山东省关于水污染防治法实施情况的专题调研报告

全国人大环资委：

受全国人大环资委委托，省人大城乡建设与环境资源保护委员会对全省水污染防治法实施情况进行了专题调研。省人大常委会领导高度重视水污染防治法的贯彻实施，对这次调研工作提出了明确要求。按照全国人大人环委办〔2016〕47号文件的要求，委员会全面听取了我省水污染防治法实施情况的汇报，积极开展调研工作。现将有关情况报告如下。

一、我省贯彻实施水污染防治法的基本情况

山东人口密度高，经济总量大，经济结构偏重，人均水资源占有量仅为全国的1／6，枯水季节河流基本没有自然径流。全省重点流域曾经一度污染严重，影响了全省经济社会可持续发展和人民群众生产生活。面对严峻的治污形势，在省委、省政府的正确领导和省人大的监督支持下，我省围绕建设“生态山东”的目标，将流域治污作为转方式、调结构的重要着力点，认真贯彻落实环保法和水污染防治法，创新务实，攻坚克难，经过十几年坚持不懈的努力，水污染防治工作取得突破性进展。自2003年以来，全省水环境质量已连续13年持续改善。在2010年省控重点河流全部恢复鱼类生长的基础上，2015年又基本消除了劣五类水体。南水北调东线工程顺利通水，输水干线南四湖实现了由劣五类向地表水三类的跃升。小清河流域生态环境综合整治成效显著，流域内已恢复鱼类27种，马踏湖再生水调蓄能力明显增强，逐步恢复“明晃晃的大水面”，入湖支流开始恢复历史走向。近岸海域水质稳中趋好，一、二类海水测点比例达到92.7%。在国家重点流域治污考核中，我省分别连续八次和六次获得国家淮河、海河流域治污考核第一名。工作中主要抓了以下四个方面：

（一）领导高度重视，充分发挥推进水污染防治工作政治体制优势。省委、省政府高度重视水污染防治工作，将其作为推动转方式、调结构和建设生态山东的重要抓手，摆在经济社会发展的突出位置。2011年，省委、省政府出台了《关于建设生态山东的决定》，为生态建设及环境保护工作指明了方向。省委十届八次全会明确提出“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求”，在时间上划定“生态红线”，形成了生态环境持续改善的刚性机制。2010年和2015年，省政府工作报告明确提出“省控重点污染河流全部恢复鱼类生长”和“省控重点河流基本消除劣五类水体”的目标，经过全省上下共同努力，这两个目标如期实现，推动水生态建设迈上新的台阶。2015年4月，国务院正式印发了《水污染防治行动计划》，按照国家要求和省委、省政府部署，省环保厅会同省直有关部门，历时半年时间，40多易其稿，2次组织有关部门、大专院校和科研院所召开专题研讨会，先后3次征求35个省直部门和17市政府意见，于2015年12月31日经省政府批复实施，并报国务院备案。为层层传导压力、落实治污责任，2012年省委、省政府印发了《山东省县域科学发展年度综合评价及考核办法（试行）》，把治污减排任务确定为约束性指标，实行“一票否决”，纳入了县域经济社会发展考核体系。严格的考核奖惩机制，调动了各市治污工作的积极性，在全省较好地构建了“党委政府主导、人大政协监督、部门齐抓共管、全社会共同努力”的工作大格局。

