关于宁夏乡镇公务员队伍建设情况的调研报告

自治区党委政研室课题组

乡镇一级作为国家治理体系的“神经末梢”，是服务群众的前沿阵地，乡镇机关公务员队伍是乡镇治理的基本力量。近期，我们深入全区各地，通过召开座谈会和实地走访等形式，对宁夏乡镇公务员队伍建设情况进行了调研，基本掌握了全区乡镇公务员队伍建设存在的主要问题和一些值得关注的新情况，并对我区乡镇公务员队伍建设情况进行了分析研究，提出对策建议，形成如下调研报告。

一、乡镇公务员队伍建设存在的主要问题

（一）工资待遇普遍偏低，工作动力不足

乡镇公务员除领导班子是科级干部外，其他干部均为科员或办事员，工资收入普遍偏低。乡镇公务员绝大多数生活在县城，工作在乡镇，工作对象是广大农民群众，深入基层、深入农户是乡镇公务员服务群众的重要方式，与机关公务员相比，在交通、伙食、通信等方面的开支更高。调研中了解到，目前近50%的乡镇公务员有私家车，下基层主要靠骑摩托车或开私家车，无形中增加了开展工作的成本。这次调研的73个乡镇，仅有惠农区自2009年开始，给最偏远的礼和乡和燕子墩乡的干部每月300元交通补助，其他乡镇均没有交通、伙食或通信补助。海原县海城镇一名郝姓干部由教师考录为乡镇公务员后，工资比过去少了1111元。隆德县温堡乡一名59岁朱姓干部反映，自己参加工作已经28年，2014年12月份工资仅有2830元（扣除住房公积金），与新招录公务员工资一样多，比大学生村官工资（3020）少近300元。

（二）政策落实不够到位，人才流失严重

近年来，自治区党委先后制定出台了《关于进一步从严管理干部的实施意见》《关于加强乡镇干部队伍建设的实施意见》等政策规定，对乡镇公务员考录、选拔使用、考核考评、管理监督等方面提出明确要求，但是在调研中发现，有些政策规定在基层还存在落实不严、执行不力，基层人才流失严重。一方面是各级借调乡镇公务员，造成乡镇留不住人。虽然自治区党委明确规定，新录用乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限为5年，不满5年不得借调或调动。但在实际工作中，由于各级没有严格按照政策规定执行，自治区、市、县各级机关借调人员，乡镇又是最低行政机构，违规借调乡镇公务员成为各级机关部门的普遍现象，每年新招录的乡镇公务员，培养成熟一个，上级借调一个，造成乡镇公务员年年补录、年年空缺。红寺堡区柳泉乡实编公务员21人，借调到上级部门工作7人。调研中了解到，各乡镇每年补录的公务员，一般2～3年内陆续离开乡镇岗位，有的乡镇领导反映，每年新招录的公务员不到一年时间就借调走了。彭阳县城阳乡核编公务员23人，实编17人，空编5人，借调到上级部门工作2人。石嘴山市惠农区庙台乡核编公务员22人，实编19人，空编3人，上级机关借调6人。这就造成乡镇工作人员不够，只能借调大学生村官到乡镇工作，甚至有些乡镇主要依靠大学生村官开展工作。彭阳县草庙乡借调了5名大学生村官在乡上工作，交岔乡共有3名大学生村官，全部借调到乡上工作。另一方面是政策落实不及时，造成乡镇人才流动性大。自治区《公务员遴选办法（试行）》规定，上级机关遴选下级公务员，必须有两年以上基层工作经历。乡镇公务员大部分来自大学生村官、“三支一扶”人员、“西部计划”志愿者等，这部分人员考上公务员之前已经有基层经历，他们只要考上乡镇公务员，一年试用期之后转为正式公务员，就可以参加上级机关遴选，这就与新录用乡镇公务员在乡镇机关最低5年服务年限的政策相矛盾。近年新考录的乡镇公务员都是80后和90后，吃苦性差，不安心长时间在乡镇工作，把乡镇岗位作为跳板，从进入乡镇大门开始，全力准备参加上级机关遴选，也有的通过各种途径调离乡镇。据统计，全区共有192个乡镇，核编乡镇公务员4350人。截至2014年12月，实编3898人，空编452人，空编率为10.4%。近5年内，全区共招录乡镇公务员1632人，占在编人数的44.4%；通过各级遴选、调动等途径离开乡镇岗位的公务员有838人，占在编人数的21.5%。中卫市沙坡头区共有12个乡镇，核编乡镇公务员255人，实编216人，空编49人，平均每个乡镇空编4人。石嘴山市惠农区自2008年开始招录乡镇公务员以来，共招录108名，截至目前有58名调离乡镇岗位。这次调研的73个乡镇，除4个乡镇满编外，其余69个乡镇都有空编，每个乡镇至少空编2～3人，有的乡镇甚至空编6人。海原县曹洼乡核编公务员22人，空编6人，2012～2014年三年内共招录公务员4人，已有3人参加上级机关遴选离开乡镇岗位。

