关于全省撤并乡镇后新的乡镇运行情况存在问题的报告

关于全省撤并乡镇后新的乡镇运行情况存在问题的报告

今年2月，国务院办公厅摘编的《互联网信息择要》（特刊第69期）“有媒体称撤乡并镇应谨防边远村庄边缘化”一文反映甘肃、重庆等西部省市，因乡镇撤并群众生产生活受到一定影响。对此，温家宝总理、回良玉副总理、华建敏国务委员作了重要批示。为了落实国务院领导的批示精神，总结近年来乡镇撤并工作的经验，坚持以民为本、为民服务的宗旨，进一步做好撤并后的管理工作，探索有益于改革的思路和办法，2007年3月26日至3月29日，民政部、国土资源部、国家发改委在我省定西、陇南、天水三市进行了联合调研。之后，我厅又组织人员，到河西地区进一步做了较为深入的调研。现将有关情况报告如下。

一、基本情况

我省乡镇设置的基本格局是20世纪80年代中期撤社建乡时形成的。至1999年，全省共有1562个乡镇。随着改革开放的深入和经济建设的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转变，我省乡镇设置数量大，规模小，布局不合理的问题日益突出。1999年底，全省1万人以下的乡镇达583个（其中8000人以下的达441个），占全省乡镇总数的37.3%。乡镇规模小的问题在民族自治地方更为突出，全省2个自治州、7个自治县的356个乡镇中，万人以下的达213个，占60%，乡镇规模偏小，不利于生产要素的合理流动和资源的优化配置，难以形成集中连片发展，增加了行政管理成本，加重了财政负担和农民负担，成为制约我省农村经济发展、小城镇建设和城市化发展的一个重要因素。适时调整乡镇规模和布局已成为必然要求。

2001年以来，《民政部、中央机构编制委员会办公室、国务院经济体制改革办公室、建设部、财政部、国土资源部、农业部关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》（民发〔2001〕196号）下发后，我省在深入调查研究、广泛征求各方意见和取得试点经验的基础上，省政府办公厅下发了《关于甘肃省开展乡镇行政区划调整工作实施意见的通知》（甘政办发[2002]45号），全面开展了撤并乡镇工作。至2006年底，这次较大规模的乡镇行政区划调整工作基本结束，全省共撤并乡镇342个，占21.9%，乡镇总数从1562个减少到1220个，实现了省政府确定的撤并20%左右的总体目标。

在实际工作中，各级党委、政府高度重视撤并乡镇工作，坚持实事求是，因地制宜，不搞“一刀切”的原则，科学慎重决策，切实加强领导，民政部门精心谋划、周密组织，各相关部门密切配合、各司其职，保证了此项工作的顺利开展。从各地反映和我们调查了解的情况看，总体上讲，乡镇撤并工作是成功的，取得的效果主要体现在以下几个方面：

一是精简了机构，减少了乡镇行政人员，减轻了财政负担和农民负担，降低了行政开支。陇南市在乡镇行政区划调整中，共撤并乡镇47个，分流各类人员1134人，据测算，每年可节约公用经费760余万元。

二是优化了乡镇结构，扩大了乡镇规模。全省万人以下的乡镇从583个减少到348个。乡镇规模的扩大和布局的优化，进一步加强了城镇的统一规划、建设和管理，加快了城镇化进程。

三是强化了中心镇特别是县政府驻地镇的实力，通过以强带弱，激活了偏远贫困乡镇的发展活力；优化了资源配置，为促进区域经济的发展创造了条件。同时，乡镇撤并还促进了乡镇机构改革和政府职能转变，提高了工作效率。

二、合并乡镇的运行情况

新的乡镇机构已经正常运转，工作效率大大提高，管理和服务的功能得到加强。特别是各地妥善处理了撤并工作中的有关问题，并在运行过程中取得了一些好的经验，乡镇撤并工作得到了绝大多数干部群众的拥护、理解和支持。

