而有的单位并不能做到这一点,这就需要进一步加强督办工作。

4.按照代表法第四十二条的规定,代表建议、批评和意见的办理情况,应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告,并印发下一次人民代表大会会议。因此,代表建议、批评和意见办理情况,应当向本级人大常委会报告,并印发下一次人大常委会会议。这样规定,有利于提高代表建议办理中的“面复率”“落实解决率”,防止建议办理中搪塞、敷衍代表的现象出现。

5.确定重点督办的代表建议、批评和意见。为了把人大代表建议、批评和意见落实好、督办好,地方各级人大及其常委会积极探索,创新办理工作方法,不少地方采取了将一些事关社会发展大局、人民生产生活的建议、批评和意见确定为重点督办,取得了较好的效果。如贵州省十一届人大五次会议期间,省人大代表共向大会提出建议420件。建议交办工作结束后,在进行认真梳理和分析的基础上,贵州省人大常委会主任会议选择了一定数量的建议进行重点督办,突出重点,以点带面,发挥典型示范作用,有效地推进代表议案、建议工作全面开展。

重点督办的代表建议、批评和意见的产生主体主要有两种:一是由人民代表大会确定产生,即在大会期间,代表大会制定出大会确定重点建议、批评和意见办法,按照该办法规定确定出的重点建议、批评和意见应为人民代表大会重点建议,来源只能从大会期间代表所提建议中产生,其法律地位应定位为人民代表大会作出的决议、决定;二是由人大常委会确定产生,即在代表大会闭会期间,常委会制定出确定重点建议办法,按照此办法规定,经常委会组成人员表决通过产生出的重点督办建议应为常委会重点督办的建议,它的来源既可以从大会期间代表所提建议中产生,也可以从闭会期间代表向常委会提出的建议中产生,其法律地位应定位为常委会的决议、决定。另外,重点建议不同于议案。除对提出主体、提出时间、案件内容和行文格式等方面要求不同外,主要是人大及其常委会行使的权力不同,议案是人大及其常委会对法律规定的属于自身职权范围内的问题作出的决定,而重点督办建议是人大及其常委会对代表所提属于相关机关和组织承办的问题进行重点督办的决定。虽然议案和重点建议看起来都是人大及其常委会作出的决定,但前者行使的是决定权,而后者则决定的是监督重点,实质上行使的仍是监督权。

确定和督办重点建议要注意的问题:(1)由于地方人大会议会期较短,要在会期内确定出重点建议,没有充分的调研时间,决策的准确性易受影响,所以,由常委会决定重点建议更可行。(2)确定程序应依法规范。无论是人民代表大会重点建议,还是常委会重点建议,在确定的程序上,都应该按照法律规定的相关民主程序依法、科学地制订出确定重点建议的办法,并组成调查组对代表所提建议进行调查研究,认真筛选,使参与决策者全面了解建议内容,确保重点建议选得准,重点问题能选中。(3)办理责任要加强。要根据每件重点建议的内容,分别由本级分管领导担任领办人,落实领导负责制,对办理工作中出现的困难和问题及时做好处理和协调。落实承办单位责任制,单位“一把手”负总责,具体工作任务责任到人。要有切实可行的办理方案,坚强有力的保障措施。人大常委会要建立督办工作机制,由人大常委会领导分工担任督办领导,相关委、科、室对口督办,适时组织人大代表对办理工作进行视察调查,使人大监督贯穿办理工作全过程。(4)办理实效要突出。确定重点建议的目的是突出工作重点,强化办理实效,充分发挥人民代表大会制度的监督作用,促进经济社会又好又快发展。所以,各级人大及其常委会要不断探索和总结办理人大代表建议的经验和做法,对办理工作成绩突出的单位和个人要予以表彰,对办理成绩不突出,办理结果人民群众不满意的承办单位和个人实行责任追究。必要时启动法律规定的其他监督措施,依法保证重点建议的落实。

