要让县乡人大真正地大起来

朱　彤

长期以来，各地县、乡人大组织在老百姓心目中，大多是“大牌子、空架子、老头子”的外在印象，人大代表也是“举举拳头（选举）开开会（人代会），有权无为占个位”，有位无为现象较为突出。

一是历史原因形成了认识上的误区。1949年9月21日，全国政协第一次全体会议在北京召开，汇集了各路精英参政议政，成了国家管理走向民主的重要标志。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议又在北京隆重开幕，第一次把人民代表大会和人大代表的职权写进了宪法，全国人民代表大会也成了国家最高权力机关。人民当家作主的内涵从法律到制度的层面都得以充分体现。宪法还规定，全国人代会5年召开一次，但“文化大革命”期间，整整跨越了10年，普权制变成了特权制，人大及人大代表的作用和威信降到了最低。由于这些历史原因，致使长期以来，不少人思想中一直存在着这样一个误区：中国是一党专政，党最有话语权和决定权，只要“听党话跟党走”就行，人大和代表发不发挥作用意义不大。

二是执政环境的影响形成了认识上的误区。我国国家国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度，这两项体制都明确地告诉我们：“人民高于一切。”长期以来，人们已经习惯了“听党话跟党走”，这是毋庸置疑的。但党首先是代表人民群众的，一切都是从维护人民利益出发的，人大也是代表人民群众的，出发点相同和目标的一致性，不允许随意地曲解和分割党委和人大关系。但在实际生活，确实有这样的相当一部分人存在，他们认为：相信党的，可以不迷方向，依靠政府，可以得到实惠。唯独对人大、政协的职权和职能认识不到位，认为人大、政协有职无“权”、形同虚设，甚至在一些基层群众中，人大、政协是什么部门、干什么事情的都不清楚。致使基层人大和人大代表的影响力、号召力始终在“洼地”徘徊。

三是人大和代表自身原因形成了认识上的误区。客观地说，基层人大和人大代表自身作用发挥不够、履职不到位也是让人“低看”的一个重要原因。基层人大长期存在着有将无兵、有名无实（事）等突出问题，同时人大主席（主任）绝大多数都参与了党委、政府分工，“打工”现象特别严重。加之有的乡镇党委对人大工作认识不到位，重视程度不够，基层人大工作常常处于次要位置，有的如同一潭死水。就人大工作本身而言，重形式轻内容、重务虚轻务实、重过程轻结果的现象仍然存在，有的基层人大干部甚至认为人大工作没奔头、没油水、没抓手，工作目标不明、标准不高、要求不严，无形中降低了自身威信，丧失了自己话语权。

如何加强基层人大话语权建设，提高人大及人大代表的传播能力和影响力，很值得探讨和研究。

一、加强人大干部队伍建设，激活干好人大工作的能动性

提高人大话语权和传播能力，首先要解决就是谁来干人大工作的问题。没有好的人大干部，不可能干好人大工作，代表自身威信不高、能力不强，也很难履职尽责发挥好作用。在干部的选任上，一定要摆脱人大干部就是“二线”干部的思维定式。一些地方，在人大干部的选任方面，同样存在着这样一个误区：县级人大机关干部多是县直单位和乡镇即退下来的“一把手”安排到各委室，岗位成了安慰奖和退休的“缓冲带”。乡镇人大也大多如此，多把那些工作时间较长、资格较老、年龄较大，不宜担任党政正职的副职领导干部选任到人大工作岗位，工作的积极性同样不高。针对诸如此类的问题，经过多次调查研究，沭阳县委及时出台了《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》，除了对涉及人大工作和建设的各个方面提出明确要求，特别强调人大干部年轻化、知识化的用人导向：“要优化常委会组成人员结构，增加法律、经济、社会管理等方面的专业人员，逐步将常委会专职组成人员比例提高到60%以上。要健全常委会办事机构和工作机构，配优配强工作人员，不断提升履职能力。常委会工作委员会主任、副主任可优先从县人大机关工作人员中提任，以保证工作的连续性和专业性。乡镇、部门主要负责人因年龄原因调到人大系统工作的，一般安排到县人大常委会专职委员岗位。”

“乡镇人大设专职主席，提名为县人大代表人选；有条件的，可以配备专职副主席。街道人大工委配备专职主任或副主任，由县人大常委会任命，并提名为县人大代表人选。设立乡镇、街道人大工作办公室，并配备专兼职工作人员。乡镇人大主席、街道人大工委主任可以进入本级党委班子，以正职身份，有差别地参与年度考核并享受相应经济待遇。”

“要把人大干部的培养、选拔和任用纳入干部队伍建设总体规划，着力打造一支政治坚定、经验丰富、具备专业知识的人大干部队伍。要有计划地把党政机关后备干部安排到人大任职，进一步提高干部队伍民主法治意识和依法履职水平。要选拔一定数量的优秀人大主席、县人大机关干部到党委、政府、司法机关重要岗位任职。”