1.妥善安置和分流富余人员

对于撤并乡镇工作中富余人员的安置分流问题，省政府确定了原乡镇人员编制暂时不收，被撤并乡镇富余人员可在全县范围内调整使用，职务从低安排的人员工资待遇不变，动员有条件的干部到事业单位工作，辞退聘用人员的安置分流办法。各地均按上述办法妥善安置和分流了富余人员，绝大多数干部是满意和理解的。一些地方还创造出了好的经验，庆阳市合水县按照“因地制宜，量才使用，充实基层、加强产业”的原则，采取剥离混岗事业人员、专业技术人员归队、定向培训、依据工作能力带职分流等方法，对拟撤的3个乡镇的31名科级干部一次安排到位；对30岁以下、中专以上文化程度、所学专业与教育教学相近的干部安排到教育系统工作；乡镇的计生工作人员，除符合条件的安置在教育系统、相关产业部门外，其余安排到并入乡镇工作；年龄30岁以上、虽专业技术欠缺但熟悉农村工作的人员，先按合并乡镇增人计划安排，剩余人员安排在其它乡镇工作，由于该方案考虑全面，着眼于干部今后的发展，因而极大的调动了干部的积极性。

2.加强被撤并乡镇驻地的管理和公共服务

在撤并工作中，各地采取多种方式较好地解决了管理和服务问题。在管理上，多数地方在距离新的乡镇政府驻地较远的被撤并乡镇驻地设立了综合性办公室，协调处理各方面的工作，管理干部有的由原该乡镇干部担任，有的由现乡镇干部轮流担任，有的还在村委会派驻了管理干部，陇南市康县原太平乡距离合并后的阳坝镇27公里。由于交通不便，群众到镇政府办理户口、居民身份证、申报宅基地、婚姻登记、申领计划生育指标等事项，来回需要2—3天时间。阳坝镇在太平乡原政府驻地派出驻片干部11人，由现阳坝镇人大主席主持工作，并实行“周联系制”，每周派干部到村上去一趟，为群众现场解决问题。肃南裕固族自治县积极探索服务“三牧”的新的工作思路，强化乡镇服务职能，大河乡在乡上设立了为民服务代理中心，原来的小乡做为片，设立代办室，17个村设立代办点，派干部长期驻片驻点为牧民群众服务，群众需要到乡镇政府办理的事，能代办的都由驻村干部代办。这一行之有效的办法已在肃南裕固族自治县全面推行。在服务问题上，绝大多数地方保留了被撤乡镇驻地的学校、卫生院（所）、兽医站等主要服务机构，有的还新设立了综合性的服务机构，如：肃北蒙古族自治县和阿克塞哈萨克族自治县原各有6个乡镇，撤并后各有3个乡镇，为了保证撤并后群众生产生活不受影响，在被撤并乡镇原驻地均设立了牧业生产服务办公室，群众牧业生产所需的物品均由办公室保障。

3.转变乡镇职能，加强为三农服务

我省乡镇改革是按照中央关于县乡政府机构改革总体要求进行的，2003年前，主要安排了乡镇综合改革试点工作。撤并乡镇工作的开展，为乡镇综合改革创造了条件，目前，乡镇综合改革工作已在我省逐步展开，并取得了初步成效。2004年，武威市凉州区结合农村税费改革，对规模偏小，区域划分不合理的原中路、青林等10个乡进行了调整撤并，将原来的47个乡镇撤并为37个，在此基础上，有效整合乡镇基层站所，乡镇内部机构由原来的21个减少到5个，整合幅度达到76%，初步形成了职责清晰、目标明确、管理有序、运转有效、服务快捷的乡镇机构设置新格局。同时，他们从完善农村社会主义市场经济体制、建设社会主义新农村的要求出发，加强乡镇职能的转变，着力于“发展经济、社会管理、公共服务、维护稳定”，特别在加强对三农的服务方面取得了可喜的成绩。凉州区张义镇2004年撤并乡镇后，三乡（上泉乡、中路乡、张义乡）合一镇，促进了生产要素的合理流动和资源的合理配置，变小乡小镇的“输血”气候为大乡大镇的“造血”气候，镇政府坚持“结构调整、项目带动、移民搬迁、劳务输出、班子建设”五条路子，充分利用山区独特的自然条件，大力发展日光温室人参果和中药材、地膜洋芋等特色产业。在乡镇撤并前，三个乡仅有人参果日光温室20多座，撤并后，通过政府积极引导，统一规划，合理调整产业布局，发挥区域经济优势，发展规模生产，现在全镇已建成人参果日光温室2129座，年产量达到2500万公斤，年产值6500万元，仅此一项，2006年全镇人均增加收入420元。发展农业特色产业，还带动了编织、包装、运输、餐饮等其它相关产业和行业的发展，转移了农村剩余劳动力。实践证明，撤并乡镇后随着乡镇职能由管理形向管理服务性转变，农村公共服务体系正在形成与建立。