(三)人大代表建议、批评和意见办理程序和答复要求

代表提出的建议、批评和意见,多数是关系到本行政区域内政治生活、经济生活和社会生活中的大事。办理时,往往要涉及好几个部门,同现行体制、政策规定和人、财、物有关。为了提高办理代表建议、批评和意见的质量,要作深入调查,并请有关部门共同研究,反复协商。只有这样,才能把情况搞准,抓住问题的实质,找到合理可行的解决办法。对代表建议、批评和意见的正式答复,应做到内容符合国家法律、法规和政策规定,符合实际情况;按规定的格式要求认真书写;对所提问题和要求,都要交代,不要敷衍,切忌说空话;答复要诚恳、谦虚;文字要通顺、简明。

对代表所提的建议、批评和意见,在条件允许的情况下,凡是能够解决的,就应该下决心抓紧解决。要把代表满意不满意作为衡量办理质量的重要标准。同时,按照实事求是的原则,对不同的代表建议、批评和意见分别处理。

1.对不属于本部门职权的代表建议、批评和意见的办理。承办单位收到人大代表的建议、批评和意见后,应首先认真查看代表建议、批评和意见的内容,认为不属于本单位职权范围的,不得积压和自行转给其他单位,应尽快向交办部门说明情况,并退给交办部门,由交办部门重新确定承办单位。

2.涉及几个部门的代表建议、批评和意见的办理。人大代表建议、批评和意见所提的问题,需要两个以上部门办理时,要由交办机关确定主办、协办单位共同办理。主办单位要主动同协办单位协商解决,协办单位要积极配合,形成的办理意见,由主办单位答复代表,也可以由所涉及的几个单位分别答复代表。

3.短期内无法解决的代表建议、批评和意见的办理。因客观条件限制一时不能解决的,要积极创造条件逐步解决;确实在短期内解决不了的,要实事求是地向代表说明情况;还可以主动与代表联系,共同协商处理办法,这样做,即使有的问题一时解决不了,但通过协商,可使代表明白解决不了的原因,以取得代表的谅解。

4.不符合实际情况的代表建议、批评和意见的办理。代表提出的建议、批评和意见如果与有关政策、法律法规规定以及实际情况不相符合的地方,承办单位要将党的政策、法律法规的规定和实际情况如实向代表说明,耐心细致地向代表做好解释工作,求得代表的理解和支持。切忌以生硬的态度,对代表的建议、批评和意见进行驳斥。

5.内容相同的代表建议、批评和意见的办理。对内容相同或基本相同的代表建议、批评和意见,可以逐件答复,也可以并案答复。

6.联名提出的代表建议、批评和意见的办理。代表联名提建议、批评和意见的人数有多有少,特别是在代表大会期间提出的议案转建议的人数少则几人,多则十几人甚至更多。对这类建议、批评和意见,应一一答复联名的所有代表,不能只答复领衔代表。

7.对答复不满意的代表建议、批评和意见的办理。人大代表在接到承办单位的答复件后,认为所提问题没有得到解决,而只是做了一些解释,对办理工作不满意,就会向承办单位提出意见。承办单位应认真分析原因,并主动和代表沟通,必要时可走访代表,面对面地说明情况,征求意见,将党和政府的有关政策以及法律法规的规定和所提问题无法解决的原因说清楚,求得代表的理解,并再次答复代表。

8.代表建议、批评和意见办理情况分类。为了便于统计,各承办单位在答复代表时,应同时抄送给人大常委会有关部门、政府办公厅(室),并把办理情况按以下分类注明(注在答复件单位印章下面):(1)所提问题已经解决或基本解决的,用“A”标明。(2)所提问题正在解决或列入规划逐步解决的,用“B”标明。(3)所提问题因目前条件限制或其他原因暂不能解决待以后解决的,用“C”标明。(4)所提问题已有明确规定和可供有关部门在工作中研究参考的,用“D”标明。(5)所提问题需向上级反映请求帮助解决或由下级政府解决的,用“E”标明。

9.代表建议、批评和意见的答复函。承办单位答复人大代表建议、批评和意见的答复函,格式要规范,表达要准确,文字要精练,态度要诚恳,并要承办单位负责人审核签发,打印,盖章,分发。主送提建议、批评和意见的各位代表;同时抄送人大常委会有关办事部门和“一府两院”办公厅(室)。