（三）职务晋升渠道不畅，发展空间有限

2006年《公务员法》实施后，乡镇不再设置主任科员、副主任科员等非领导职务，机构改革以后的职数也大幅度减少，乡镇公务员发展空间小，晋升难度大，很多乡镇公务员根本没有提拔职务的机会，而县级机关又过多向乡镇“空降”领导干部，进一步挤压了长期在乡镇工作的公务员晋升空间。乡镇事业编制干部因不是公务员身份，不能担任公务员职位，也不能提拔使用，出现“有人用不了”的现象。大部分乡镇公务员担任科员职务10多年，一直无法得到提拔使用，多数乡镇公务员只能停留在科员职位，严重挫伤了他们的工作积极性，导致乡镇公务员“奔五十的人失望，奔六十的人绝望”。为此，自治区党委2014年4月制定出台了《关于加强乡镇干部队伍建设的实施意见》，明确在全区乡镇机关中设置主任科员和副主任科员非领导职务，按照每个乡镇科级干部编制的50%的比例，全区共有762名乡镇非领导职数，平均每个乡镇3～4名。这次调研中的8个县（市、区），海原县、灵武市等地至今没有得到落实。

（四）学习培训严重滞后，能力素质有待提高

宁夏乡镇公务员队伍整体能力素质参差不齐。从学历来看，全区本科及以上学历2384人，占61.2%；大专学历1060人，占27.2%；中专及以下学历454人，占11.6%。虽然本科学历比例较高，但大部分都是通过函授取得第二学历，有的第一学历还是高中或初中，理论基础不够扎实，对政策和法规知识掌握不够全面，面对新形势新任务，不少乡镇公务员存在着经济发展能力、创新能力与所承担的职位和工作要求不相适应。从年龄结构来看，全区35岁以下1401人，占36%；36～40岁728人，占18.7%；41～50岁1105人，占28.3；51岁以上664人，占17%。特别是50岁以上这部分人员文化程度低，有的还不会使用电脑，依法行政意识不强，老办法不管用，新办法不会用。从调研中还了解到，全区各地乡镇公务员年龄结构不均衡。比如，海原县、彭阳县、隆德县、沙坡头区、同心县、灵武市等地干部队伍相对老化，海原县西安镇核编28人，50岁以上有8人，占近30%；灵武市崇信镇核编29人，50岁以上有10人，占近30%。红寺堡区、惠农区等地干部队伍相对年轻。红寺堡区共有105名乡镇公务员，其中50岁以上4人，占4%；惠农区共有116名乡镇公务员，其中50岁以上10人，占8.5%。从知识结构看，由于近几年考录乡镇公务员不受专业限制，基础性学科专业较多，涉及“三农”、环保、规划、法律、管理等专业型人才较少，高级技术人才几乎没有，用非所学、干非所长的现象普遍存在。大家反映，目前仅有乡镇党政负责人有机会参加自治区、地级市组织的各类高层次培训，普通公务员除了参加县（市、区）党校举办的短期专题培训班外，唯一的学习培训途径就是参加远程网络教育，师资力量薄弱，培训时间短、内容少、效果差，几乎没有机会走出去到现场教学基地考察学习，不利于提高干部的眼界、思维和能力。隆德县好水乡58岁的宋姓干部反映，自己从事乡镇工作近30年，没有参加过任何县级以上的学习培训，由于家在农村，很少外出，就连去银川也是一种奢望。