三、存在的主要问题和建议

调研中，各地普遍反映了以下几个突出问题：

1.部分被撤消乡镇原驻地交通医疗教育等基础设施建设滞后。省政府《实施意见》（甘政办发〔2002〕45号）中，明确提出“要处理好新乡镇驻地建设和被撤乡镇驻地建设的关系，把被撤并乡镇作为新镇域建设的重要组成部分，采取措施，保持持续发展，充分发挥其生产生活服务功能”。但不少已撤并乡镇的道路建设未纳入通乡等级公路改造项目和通乡油路项目范围，不能享受国家从“十一五”规划开始实行的每公里通乡公路40万元的财政补助。学校和卫生院建设方面，按目前国家的行政管理体制，乡镇撤并后，原乡镇中心学校要降为普通学校，原乡镇卫生院虽然作为合并后乡镇卫生院的分院（门诊部）予以保留，但对这些学校和分院（门诊部），上级部门在投资项目时，一般未作考虑。建议省政府对被撤并乡镇驻地基础设施建设的投入，特别是交通、教育、卫生方面的投入在一定时期内应和现有乡镇一视同仁，继续给予各项投资，促进原乡镇经济社会事业的发展。

2.乡镇原沉淀债务问题比较突出。乡镇债务沉淀问题虽然和撤并乡镇没有关系，但各地普遍反映多年债务累计数额较大，已经影响到乡镇的正常运转。据反映，天水市麦积区，平均每个乡镇积累的债务都在200多万元以上，临洮县全县乡镇债务总额为5002万元。由于县乡财政困难，用于化解债务的资金极其有限。建议省上相关部门研究化解乡镇债务的具体政策，采取有效措施，逐步加以解决。

3.乡镇公用经费紧缺的问题仍然突出。省委、省政府决定由省财政从2005年起每年给每个乡镇补贴10万元公用经费，2006年提高到13万元。各地对省上体恤下情的政策反映很好。但据临洮县反映，乡镇撤并后，原有工作人员除分流的外，多数并入合并后的乡镇。这些合并后的乡镇，工作人员增多，管辖范围加大，管理成本增加，享受与其它未合并乡镇同样的补助标准，公用经费仍然紧缺。建议省政府对合并后的乡镇在行政公用经费补贴上给予适当倾斜。

4.部分乡镇存在服务不到位的情况。大多数撤并后的乡镇创新工作方法，积极探索为群众服务的有效途径，取得了较好的经验。但也有部分撤并后的乡镇，存在服务不到位的情况，主要原因是不能适应新形势，一些干部工作作风不够扎实，服务群众的意识不强。建议各级政府重视进一步转变乡镇政府职能的问题，探索建立乡镇公共服务体系，特别是探索研究对被撤并乡镇和边远村庄的管理和服务问题，加强干部队伍作风建设，转变工作方式，坚持“以民为本、为民解困、为民服务”，切实把群众的事情办好。

注：本文为2007年6月作者给省政府的专题调研报告