(四)对人大代表建议、批评和意见的督办

1.要强化重点督办。每次人民代表大会会议后,代表建议、批评和意见经整理、分析、归类,在及时召开交办会,交给“一府两院”进行办理的同时,也要确定人大常委会的重点督办建议,由常委会领导牵头,进行重点督办。还要把代表建议、批评和意见比较集中的内容列为常委会审议的议题,进行专题审议,重点督办,实践证明这都是行之有效的办法。

2.要采取多层面联动督办。为使代表建议、批评和意见得到认真答复,加快办理速度,必须加强催办检查工作。属于“一府两院”各部门承办的,由“一府两院”办公厅(室)负责催办检查,属于其他单位承办的,由人大常委会有关的办事部门负责催办、检查。在承办部门内部,应由办公室负责催办。代表在闭会期间提出的建议、批评和意见,由人大常委会有关办事部门交办并负责催办。在要求加强“一府两院”内部直线监督的同时,还要注重发挥代表在建议办理工作中的监督作用,引导代表自觉行使督办权,特别是提出建议的代表,要随时关注本人的建议的办理进度和落实情况,而不仅仅是被动地等待答复。通过人大常委会组织人大代表参加对代表建议办理情况的检查,代表小组活动组织调研、视察等形式对代表建议办理情况予以关注。特别是对代表反馈办理不够充分、敷衍了事等问题要及时反馈人大常委会进行督办,通过这种多层面联动督办的方式来进一步提高建议办理的质量。

3.要加强舆论督办。代表法第四十二条规定,代表建议、批评和意见办理情况的报告,应当予以公开。因此,充分利用报纸、电视、电台的人大专栏专题资源,选择部分重点的代表议案、建议、批评和意见进行跟踪报道,通过舆论媒体的力量督促相关部门加快办理进程,提高办理实效。

4.要探索网上办理机制。搭建代表议案和建议、批评和意见工作的平台。为代表面向原选举单位或者原选区选民征询代表议案和建议、批评、意见内容服务;通过平台,逐步实现代表建议从酝酿、草拟、提交到交办、转办、办理、答复以及办理结果评价、反馈的信息化管理;代表议案审议和代表建议、批评、意见办理结果以适当方式在网络平台向社会公开。通过公开代表建议内容、建议办理结果等形式,提高建议办理工作的透明程度,接受全社会的监督,提升建议办理工作的群众满意度。

七、提高人大代表建议、批评和意见办理质量的途径

(一)代表建议、批评和意见办理工作存在的问题

近年来,随着人民代表大会制度的发展和依法治国方略的深入实施,有关部门对代表建议、批评和意见办理工作越来越重视,承办的力度和措施越来越大,创造了一些好的经验和做法,取得了显著成效。正因为这项工作做得比较好,也进一步激发了人大代表提建议的积极性,代表所提建议质量一年比一年好,但也应当清醒地看到,代表建议、批评和意见的承办工作与代表和广大人民群众的愿望相比仍有差距,存在的主要问题有以下表现。从“一府两院”方面来说,一是政府个别部门对代表建议、批评和意见承办工作重视不够、措施不力。二是政府协调督导不够,导致一些建议落实不到位。三是个别部门对代表建议、批评和意见答复工作敷衍了事、说服无力。四是一些承办部门工作缺乏连续性,对各种因素限制一时不能解决的问题,不了了之,致使代表年年提,年年无果。五是个别承办单位重形式、轻效果,重答复、轻落实,代表不满意。从人大常委会方面来说,一是交办不及时,指定的承办单位不准确,交办的形式不规范。二是对建议办理工作也缺乏深层次监督。

(二)提高人大代表建议、批评和意见办理工作质量的对策

办理代表建议、批评和意见是“一府两院”的一项法定责任,是落实人民当家作主的具体实践。因此,“一府两院”及其有关部门,应切实提高对办理工作重要性的认识,扎扎实实地把代表建议、批评和意见办理工作落到实处。