（五）考核机制不够科学，干部管理难度大

目前对乡镇公务员的考核仍然沿用年度考核的方式进行，仅有德、能、勤、绩、廉五个方面考核的定性评价，没有量化标准，以致评价标准不够科学客观，制度操作性不强，在一定程度上导致乡镇公务员干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样。一是对无为干部处理难。由于乡镇公务员交流轮岗机制不健全，各地又不能严格落实公务员惩戒、辞职辞退等制度，有的干部在同一个乡镇或者同一个岗位一干就是十多年，认为自己提职无望，整天无心进取、无所作为。有的乡镇干部反映，这种混日子无所事事的公务员在各乡镇都普遍存在，但是没有很好的管理办法。红寺堡镇2012年新招录的一名干部反映，自己考上乡镇公务员后，满怀信心，一心想在乡镇岗位上有所作为，但随着时间推移，看到身边的同志整日无所事事，组织又无法处理，自己也就随大流，得过且过。二是对县直机关派出站所人员管理难。县直涉农部门在各乡镇都有派出站所。比如，农技站、农经站、畜牧站、林业站、水管站、司法所、土管所等，这些派出站所的人员实行双重管理，编制、考核在机关，工资关系有的地方在乡镇，也有的地方在县直部门。正是因为这种双重隶属关系，造成这些人员游离于机关和乡镇之间，机关找人说在乡镇，乡镇找人说在机关，最终双方都管不着。另外，县直机关派出的人员不少是不懂业务、难以管理的人，派到乡镇工作等于减轻机关负担，这些干部不但不能为农户给予技术指导，反而成为乡镇的管理负担。三是老干部管理难。目前，宁夏乡镇已“退居二线”的非领导职务干部有300多名，2014年第二批党的群众路线教育实践活动开展以来，在全区开展了在编不在岗人员清理整顿，这些公务员又返回原单位工作，思想消极、工作懈怠、管理难度大，有的乡镇安排这部分人员担任农村党建指导员、扶贫指导员、“三同六送六帮”指导员或驻村指导员，其实质是挂个虚名，在管理、监督及使用上，都缺乏一套灵活有效的运行机制。灵武市临河镇有23名公务员，其中50岁以上有6人，这些老同志除了参加乡镇组织的集体学习外，很少参加正常工作。

（六）基础设施建设滞后，工作条件亟待改善

近年来，虽然宁夏在乡镇基础设施建设方面加大投入力度，改善办公条件，解决了乡镇公务员工作生活中的一些现实问题。但是调研中发现，整体上宁夏乡镇基础设施建设相对滞后，特别是中南部地区一些偏远乡镇，办公条件简陋，没有文化娱乐场地，乡镇干部三四个人住一间房，办公生活在一起，有些乡镇除了领导班子和一些业务骨干有办公电脑，其他干部都没有配备，即使想参加远程网络学习也没有条件。比如灵武市马家滩镇距离灵武市区80多公里，沙坡头区香山乡距离沙坡头区90多公里，这些地方交通不便，吃水困难，很难购买蔬菜，乡镇干部每日三餐都是以面食为主，生活条件非常艰苦。我们实地走访了隆德县沙塘镇和联财镇，这两个乡镇的办公楼建于上世纪80年代，由于年久失修，屋顶漏雨，窗户漏风，已经成为危楼，冬季靠炉子生火取暖，易发生煤气中毒，安全隐患大。