通过调查了解，沭阳县40个乡镇（街道）全部配齐人大主席（主任），知识结构全部大专以上，平均年龄不到41.5岁，一支充满活力、年富力强的基层人大干部活跃在花乡大地。近3年来，有21名人大主席（主任）走上乡镇党政“一把手”岗位，人大工作有干头、有奔头形成了共识，人大干部的腰杆硬了，说话响了，履职敬业的积极性大幅度提高。

二、选优选强基层人大代表，激活干好人大工作的基本要素

提高人大话语权和传播能力，还要重点解决谁来当代表的问题。代表毕竟是群众中的少数人，是无数个选民选出来的，他们代表着选民行使民主权利，自然应该是群众中的精英和骨干。但是，在一些地方，由于贿选、强选，甚至动用黑恶势力参与选举，致使选出的代表素质不高、能力不强、私心太重，话语不是代表人民利益，而是少数人的利益，传播的不是正能量，而是负效应，严重影响了基层人大的形象，降低了代表的威信。

同时，在基层人大代表的推荐选举过程中，也还存在着一些认识上的误区。

一是“能人”表象。毋庸置疑，人大代表首先应该是人民群众中精英和骨干，是能人，这些能人，分布在政界、商界、学术界，甚至是打工一族等各个群体。这些能人，无论选任什么角色的代表，都享有一定的“优先权”。就推荐为人大代表的人选而言，只注重“能人”表象，而不重其能否发挥作用，积极履职尽责，同样是不可取的。调查了解，近些年来，通过招商引资、南北挂钩、西部扶持，一大批企业老板、能人大户、社会精英在新的地方安家落户，有相当一部分人荣任省、市、县、乡人大代表，但他们在实际履职过程中，有的并不尽如人意。如有的企业家代表长期不参加活动，成了“纸上代表”，有的民营大户代表也只是“举举拳头开开会”，从没反映过民声和民意，提出过议案和建议，成了“举手代表”。要想改变这种现象，既要主动关注能人，深入了解能人，又要不能被“能人”表象所迷惑，更要看其能否真正发挥好代表作用，否则，这样的能人与群众心中的代表距离只会越拉越大。

二是组织印象。代表候选人的排选，组织意图占有一定分量。代表都是从最基层选出来的，推荐谁、选举谁，都需要基层党组织予以层层把关，严格审查。也正基于此，在一些地方，群众的意愿变成了个别人或几个人的意图，组织定下的人选，选民画圈。这样选出的代表，有的很难能够加强与选民联系，做好选民的代言人。因此，在人大代表推荐和选举过程中，还要坚持“人民代表人民选”的原则，切实做到群众推荐、组织把关、公开选举，从源头上把好代表的质量关。

三是拼凑现象。推荐代表人选既然要涵盖工农商学兵等各个社会层面，年龄、性别、文化结构也都有一定的推选导向。但在实际操作过程中，因真正符合条件的候选人确实难找，难免需要扩大范围，降低标准，形成了拼凑现象，这也是产生“举手代表”、“哑巴代表”主要原因之一。因此，要想避免推荐的代表滥竽充数，仍要从头严把质量关，做到宁缺勿滥，只有这样，才能使选出的代表真正地成为群众心目中的“如意郎君”。

三、加强基层人大规范化建设，激活干好人大工作的载体平台

组织建设是干好工作的保障，阵地建设是干好工作的平台。基层人大工作也是如此。长期以来，之所以造成基层人大工作“没抓手、没干头、没奔头”的落后局面，与阵地的缺失和错位不无关系。“一块牌子、一间房子、一张桌子”成了基层人大的全部家当，基层人大工作缺乏活力、缺乏朝气，同样也没有工作压力和动力。怎样才能改变这种现状，沭阳县人大常委会的做法很值得借鉴和推广。从2013年开始，持续开展了基层人大规范化建设年活动，制定了一年建设、两年巩固、三年提高的工作目标。他们的主要做法是，一是优化一个载体。全县40个乡镇（街道、场）全部建起了“人大代表之家”，有专门的办公室、专职人员和应该具备的办公设备。这个“家”，首先解决了基层人大办公阵地的问题，成了人大主席团联系代表、代表联系选民的重要窗口和“绿色通道”。二是落实两项制度。有了阵地，更在制度上进行规范，先后制定了代表接待选民日制度和代表向选民述职制度，切实做到有章可循、有本可依，回答了代表应该做什么？怎么做？怎样才能做好等问题。三是完善“三册四簿”。三册，即乡级以上人大代表名册、人大代表联系选民名册、乡镇人大主席团组成人员和政府组成人员名册；四簿，即代表接待选民登记簿、代表向选民述职登记簿、人大代表联系群众履职登记簿、人大代表联系选民民情民意记录簿。通过规范“三册四簿”，明确了代表的组织网络、工作内容、工作目标和服务对象等。四是做到五个上墙。把基层人民代表大会职权、人大主席或工委主任职责、人大组织机构、人大工作制度、人大宣传标语等全部公布上墙，对照要求抓好落实。五是确保六个拥有。做到代表活动场所有门牌、有专门办公室、有专职人员、有齐全的办公设施、有档案设备、拥有专门经费。从根子上解决了无人无门无经费等问题。六是实现七个到位。确保乡镇人民代表大会会议召开到位、“千名代表联万家”活动组织到位、闭会期间代表活动开展到位、议案建议督办到位、群众来信来访接待受理到位、代表培训工作组织到位、人大宣传工作开展到位，把基层人大工作用一根红线串起来，从而使人大工作活起来。七是达到八个规范。档案资料的规范化管理，是沭阳县基层人大规范建设的又一创新举措，走进全县每个乡镇的“人大代表之家”，上级有关人大工作文件、乡镇人民代表大会资料、人大工作计划和工作要点、人大代表选举资料、闭会期间代表活动资料、“千名代表联万家”活动资料、议案建议督办资料、群众信访资料等，全部集中成册、规范有序、一目了然。