1.认真交办,明确责任。对人民代表大会会议期间代表所提建议、批评和意见,会后,代表工作部门要逐件登记、分类,确定好办理方式、承办单位和承办责任人,重点建议提交主任会议研究。然后,由主任会议召集“一府两院”领导和承办单位“一把手”,严肃认真地交办。要通过领导讲话,学习有关法律法规、承办工作先进单位介绍经验等形式,使承办单位提高认识,端正态度,增强做好承办工作的积极性、责任感,使承办单位切实认识到办理代表建议、批评和意见既是对自身工作的检查和促进,更是实践执政为民理念的具体体现。对代表在闭会期间所提建议,要认真整理、分类,经主任会议研究后,以文件形式送达有关承办单位。在交办工作中,要与承办单位签订办理责任书,实行承办单位“一把手”负责制,定时限,定方式,定质量,保证建议的办理一开始就严肃对待,落到实处。

2.健全制度,规范程序。建立健全承办工作制度,具体办理工作的原则、方法、时间和交办、催办、审查、答复、走访、复查、总结诸环节的工作程序,在法定程序、法定时限、法定答复格式和办理质量上严格把关。在承办制度中,注意强调“三级把关”,即承办单位主要领导把关、政府办公室(“两院”分管副职)领导把关、政府主管领导(“两院”正职)把关。做到“四到位”“四落实”,即思想认识到位、安排部署到位、工作措施到位、领导力量到位;主管领导落实、主办科室落实、承办任务落实、承办人员落实。坚持“三次走访”,承办单位要加强同代表的联系,办前走访意图、办中走访问计、办后走访问效。通过办理工作的制度化、规范化,促进办理工作质量的提高。

3.突出热点,狠抓难点。代表建议、批评和意见中反映比较集中的问题,也是人民群众普遍关心的热点问题。在办理工作中,要把这类问题作为跟踪监督的重点,一件一件具体抓好落实。这类问题解决得快,解决得好,不仅能够有效理顺人民群众的思想情绪,调动人民群众投身改革开放和经济建设的积极性,推进小康社会建设,而且能够进一步密切国家机关同人民群众的关系,促进国家机关更好地开展工作。所谓难点问题,其一是代表所提建议涉及“一府两院”多个部门,需要人大直接协调、统一研究、分部门落实办理。人大要协调好有关方面,认真研究,分步抓好落实。其二是代表反复提而一直没有解决的问题。这类问题,有的因为需要做多方面的工作,解决的过程比较长;有的受人力、物力、财力或现实环境所限,解决的难度比较大;有的是局部可行,而从全局看难以实行的问题。对此,人大要抓住不放,凡是条件已经具备的,要责成承办单位立即予以解决;按现行办法不能解决的,要指导承办单位采取切实有效的办法,加快解决问题的步伐;因现实条件一时不能解决的,要督促承办单位拿出解决的计划,积极创建条件,逐步予以落实,并及时听取办理进度和程度的汇报,监督承办单位有始有终,持之以恒最终解决。

4.跟踪问效,讲求实效。代表建议、批评和意见交办后,工作机构要及时了解“一府两院”的承办方案、任务分解、时间步骤、领导分包情况,及时了解办理工作的进度,随时向主任会议反馈。在办理过程中,定时进行监督,对办理中出现的疑难和问题,及时研究协调予以解决;对进展缓慢的及时予以批评或曝光;对办理进展快的典型及时鼓励和推广。必要时,主任会议可组织代表,选择一两件重点建议具体检查督办。办理工作结束后,代表工作机构要通过召开代表座谈会或走访代表的形式,对办理结果进行调查研究,按照答复规范程度、按时办结率、代表满意率等项内容作出综合评价。然后,召开人大常委会会议,听取审议“一府两院”关于代表建议办理情况的报告和代表工作机构调查情况的报告,总结办理成绩和经验,指出存在的问题,对办理不满意的,要求限期重新办理,对仍需继续抓落实的,落实专门机构负责督办验收,直到问题圆满解决为止。