（七）乡镇职能界定不清，干部工作压力大

随着政府职能转变，深化行政审批制度改革，环境保护、食品安全、小城镇建设、信访维稳等一些新的职能任务和管理权限，陆续下放到乡镇一级，特别是乡镇还承担了一些扫黄打非、禁毒、反邪教、土地执法、铁路护路、涉法涉诉、安全生产等本应是县（市、区）部门承担主体责任的工作，现在变成乡镇承担主体责任，增加了乡镇干部的工作压力。有的乡镇干部反映，上面千条线，下面一根针，上级部门层层加压，最终所有工作都落到乡镇这一级，而且实行“一票否决”制，造成乡镇政府职能越位、错位，乡镇干部责任无限大，权力无限小，主要精力用于迎接上级检查，疲于应付，无力下基层做好服务群众的工作。红寺堡区新庄集乡2013年的一名贾姓选调生反映，由于各级检查考核多，乡镇干部一个人对应多个部门，主要精力用于应付上级检查时的各种汇报材料，很少有时间下基层深入农户了解情况，各种信息上报主要靠电话联系村干部，基层情况不掌握，汇报材料不真实，也无心为民办实事。

二、对加强全区乡镇公务员队伍建设的对策建议

近年来，中央和自治区相继制定出台了一系列事关乡镇公务员工资待遇、职务晋升、教育管理、作风建设等方面的政策规定。但自治区各部门在制定政策中仍存在各自为政、政出多门的问题，有些政策规定相互矛盾、可操作性差。在用足用活用好中央政策的基础上，结合我区实际，应制定出台一部全面加强乡镇公务员队伍建设的政策规定，从乡镇公务员机构编制、考试录用、教育培训、工资待遇、职务晋升、选拔使用、遴选调动、管理监督、考核奖惩、基础设施、乡镇职能等方面进行规范，一揽子解决乡镇公务员队伍建设中存在的问题。

（一）紧贴宁夏实际，提高工资待遇

2015年1月19日，人社部和财政部联合下发了《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》，明确规定乡镇工作补贴的水平不低于月人均200元，补贴标准可根据乡镇情况和在乡镇工作时间等因素适当区别。宁夏制定乡镇补贴发放办法中，应结合各地实际情况，高于全国平均水平，形成阶梯差别，提高补贴标准。在区域划分上，由于宁夏山川、县域之间差别较大，应结合实际情况，对每个县（市、区）的乡镇划分为三个类区，按照一类区600元、二类区400元、三类区300元的标准执行。在工作时限上，按照个人在乡镇工作的实际年限（以任职文件为准），分1～5年50元、6～15年100元、15年以上200元为基础年限补贴，每增加一年提高10元。在发放范围上，结合这次发放乡镇补贴工作，将机关派驻乡镇的站所人员编制、工资、管理下放到乡镇，让机关派驻乡镇的事业编制人员也享受到乡镇补贴。

（二）及时督促检查，确保政策落地

自治区相关部门组成督察组，采取不打招呼、实地走访、现场办公的方式，督促各项政策在基层落实。一是定期督察各地违规借调、调动乡镇公务员问题；二是对自治区《关于加强乡镇干部队伍建设的实施意见》（宁党办发〔2014〕32号）贯彻落实情况进行督察，特别是要严格督察乡镇公务员非领导职务落实情况；三是结合制定自治区贯彻落实中央《〈关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见〉的通知》的意见，及时跟踪督促检查各地政策落实情况。

