乡镇工作面临的新形势新情况和乡镇职能转变重点问题的解决途径

乡镇工作面临的新形势新情况和乡镇职能转变重点问题的解决途径

最近，省委、省政府着手解决乡镇一级多年积累的矛盾和问题，将一批长期奋战在乡镇的招聘干部转为公务员，并为全省各乡镇拨付10万元的公用经费。这一德政之举深受社会广泛好评。然而，乡镇机构今后究竟何去何从，乡镇职能如何转变，乡镇工作该如何更好地服务乡亲等一些热点、难点问题也急需解决。前不久，按照市委的安排，通过深入各类乡镇调查研究，广泛听取县、乡、村干部的意见建议，收集归纳了如下情况。

一、目前乡镇工作面临的新形势新情况和乡镇职能转换中存在的突出问题

免征农业税后，乡镇工作的内容和形式都发生了质的变化，一些长期积累的矛盾、一些与新形势不相适应的问题凸现出来，给乡镇工作带来了前所未有的挑战和考验。

1.农村新形势、新情况对乡镇政府转变职能提出新的要求。农税改革后，面临体制的转轨、经济的转型，农村各类矛盾较为复杂，群众之间、邻里纠纷、地界纠纷等矛盾较多，农民群众前来乡政府要求解决看病、就医、上学等生产生活中实际困难，急需乡镇干部宣传党的方针政策，宣传法律法规，调节矛盾纠纷，帮助农民推广科技、传递信息，调结构、找市场、增加收入等，可乡镇干部感到束手无策，不知道该干什么、该怎么干才能让群众满意。面对新形势，许多乡镇干部喜忧参半，一是免征农税后，使过去经常在与群众“斗争”中生活的乡镇干部有了安稳感，思想负担轻了；二是感到工作不好干，无约束群众手段，尤其是富裕之后的农民难管理。由于长期以来，乡镇干部工作条件差、待遇低、工作难度大，基层干部队伍很不稳定，许多乡镇干部最关心的是能否转化聘任制身份，能否进城工作，乡镇领导能否升迁，认为上级不给钱，权小责大，给群众难以办事。乡镇工作基本上是被动的围着上级中心工作转，尤其是计生专干，长年与村社群众打交道，工作任务繁重，其待遇更低，成为乡镇干部最怕的岗位。许多长期习惯于以行政命令向群众收粮收钱、催种催收的乡镇干部突然变得轻闲起来，想为群众服务，又无为群众服务的手段和本领，一些干部群众认为，如果乡镇政府不能为群众想而所想急而所急，不能为群众办实事，就会失去群众的信任，在今后的工作中也就逐渐会丧失群众基础。长此下去，乡镇政府作为一级政权也就没有存在的意义。

2.现有乡镇管理体制与农村发展的需要不想适应，乡镇干部职能转变存在观念障碍。形成于计划经济时期的现有乡镇机构和岗位设置，明显滞后于经济社会的发展，乡镇管理体制不健全、责权不统一，管人与管事脱节，事权与财权脱节。乡镇干部也习惯于一元化的集中管理方式，在新的形势下，难以摆脱过去大包大揽的惯性。乡镇领导执政理念普遍守旧，不能与时俱进。一些领导的思想意识远远落后于群众的认知程度，大部分乡镇领导班子和干部不会应用市场经济的手段去发展生产，在带领群众脱贫致富中，既没有理论储备，又没有实践经验；有些干部面对复杂局面，不会分析问题，处理矛盾纠纷缺乏全局观念，不善于应用思想教育、法律制约等手段，面对突发事件，常常束手无策。

在调研中感受到，面对群众快步脱贫致富奔小康的要求，大多数乡镇干部服务群众的意识淡薄，转变职能存在观念障碍。一些乡镇领导认为群众素质低、难管理，没有意识到自己的思想和作风中存在的问题，还有些干部将管理与服务对立起来，认为管理好才能服务好，要求扩大管理权限，对过去轻松省事的行政命令方式仍感兴趣，认为没钱就不能服务，没有认识到只要有为农服务的意识，有些事不需花国家的钱也能办成。许多干部认为《信访条例》《计生法》等法规条例，捆住了他们管理群众的手脚，少有依法行政的理念。一些乡镇干部，认为职能转变就是下岗分流，许多人担心自己被精减，对此反应强烈，谈起工作怨气很大，认为乡镇干部没有功劳还有苦劳，没有苦劳还有疲劳，而对如何服务群众没有紧迫感和责任感。

