构建“大文化格局”首先必须促成理念的转变，从“政府办文化”到“政府管文化”，从“中文化”到“大文化”，即从实现政府机构的文化管理到实现全社会的文化管理的转变，更加注重宏观管理，减少微观管理。在充分发挥党委领导职能的基础上的“大文化”工作格局，是以政府为主导，多元互补的公共文化服务治理机构，亟须解决四大问题：政府在公共文化服务具体供给中的角色重新定位；大力扶持社会组织，促进公共文化的整体发展；文化事业单位急需进行政府推动下的改革；引导、鼓励和加强企业在公共文化服务上的作用。
合理划分政府事权与职能匹配对应
在现代国家政治体制中，政府的权力一般是由国家立法机构通过明确的法律授予的，并受相应的约束。从全世界范围看，除极少数国家外，绝大多数国家都建立了多级政府管理体制，即存在中央政府和地方政府。为实现国家治理目标，各级政府被赋予了不同的公共服务职能，从而将政府的公共服务事权也相应进行分解和界定。就公共文化服务体系而言，构建科学合理的公共文化权能制度，实现各级政府公共文化服务的事权与职能相匹配，不仅有助于明晰各级政府在公共文化服务体系中的职责权限，而且能够保障各级政府获得与公共文化服务职责相适应的财政支持，确保公共文化服务建设有序推进。
各级政府的公共文化服务职能决定了政府间事权配置。政府事权是政府为履行其职能而被赋予的行政权力，其边界完全取决于政府职能的内容及其实现方式。对每一层级的政府而言，事权必须与职能严格对应，如果有职能而无与之对应的事权，则要么政府职能无法履行，要么为履行职能政府只能越权行事，从而事实上拥有相应的事权；反之，如果有事权而无与之对应的职能，则要么事权不被使用，形同虚设，要么使用事权必然导致职能边界的扩展，变相赋予政府新的职能。因此，无论从事权配置的内容来看，还是从事权配置的结果来讲，政府间事权配置取决于政府主体地位和职能的界定和分工。
当前，在公共文化服务提供的过程中，由于公共财政体制的不健全，各级政府公共文化服务事权支出责任不明确，从而导致两方面的问题。一方面，政府事权与财力不匹配。在实践中主要表现为“上级请客下级埋单”，即在执行中央政策部门提出的工作任务时，需要地方政府支出的资金可能远超其财力。另一方面，政府资源和部门缺乏统筹协调。各个部门发文件的时候都从各自的角度来考虑，形成各自不同的条条，文件没有统一到一个部门算账，中央的财力是否能跟进，地方财力能否负担得起，缺乏协调。结果造成了一些政策一到贯彻落实的时候，就发现“上面千条线，底下一根针”“又让马儿跑,又不给马儿吃草”，文件设想很好，但到了市县没有钱去执行。因此，必须明确中央政府与地方政府的事权配置与支出责任，建立事权配置与支出责任相匹配的公共文化服务体系。
从各级政府的职责划分来看，在中国的公共文化服务体系中，由于各级政府权力级别和管辖范围的不同，其所发挥的职能作用也有所不同。因此，明确中央、省、市、县、乡五级政府和村（社区）基层组织各有侧重的主体职责，有利于更加有效地进行上下协调发展，共同推进全国公共文化服务体系的全覆盖建设。
中央人民政府负责公共文化服务发展方向的把握和战略规划的制定。在公共文化服务体系建设中，中央人民政府承担着对全国公共文化服务方针政策、发展战略、法律制度等的制定，负责全国性的重大公共文化设施建设及文化活动的财政投入，从国家文化发展战略层面宏观把握公共文化服务发展方向，推进社会主义文化大发展大繁荣。
□ 政府层级间公共服务事权配置原则
省（市区）级政府是公共文化服务的政策主体，以指导为主。制定适合本省（市区）公共文化服务的政策措施，指导本省（市区）公共文化服务发展。市（州）级政府是规划主体，以统筹为主。着眼本市（州）公共文化服务事业发展的长远目标，科学布局，合理规划，统筹解决城乡之间、区域之间公共文化服务发展不平衡、不均等问题。