5.勇于探索,加大力度。办理代表建议、批评和意见是人大常委会的一项经常性工作,必须不断总结新经验,探索新路子,建立新机制,促进办理工作的效率和质量水平不断得到提高。应将以下手段纳入督办机制:(1)考核评比。每年年底或次年人代会前,对承办工作进行考核评比,评选出办理代表建议的先进单位和个人,给予通报表彰。对办理结果代表不满意的,予以通报批评。并将考核评比结果报地方党委,以备党委组织部门考察使用干部时参考。(2)把承办工作作为人大常委会对任命干部开展工作评议的一项重要内容。(3)对办理代表建议敷衍塞责,有条件落实而不去落实、人大常委会要求重新办理后仍拖着不办的,依法行使质询权。(4)对办理代表建议推诿扯皮、延误不办,造成不良影响和后果的,人大常委会依法或建议有关部门追究其领导责任。

(三)可资借鉴的办理人大代表建议、批评和意见的做法与经验

近年来,各级人大常委会对办理代表建议、批评和意见工作越来越重视,出现了许多好的做法,积累了许多好的经验。

江西省定南县建立完善了代表建议、批评和意见办理七项制度,使代表建议、批评和意见的办理更具实效性。一是三级负责制。政府分管领导全面负责,承办单位主要领导负主要责任,具体承办人负直接责任,并在代表建议、批评和意见交办会上现场签订责任状。二是统一交办制。代表大会闭会后,由县政府组织召开代表建议、批评和意见交办会议,县人大常委会领导和各工委负责人参加会议,统一对代表建议进行交办,统一思想认识,明确责任要求,严格办理程序和答复件格式标准。三是催办督查制。县人大常委会相关工委协同政府办公室督查部门,定期对代表建议、批评和意见办理情况进行督查,并组织人大代表开展不定期的抽查。四是集中审核制。规定截止办复时间,组织部分常委会组成人员、人大代表、群众代表、相关部门负责人或承办人员,对全部答复件进行集中审核,提出是否需要重新办理的初审意见。五是走访见面制。根据集中审核提出的初审意见,组织包括人大代表在内的工作组,走访提出建议的代表和部分群众,听取意见和建议,为确定代表建议、批评和意见等级提供依据。六是综合认定制。综合集中审核和走访见面掌握的情况,最终确定办理工作成效和等级。对认定为满意的,提出进一步完善的意见;对认定为不满意的,要求承办单位重新办理,并再次答复代表。七是评比表彰制。由县人大常委会办公室和县政府办公室联合召开代表建议、批评和意见办理工作表彰大会,对办理工作出色,代表和群众都表示满意,整个办理过程有特色、有创新且成绩显著的单位和个人进行表彰奖励。

河南省商丘市梁园区人大常委会建立了代表建议、批评和意见督办“三三制”。一是“三方签字制”。要求在答复代表建议答复件上,先由承办单位主要负责人签字,然后由分管此项工作的副区长签字,最后让代表签上对办理结果的认可程度,是满意,基本满意,还是不满意。对代表表示不满意的,一律退回承办单位进行重新办理。二是“三次走访制”。要求承办单位在办理前认真研究建议的内容,走访提建议的代表,全面、准确地领会代表意图;办理中走访代表,并邀请代表到现场查看,保持与代表的联系,及时改进办理工作;办理后由单位负责人带队,组织办理人员走访代表,当面向代表汇报办理情况,征求意见和建议。三是“三次会议制”。要求在建议交办前,主任会议对所有建议进行研究筛选,提出重点督办件,交由常委会副主任及有关委室负责督办;交办中,主任会议听取政府负责人对每件建议的承办单位责任人和具体承办人及其初步办理方案的汇报,并查看书面材料,提出具体要求;建议办理后,主任会议对全部答复件进行集中审核,提出是否需要重新办理的意见。主任会议审核时邀请提建议的领衔代表参加。

江苏省首次公布人大代表建议、批评和意见“办成率”。随着政府部门越来越重视民意,有时即便建议所提问题没有解决,由于承办部门态度好、解释到位,代表往往也会给予满意评价。近年来,江苏省人大代表建议、批评和意见办理的满意率始终保持在97%以上。

浙江省温州市人大常委会评议政府部门建议办理工作情况。2009年11月24日,浙江省温州市人大常委会召开代表建议、批评和意见办理工作评议会,邀请近百名市人大代表对二十家政府部门建议、批评和意见办理工作情况进行评议。