（二）强化措施，科学构建水污染防治工作体系。经过多年实践，我省逐步探索走出了一条“治用保”系统推进的流域治污路径，并上升为省政府的流域治污策略。一是深化污染治理。实施全过程污染防治，引导和督促排污单位达到常见鱼类稳定生长的治污水平。“十二五”以来，通过深挖治污潜力，倒逼960多家涉水工业企业实施了废水深度治理工程，大力推进污染减排。运用市场机制，大力推进环境基础设施建设。全省共建成城市污水处理厂300座，形成污水处理能力1310万吨／日。大力开展城市建成区污水直排口综合整治，创新开展污水直排口“随手拍”活动，省政府两次挂牌督办的378个污水直排口全部整治完成。大力实施“退渔还湖”，南四湖流域清理取缔和改造投饵围网、网箱约31万亩，2012年省级财政安排1亿元生态补偿资金，引导建立渔业污染防治长效机制。大力推进污水排放口环境信息公开，2014年1月，省环保厅、质监局联合发布《山东省污水排放口环境信息公开技术规范》，引导涉水企业开展排污口信息改造，自觉接受公众监督。截至目前，全省1500多家省控和市控企业完成排污口规范化改造。二是搞好循环利用。构建企业和区域再生水循环利用体系，努力减少废水排放。据测算，山东每年产生的达标排放废水高达56亿立方米，做好这些再生水资源的循环利用对于缺水的北方地区意义重大。为此，我省积极统筹流域内再生水生产、需求、湿地接纳能力等因素，利用季节性河道、闲置洼地，因地制宜建设再生水调蓄水库，建立区域再生水循环利用体系。目前，全省污水处理厂再生水利用能力达到400万吨／日，年再生水利用量达到8亿吨，相当于8个大型水库的调蓄水量。省水利厅、南水北调局指导南水北调沿线各市建成再生水截蓄导用工程21个，年可消化中水2.1亿立方米，有效改善农灌面积200多万亩。三是加强生态保护。建设人工湿地和生态河道，构建沿河环湖大生态带，努力提升流域环境承载力。在重要排污口下游、支流入干流处、河流入湖口及其他适宜地点因地制宜建设人工湿地水质净化工程，在湖滨带、河滩地实施规模化“退耕还湿”和生态恢复，构建环湖沿河生态屏障。目前，全省已建成人工湿地150多处，总面积达37万亩，修复自然湿地80多处，总面积达29万亩。2015年9月，环境保护部、财政部联合召开全国水质优良湖泊生态保护工作现场会，我省南四湖作为良好湖泊代表作了典型发言。

（三）健全地方法规，为水污染防治提高保障。在法规方面，继发布实施《山东省水污染防治条例》《山东省湖泊保护条例》后，2006年，我省又颁布实施了全国首个针对南水北调治污的地方性法规——《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》，以地方立法的形式对南水北调治污工作进行规范。在标准方面，历时8年，分四个阶段，逐步取消了高污染行业的排污特权，自2010年，全省所有流域均执行最后时段的排放标准。“十二五”以来，我省又发布了四大流域加严排放标准的修改单，先后在流域标准中增加了全盐量指标、总磷和总氮指标等，并探索将总氮、总磷纳入排污收费的范围。环境标准的可预见性和引导性特点，对我省污染减排和促进“两高”行业转方式、调结构起到重要作用。在环境标准的引导下，各大企业纷纷投入巨资开展科技攻关，对重大环境瓶颈问题进行解析，攻克了一批具有全局性、带动性的污染治理关键共性技术，推动了重点污染行业转型升级。2014年，美国弗吉尼亚州邀请山东泉林麦草造纸企业赴美投资建厂，并且给予企业500万美元奖励，曾经被贴上“落后”标签的山东麦草纸浆造纸行业，在生态保护的倒逼之下转型升级，攻克了麦草制浆造纸的环保难题，成为了美国人的“香饽饽”。

（四）创新体制机制，完善务实高效的执法监管体系。一是探索建立上下结合的独立调查工作机制。省环保厅每月召开环境形势分析会，确定突出环境问题。省环境监察机构以问题为导向，自行安排调查路线、食宿和对象，独立开展调查。调查结束后，以座谈会形式向当地政府和部门通报情况，一般案件移交地方处理，重点案件由省环保厅挂牌督办，并适时组织后督查。既充分尊重了属地管理，又防止了可能存在的地方保护。二是探索建立区域共治的联动执法机制。针对行政边界区域权属复杂、监管薄弱等特点，省环保厅组织全省边界相邻地区签订环境执法联动协议，按照“轮流坐庄、定期会商；交互监察、联合执法；属地管理、信息共享；上级督办、务求实效”的工作思路，建立了行政边界区域环境执法联动工作机制，初步实现了边界区域污染联防联控、齐抓共管的良好局面。三是探索建立环境行政执法与刑事司法衔接机制。省委政法委组织建立了政法机关服务保障环保工作联席会议制度，省法院出台进一步加强环境资源审判工作的意见，省检察院、公安厅、环保厅建立移送环境违法违纪案件机制，全省环保公安部门建立完善联勤联动执法机制。仅2015年，就向公安机关移送涉嫌环境污染违法犯罪案件358起，公安机关立案查处案件947起，检察机关批准逮捕106件170人、提起公诉147起335人，法院判决403起。省环保厅与省监察厅联合制定了突出环境问题约谈制度，对存在突出环境问题的市、县（市、区）政府负责人实施约谈，促进了突出环境问题的有效解决。四是探索建立良性互动的公众参与机制。省环保厅按照“公众监督把阴暗面亮出来，政府顺应民意认真整治，整治效果依然接受公众监督”的工作思路，建立了省市县三级环保微博工作体系，健全公众投诉、信访、舆情和环保执法联动机制，开展污染“随手拍”和“环境监测开放日”等公众参与活动，规范和公开排污口环境信息，启动“晒企业治污、晒环保监管”的“山东双晒”活动，初步形成社会各界广泛参与、良性互动的工作格局。