（三）创新培训方式，提高能力素质

按照乡镇公务员需要什么就培训什么、缺什么就补什么的原则，根据不同类别、不同层次、不同岗位实际开展教育培训。一是分层抓好培训。自治区党委组织部重点抓好全区乡镇党政负责人培训工作，每年有计划开展示范培训、主题轮训和专题培训，力争每2年对全区384名乡镇党政负责人轮训一遍；地级市委组织部重点抓好乡镇班子其他成员培训，采取脱产培训、主题轮训、专题培训、现场教学等方式，力争每2年对所属乡镇班子成员轮训一遍；县（市、区）党委组织部重点抓好乡镇普通公务员培训，每年有计划分类型采取脱产轮训、专题培训、现场观摩、送教上门等方式，也可联系自治区、市党校举办示范班等全力抓好干部培训工作，力争每5年让乡镇普通公务员至少在县级以上党校主体班或相应培训机构参加脱产培训一次。二是注重实践锻炼。各地区每年有针对性地选派乡镇干部到自治区、市、县（区）机关和企事业单位学习锻炼，积极开展川区和南部山区互派乡镇干部挂职锻炼工作。同时对一些有发展潜力的乡镇干部，采取任职、挂职、驻村、结对帮扶等形式，安排到急难险重岗位锻炼，提升能力素质。三是健全考核机制。县（市、区）党委组织部每年应组织一次乡镇公务员理论学习考核，结合远程教育学习，紧贴年度培训任务，科学设置考试内容，将考核结果纳入年度个人考核成绩，作为评选先进、晋升职务、提拔使用的重要依据，让乡镇公务员变“被动学”为“主动学”。

（四）健全考核机制，激发干部活力

建立乡镇公务员日考勤制度，结合乡镇补贴发放，将个人乡镇补贴的20%直接通过工资发放，另外80%由乡镇党委负责管理，每月按照考勤结果发放。对工作认真负责、业绩突出、模范作用发挥好的同志，由乡镇党委负责，用本单位扣发的补贴给予奖励，激发乡镇公务员干事创业的活力。严格干部日常考核制度，进一步完善以包村入户、岗位职责、绩效考核等为主要内容的日常考核办法，全民推行“民情日记”“实绩公示”、限时办结、责任追究等配套措施，把平时考核作为年度考核、评先选优、提拔使用的重要依据。

（五）加大投入力度，改善工作环境

将改善乡镇干部工作生活条件纳入2015年民生计划，按照长远谋划、标准化建设的要求，改善办公住宿条件，每人配发一套办公桌椅、一张床、一台电脑，在乡镇实施“小食堂、小图书室、小澡堂、小娱乐室、小体育场”为主要内容的“五小”建设工程，保证乡镇干部吃住好，学习有图书，娱乐有场所，工作有干劲，让乡镇干部真正感受到“家”的温暖，努力打造拴心留人的良好环境。

（六）完善管理制度，保持队伍稳定

一是要完善公务员遴选制度。各级遴选公务员时，对5年以上乡镇工作经历给予加分政策，既保证乡镇公务员在乡镇安心工作，也有助于培养人才。二是要完善交流制度。建立县直部门与乡镇、乡镇与乡镇、乡镇内设机构之间定期交流干部制度。凡市、县拟提拔使用干部必须有两年以上乡镇工作经历，乡镇公务员在同一乡镇工作10年以上，应在县直部门或者其他乡镇进行交流，调动乡镇干部工作积极性。

（七）厘清乡镇职能，着力服务群众

进一步厘清乡镇职能，乡镇应承担促进经济发展、增加农民收入、强化公共服务、着力改善民生、促进社会和谐等职能，各职能部门对于扫黄打非、禁毒、土地执法、涉法涉诉、安全生产、食品安全等工作要负主体责任，乡镇负责配合协调，坚决禁止对乡镇实行“一票否决”制，切实把乡镇从应付上级检查的事务性工作中解脱出来，把重点转移到落实政策、服务群众上来，集中精力深入基层、深入群众，帮助群众解决实际困难和问题。（本文获2015年自治区党委组织部优秀调研成果一等奖）