区（市）县级政府是公共文化服务的投资主体，以管理为主。区（市）县级政府按照上级方针政策和发展规划，制定明确可行的投资管理计划。区（市）县级政府对所属项目的投资安排、项目管理、资金使用、实施效果负总责。文化部门作为牵头单位，在当地政府的领导下，与当地发改、财政等相关部门沟通协调，加强对项目建设的监督、检查和管理，完成立项、选址、设计，严格按计划组织实施，尽快开工建设，保证工程质量。
乡镇（街道）级政府是公共文化服务的实施主体，以建设为主。乡镇（街道）级政府根据上级部署，严格按照计划，认真开展公共文化服务建设工作，统筹乡镇文化建设，不断满足广大基层人民群众的基本文化需求。
社区是公共文化服务的服务主体。社区（村）虽不是一级政府，但也是公共文化的服务主体，以便民为主。而体现便民性，就是要网点化，做到在一定空间范围内有公共文化活动场所，方便群众就近参与。社区（村）是公共文化服务的最活跃的细胞，只有日常性的基层文化活动开展得好，全国公共文化服务才能蓬勃兴旺、充满活力。因此，抓好社区（村）的基层文化阵地建设，为广大基层人民群众提供便利、健康、丰富的文化服务，才能切实推动中国公共文化服务体系的创新与发展。
以上几个方面环环相扣，缺一不可。中央人民政府从宏观层面上明确方针政策，省级政府制定政策措施，地、市、州级政府根据方针政策进行整体规划统筹，落实到区（市）县级政府实施投资管理，进而由乡镇（街道）级政府履行实施主体责任，最后经社区（村）基层组织真正实现公共文化服务和“文化惠民”。在此过程中，下级基层组织和政府也不断地将公共文化建设情况反馈给上一级政府，以便上级政府根据实际情况及时调整政策和计划，不断实现公共文化服务发展规划所确定的各项目标。
优化政府公共文化服务主体地位和具体职能安排
政府公共文化服务的主体地位体现在政府是公共文化服务的实施主体、投资主体、规划主体、评估主体。政府的主体地位通过政府职能和权责安排来实现。
一是作为实施主体的政府职能安排。进行公共文化设施、功能建设；了解需求、对接需求，提供产品和服务；通过资助不同类型团体和活动或指导街乡基层满足不同需求；通过购买社会资源，建设平台、渠道，提供政策，吸引多元社会主体进入提供服务。
二是作为投资主体的政府职能安排。差额拨款和转移支付；直接投资建设区县级公共文化设施；通过市场化运作，加大政府投入，转移支付方式，养事不养人。进行多元化的文化活动项目投资；通过市场化运作，购买资源和社会化的产品、服务、项目、平台渠道进行间接服务。
三是作为管理主体的政府职能安排。制定服务标准、服务半径、规定管理范围；规定转移支付项目管理办法；实行内部机制改革，实施聘任制和项目制管理、工资与绩效挂钩；完善市场化的聘任制度和项目管理制度；实行四级联动网络和总分馆管理制度。
四是作为规划主体的政府职能安排。规划区县、街乡、社区、村公共文化设施建设和重点工程；规划区县文化整体发展目标和战略；规划需求调查机制、以需定供机制和数字化平台；规划世界城市试验区目标、战略和服务创新、职能创新、机制创新、制度创新示范区。
□ 国家公共文化服务政府职能安排示意图
五是作为评估主体的政府职能安排。建立公共文化设施建设投资评估体系、绩效评估体系、需求评估体系；制定公共文化服务项目、产品、服务商准入、退出政策和机制；制定水平分权、间接管理的绩效评估标准和机制。
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