二、存在的不足及今后的打算

当前，我省经济社会发展正处于重要的转型时期，水环境保护形势十分严峻，任务依然艰巨而复杂。存在的不足：一是山东作为人口和经济大省，主要污染物排放总量位居全国前列，经济持续快速发展与环境承载力之间的矛盾突出。二是重金属、持久性有机污染物长期积累和地下水污染等环境问题日益突出。多年来湖泊及河滩湿地破坏严重，自净能力严重衰退，流域生态修复和保护任重道远。三是农业面源和农村污染问题尚未得到有效解决，已成为制约水生态环境改善的突出短板。我省作为农业大省，化肥、农药、农膜、生长调节剂等过量使用，农业面源污染比较严重。尤其是畜禽养殖总量大、污染重，对南水北调沿线、重要饮用水源地周边环境和饮水安全构成威胁，对农村人居环境造成影响。四是水污染治理的成果还不稳固。省控河流虽然基本消除劣五类水体，但距实现按环境功能区达标还有差距，少数河流存在污染反弹问题，一些城市市区还存在黑臭水体。环境守法成本高、违法成本低的问题尚未得到根本解决，企业超标排污或通过罐车异地倾倒等环境违法现象还时有发生，防范环境安全的压力比较大。下一步，我们将重点做好三个方面的工作：

（一）依法推进水污染防治工作。水污染防治法、“水十条”是做好水污染防治工作的法律保障，我省全力抓紧组织编制全省水污染防治一期（2016—2017年）、二期行动计划（2018—2020年）和重要饮用水水源及南水北调水质安全保障、退化湿地生态保护与修复、底泥重金属污染防治、化工企业聚集区地下水污染防控等4个专项规划。督促各市于今年6月底前编制实施各地落实“水十条”实施方案和控制单元水质达标方案，并向社会公布。按照省政府部署，今年下半年，组织开展一次全省水污染防治联合专项行动，省政府各有关部门按照任务和职责分工，分头制定相关领域专项行动实施方案并开展检查，全面推进“水十条”贯彻落实。

（二）不断巩固提升水污染防治成果。全面深化流域治污体系，以达标边缘断面为突破口，坚持问题导向，抓好入网企业和污水处理厂监管，切实巩固省控河流消除劣五类水体治污成果。开展全省农村饮用水基础状况专项调查，按照“调查、保护、改水、修复”的要求，实施农村饮水安全工程，确保2020年前，基本解决农村饮水安全问题；积极推进底泥重金属污染治理和化工企业聚集区地下水污染防控技术攻关及工程示范，大力推动城市黑臭水体治理，着力解决城市建成区污水直排环境及沿河垃圾长期堆存问题；深入落实污染源全面达标行动计划，编制实施十大行业重点行业专项治理方案，扎实开展南四湖、马踏湖等湖泊生态环境保护试点工作。