3.现有机构人浮于事，机构编制不适应时代发展。在调研中了解到，乡镇干部普遍忙闲不均，人浮于事，机构臃肿。乡镇最忙的就是乡镇领导和计生专干，乡镇领导主要忙于应付上级检查，接待应酬和日常工作，很少自行安排工作任务。县上有多少部门，乡镇便有多少牌子；“七站八所”，是县直部门派驻乡镇的机构，各乡镇平均设有十余个，工作人员占乡镇干部的总数的60%以上，他们代表各自部门行使职能，可人力不足，多数工作难以开展，大多被抽调到乡镇搞中心工作，存在着业务工作与中心工作之间的矛盾，一方面使大量专业技术人才被荒芜浪费，另一方面又由于业务关系、人事关系、年度考核均由主管部门负责，乡镇难以管理，致使多数时间人员闲置，效率不高。各乡镇编制普遍超编，尤其是地处城郊的乡镇干部普遍在百余名左右。据统计，虽然所核定的乡镇事业站所人员编制大于机关人员编制，但实际事业站所人员不足，机关人员普遍超编，80%以上的乡镇人员为聘干和以工代干；现有乡镇科级干部平均超过10人，一些小乡镇的科级干部达到职工总数的1/4到1/3。乡镇干部普遍文化层次不高，为农服务本领不强。如武都区城郊乡103名职工中，仅有20名正式干部，大多为复员军人、工人、聘干等身份。一些通过关系进入乡镇工作的同志，不能胜任工作，又不好管理，成为乡镇领导最头痛的事。人浮于事导致干部作风飘浮，不深入群众，尤其是驻村干部基本不在村上住，群众难以见面；有的村驻村干部多达5人，但还不如过去1人驻村干的事多，干部不深入群众就与群众没有感情，以致干部下村难以混口饭吃。

4.乡镇政府职能难以体现，为农服务缺乏手段。长期以来，乡镇工作是政事不分、政企不分，政社不分，乡镇职能不清、责任不明；乡镇干部多是万金油，“出门一把抓，回来就分家”，管了大量不该管、管不好、管不了的事，习惯于为民做主，农民却不满意。乡镇职能出现错位、越位、缺位，乡镇领导叫苦叫累，许多工作却落不到实处。在与上级职能部门的关系上，乡镇工作与上级职能部门不配套，两张皮，条块分割，事权与人权脱节，尤其是近几年来，许多管理权限上移，执法部门独立运行，业务部门直接指导站所工作，乡镇权限明显萎缩，加之“乡财县管”的财政体制，乡镇又无直接的经济来源，作为一级政府没有自有财力的支撑，也就难以发挥政府社会管理、公共服务、市场监管的作用，也就丧失了为农服务的经济手段。

5.乡镇政府信用问题十分突出，工作处于被动局面。过去一些地方曾在农税征收、计划生育、退耕还林等许多政策性问题的执行上打了折扣，或因行政命令盲目瞎指挥，给群众造成损失，甚至于与民争利把自己推到了群众的对立面，甚至发生恶性涉农事件，严重损害了党和政府的形象，破坏了干群关系，降低了政府在群众中的信用度，一些农村群众总是对乡镇干部和乡镇的号召充满了狐疑，采取不信任的态度，导致现在乡镇干部抓劳务、跑项目，想为群众办好事，而遭到群众的误解，吃力不讨好。

6.乡镇债务沉重，难以正常运转。由于历史的原因，乡镇普遍债务沉重、负债运行，少则负债10余万，多则近100万，严重影响到政府职能的履行。据统计，仅宕昌县撤乡并镇后，28个乡镇债务高达480万元，负债面达百分之百。哈达铺镇为了消化债务，卖掉乡政府，搬到旧电影院办公，可撤乡并镇后，又背上了30多万元的新债。有些乡镇为保运转，只好到信用社去货款，乡镇政府成为当地最大的债主，收支矛盾十分突出，2005年普遍连办公费的开支都成问题。随着免征农业税后，乡村收入渠道的变窄，可用财力不但难以保证基本的运转支出，而且无力偿还各种债务，更无法保证农村公益性事业的投入。为群众办好事、办实事有愿望没有能力，发展农村经济也是有想法没办法。乡镇负债已造成乡镇财力物力人力的分散，影响到工作的正常开展和乡镇的形象。

二、乡镇政府职能转换重点问题的解决途径

广大基层干部在与我们的座谈交流中，就省上转变乡镇职能列出的10道题目，提出了许多切实可行的意见和建议，也为今后乡镇职能转变的方向指明了途径。

一些县乡村干部就乡镇机构何去何从提出了不同的意见，个别干部认为乡镇现有职能明显跟不上时代发展的需要，乡镇政府仅靠上级政府的转移支付运转，乡镇债务黑洞难以消除，乡镇行政职能逐渐淡化，无力为群众办实事；而随着劳务的大量输出，农民都逐渐向社会人转变，群众不希望乡镇干部过多干预生产生活，应当扩大村民自治权，进一步弱化乡镇微观经济管理职能，提出撤销原有乡级政府，设乡镇工作站或综合服务站，由县直部门对口业务管理，专业化为农服务；转移、合并由上级政府承担的具体工作，而不应当委派乡镇履行所管辖的事业单位经营性职能等，将不该管的事甩掉。另一些干部则认为，陇南社会发育程度低，经济社会的发展需要乡政府的存在，只有加强乡镇工作，才能稳定农村大局；农村点上的事不多，面上的工作越来越大，应该强化乡级政府职能，但作为一级政府，不仅要有事权，还要有人权、有财权，做到人权、事权与财权的统一，必须在减少领导职数，精减人员的基础上整合资源，合理设置机构，转变政府职能，加快乡镇角色转换。