为了使基层人大规范化建设持续深入地开展，沭阳县以宿迁市在全市开展的“千名代表联万家”活动为契机，在乡乡建有“人大代表之家”的基础上，把代表联系选民的平台和渠道向纵深延伸。村（居）设立人大代表工作站，工作站一般都设在村部，有专门的办公室、接待室和必备的办公设备和档案资料。所在选区代表轮流值班接待选民，上传下达井然有序。代表的居家被指定为联系点，每名代表至少联系10户以上选民。为了便于选民联系，同样公开了代表的姓名、联系方式、工作职责等相关内容，群众有什么意见和建议，在身边就可以直接反映，然后由代表集中归纳梳理，集中向上反映，使代表联系选民更直接、更便捷，代表在群众中的威信逐步提高。2014年6月以来，先后建起了381个人大代表工作站，建成了2800多个人代表联系点，代表联系选民2.8万多户。

四、充分发挥人大代表作用，激活干好基层人大工作的凝聚力

之所以会出现人大代表话语权不高、传播能力不强、群众不信任等不正常现象，关键是人大代表自身作用发挥得不够，标准要求不高，与选民联得不紧、履职不到位等方面造成的。如何发挥好基层人大代表的作用，使每个人都能找事干、有事干、想干事、干成事，这是各级人大都需要认真研究和解决的问题。通过深入沭阳县相关乡镇调查了解，沭阳县通过落实县、乡、村“三位一体”工作机制，开展人大代表“一职双联”、“三联五进”、“千名代表听百案”等特色活动，创建人大代表“义务奉献岗”、“义务示范岗”等履职平台，从而彻底解决了人大代表有人无事、有位无为等突出问题。在县级人大机关，通过定位子、洗脑子、压担子，激发了县人大机关干部职工的工作热情。深入基层接地气，联系群众更紧密，抓学习、搞调研、访民情、解民忧逐渐成为每个人的自觉行动，形成了40多篇调研报告、32本民情日记，其中20多篇“微调研”所反映的问题被县委主要领导批转相关部门落实解决，为发挥好代表作用提供了坚强的组织保障和理论基础。在沭城街道新桥社区，有一个特殊的人大代表义务奉献岗——心理辅导站。专门收留智障自闭症儿童，在这里，不仅可以为智障自闭症儿童提供免费的康复治疗，而且可以让这些不幸家庭的父母腾出时间务工就业，缓解了家庭困难和社会问题。西圩乡前车村设立的书法培训示范岗，由退休教师人大代表义务为学校开展书法培训。颜集镇堰下村设立的花木营销示范岗，专门联系帮扶无销售门路的农户销售花木，帮助开网店、搞实体。沂涛镇、青伊湖镇的人大代表直接把联系点设在企业，充分利用好企业优势，在帮助群众就创业等方面发挥了独特作用。

人大代表的作用发挥得好不好，自身有无影响力和号召力，关键还是群众说了算，还要看是否真正地能够代表群众、了解民情、反映民意，最终为民解难、为民解忧，让老百姓得实惠，赢得群众信赖。实践证明，沭阳县就是通过加强基层人大规范化建设，扎实开展“千名代表联万家”等系列活动，让县乡人大真正地大起来，让人大代表真正地动起来、跑起来，才收到了异乎寻常的效果。第一，及时发现了一些政府“很少看到、难得听到、意想不到”矛盾和问题。全县各级人大代表先后走访联系选民5万余人次，收集有价值建议、意见2800余条，涉及为民办实事项目780多个，对收集上来的建议和意见，都会及时转交县、乡两级政府部门和“两院”办理，办结反馈率90%以上，推动了一大批为民办实事项目的落实。第二，引领了群众创业就业、脱贫致富。不少代表是企业老板、民营大户、在外创业有成人员，他们在提供就业岗位、社会捐助等方面发挥了很大的作用。第三，密切了党群干群关系。有的代表本身就是党员干部，通过经常深入基层，加强与群众联系，及时发现问题、解决问题，不断提高了自身工作能力和在群众中的威信。第四，维护了社会和谐稳定，由于代表做到了公道正派，履职到位，代言人自觉转换为“消防员”，及时处理问题、化解矛盾，终会赢得了广大群众一致好评，自身的话语权终会越来越大，传播能力也越来越强、越传越远。

（作者单位：沭阳县人大）