（三）进一步加大水污染防治执法监管力度。按照国务院《关于加强环境监管执法的通知》精神，坚持部门联合执法和上下联动执法相结合，独立调查和环保专项行动相结合，重点督查、日常巡查和环境执法稽查相结合，落实跨行政区域边界联合执法协议，推进环境监察标准化建设，完善环境监管执法体制机制，提升环境监管执法能力，加大对环境违法行为的惩治力度，主动曝光一批环境违法行为，保持打击环境违法行为的高压态势。同时，扎实构建全防全控的环境安全防控体系，加强环境安全应急演练，落实“超标即应急”零容忍工作机制和“快速溯源法”工作程序，严守环境安全红线，全力确保环境安全。

三、对水污染防治法修改的建议

从山东省水污染防治工作实际出发，对水污染防治法的修订，提出两个方面的意见和建议：

（一）建议进一步形成有利于深化“治用保”流域治污体系的法律支撑。近年来我省的流域治污实践证明，“治用保”流域治污体系符合山东省情实际，在今后和当前一段时期内，需进一步深化。从我省角度出发，建议《水污染防治法》在修订过程中，进一步明确污染治理、循环利用、生态修复等方面作出明确规定，为全面深化“治用保”体系奠定法规基础。在污染治理方面，国家应该更加注重引导地方结合环境管理需求和工作实际自行制定地方排放标准。国家层面要逐步减少全国性排放标准，把重心放在出台一系列环境标准导则，有针对性地增加地方排放标准，并加强对地方排放标准制定的全过程技术指导。同时，地方排放标准要以流域性标准为主，流域性标准不能是单纯执行就可以了，流域内的所有污染源要对环境质量负责，要按照流域标准执行仍不能实现功能区达标的区域，应当采取更加严格的排放标准。在循环利用方面，建议进一步明确和完善在政策、价格、管理、工程等方面的规定，推动建立行政区域内再生水循环利用体系。在政策上，实施最严格水资源管理制度，将再生水、雨水、微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置。严控地下水超采，提高用水效率，抓好工业节水，加强城镇节水，发展农业节水。在价格上，理顺地表水、地下水、再生水价格体系，建立合理的再生水价格体系，引导高耗水企业使用再生水。在管理上，严格控制用水总量，严格取水许可审批管理；重点推进钢铁、火电、造纸、印染等高耗水企业废水深度处理回用，对具备使用再生水条件但未充分利用的项目，不得新增取水许可。在工程上，加强城镇再生水循环利用基础设施建设，将再生水利用基础设施内容纳入城市新区规划，提高区域再生水资源循环利用水平。统筹区域再生水生产、需求和湿地接纳能力，利用季节性河道、蓄滞洪区、采煤塌陷地及闲置洼地，因地制宜建设再生水调节库塘，进一步拦蓄和净化再生水。完善区域再生水资源调配、输送及循环利用工程，将再生水用于农田灌溉、工业回用和城市杂用。结合再生水调蓄库塘建设，合理布点高耗水企业，最大限度地实现行政辖区再生水资源的循环利用。在生态修复方面，应更加突出湿地对水环境质量改善和水生态保护方面的关键作用。鼓励地方在支流入干流处、河流入湖口及其他适宜地点，因地制宜地建设人工湿地水质净化工程，努力提升流域环境承载力。在城镇污水处理厂、重点企事业单位、大型社区排污口，建设与城市景观相结合的人工湿地水质净化工程，改善城市水生态环境和居住环境。在农村地区，以微型湿地群和小型氧化塘为重点，有效处理农村生产生活污水。要大力开展退化湿地恢复，在河流湖泊防洪大堤以内因地制宜开展退耕还湿、退渔还湖，开展生态河道建设，实施生态护坡，增强河流自然净化能力，恢复河流历史走向和湖泊原有水面，修复流域原有生态功能，逐步健全退化湿地修复和保护机制。

（二）建议明确缺水地区和丰水地区要实行差别化的目标管理。像山东这样水资源严重短缺的北方省份，枯水期河道内基本没有天然径流，河道内的水基本为工业企业和污水处理厂达标排放的中水，与南方降雨量大、水量充沛的省份存在差异。因此，在环境目标的设定上，不能搞“一刀切”，应统筹考虑在不同地域特点和禀赋条件下环境目标达成的难易程度，按照环境功能区科学设定水质目标，实行差别化管理。建议该项内容在《水污染防治法》修订中予以明确。