在乡镇党政机构的设置上，多数干部认为，应进一步撤乡并镇、撤村并组，撤并、整合、调整现有机构，分设行政综合和经济服务两大板块，行政综合设党政综合办公室、社会事务办公室、综合治理办公室、计划生育办公室（或加挂计划生育服务站的牌子，或将计生服务站与乡镇卫生院职能合并），由三分之一的乡镇干部全权负责乡镇行政事务；经济服务设农业产业服务中心和劳务服务中心，由三分之二的乡镇干部主抓主导产业的发展和劳务输出工作。同时统筹使用乡镇工作人员，提倡交叉任职，做到既分工又合作，发挥整体功能；农业产业服务中心和劳务服务中心由乡镇统一调配、管理和考核。

在基层党组织的设置上，有些人提出为了提高工作效率，减少摩擦，乡镇党委书记、镇长一肩挑，村支书、村长一肩挑，也可实行一元化领导，两套班子合为一套班子；为了和群众更为贴近，更好地发挥乡镇职能，可减少村干部，让乡镇干部到村挂职或兼任村支书。一些村干部则要求增加报酬，扩大村民自治权，撤销驻村干部制度，不要乡镇干部参与管理，由村干部全权行使村级事务。乡村干部都认为，乡镇干部到村挂职、兼职，应该实行干部选村社，群众选干部的双向选择，尽量使乡镇党委意见和群众意见相一致。

“七站八所”是目前群众最盼望发挥作用而乡镇最无管理手段的机构。许多人建议合并农技站、农经站、农机站、畜牧兽医站、林业站等涉农站所成立农业产业服务中心，不再承担行政管理职能，只承担辅助性、技术性、服务性工作，为农提供产前、产中、产后的全程服务，对经营性项目，可允许有偿服务。一些干部提出理顺县直部门与乡镇站所的关系，建议以部门管理为主的站所仅限于派出所、地税所、国税所、工商所等。其余基层站所都由乡镇管理或以乡镇为主的双重管理，“七站八所”人员的考核、调动、升迁应征求乡镇党委的意见，工作中的相关内容和数据应相互通报配合。要对行使行政职能和财政拨款的乡镇事业单位进行改革，撤销事业单位的行政职能，对经营性事业单位一律实行企业化管理，与行政机构彻底脱钩。

在改进工作方式方法上，乡镇干部普遍要求上级政府和部门再不要下硬任务，划硬指标，在制定政策时结合实际，多下基层调研，多听取基层的意见，变自上而下为自下而上；减少和取消面向农村的各类升级达标活动，不再给乡镇安排自筹经费的工作，从而减少基层的形式主义和弄虚作假行为；县乡应摆正政府与市场的关系，将过去以行政命令为主的管理方式逐步改变为指导、引导和协调服务，扶持各类农民专业合作经济组织、科技服务实体，培育壮大经纪人队伍等，将政府想办而又办不好的事尽量交给社会中介组织，变有限服务为无限服务。

在考核乡镇干部时，应建立能进能出、能上能下的激励机制，将群众满意不满意作为评价的依据，将干部绩效与工资报酬挂钩，允许有一技之长的乡镇干部建立为农服务的有偿利益机制，使其更好地发挥作用。坚持以实绩考核评价干部，尽量扩大群众参与测评、个别谈话的范围，认真听取群众意见，使考核工作更加公开透明；在提拔使用干部时，真正把考核结果作为重要依据，调动干事者的积极性。乡镇干部普遍对计划生育的考核办法意见较大，认为现有办法中规定过死，脱离实际，存在着形式主义。建议在考核乡镇工作时，应减少对农村经济指标的过多考核，如取消粮食产量、工业产值等指标，将社会化服务指标纳入考核，如适龄儿童入学率、升学率等改考核校长为考核乡干部，增加乡村道路建设、通水通电等关系到群众生产生活的内容纳入考核，造林面积、梯田亩数等考核内容取消后，市县也应减少此方面的考核。

提高乡镇干部素质，大家普遍认为应加强对乡镇干部的政治素养、文化水平、法律知识和专业技能的各类培训，扩大干部外出学习交流的机会，加大干部易地交流的力度，不断开阔视野，提高为农服务的本领和处理复杂问题、驾驭市场经济的能力，激发思想活力。

（原载于陇南市政府研究室《送阅件》2005年第1期）