完善云南公共文化服务体系建设保障机制研究

完善云南公共文化服务体系建设保障机制研究_2015～2016云南文化发展蓝皮书

刘佳云

公共文化服务体系是以政府为主导，以公共财政为支撑，以保障公民基本文化权益、满足公民基本文化需求为目的，以公益性文化单位为骨干，向社会提供公共文化设施、产品和服务的制度与机制的总称，是服务型政府建设的重要内容。公共文化服务体系涉及的内容众多，包含了公共文化的服务主体、服务对象、主要服务方式、服务内容、服务目的、实现途径以及相关制度、机构等等，是一个庞大而复杂的体系。它与其他文化事业及市场化、产业化的经营性文化产业建设一起，共同构成国家文化建设的完整体系。

云南是我国典型的边疆多民族省份，由于地域的隔离和相对封闭的自然环境等因素造成了经济、文化及社会管理水平较低的发展现状，使云南公共文化服务体系建设具有艰巨性、复杂性和长期性的特点，在我国边疆民族地区具有突出的代表性。构建和完善云南公共文化服务体系，是丰富基层群众精神文化生活、提高各民族群众思想道德素养和科学文化素质的需要，是促进民族地区经济发展和社会全面进步的需要，也是建设云南民族文化强省、推动边疆民族地区实现科学发展、和谐发展、跨越发展的基础工程和重要环节。持续有效推动公共文化服务体系的建设与发展，必须注重公共文化服务体系建设保障机制设计和规划落实。

一、公共文化服务体系保障机制

建立健全现代公共文化服务体系是党的十八届三中全会提出的具有时代特征和意义的重要任务。与传统意义的公共文化服务体系相比，现代公共文化服务体系主要围绕社会主义文化强国建设的战略目标来开展，其现代性主要体现在理念、内容、体制机制、服务方式、管理模式等方面，即在政府主导下，将市场机制、社会力量引入公共文化服务领域，充分发挥政府、市场和社会的优势，以解决现阶段公共文化服务建设存在的问题和不足，从而为公众提供优质、高效的公共文化产品和服务。

机制泛指一个系统中各元素之间相互作用的过程和功能。机制的建立，一靠体制，二靠制度。通过建立适当的体制和制度，可以形成相应的机制。机制是制约的力量，更具操作性和技术性，是制度完整连续实施的保证。所谓保障机制正是为一个系统正常运行提供保证的制度化方法。

公共文化服务体系的保障机制即在构建实用高效、惠及全民的公共文化服务体系的建设过程中，为保障公共文化服务体系正常有序运行，保障运行效率、效益与公平，保障公共文化服务体系各项功能有效发挥所必需的资源配置、制度设计等机制系统。主要包括以下六大子系统：

一是政策法规系统。政策法规是公共文化服务体系建设的法律保障体系，为公共文化服务提供政策法规和制度保障，是公共文化服务体系建设的根本和基石。一套完善的政策法规体系，有利于规范公共文化服务秩序，提高工作人员依法执政的能力和水平，有利于发挥公共文化服务体系的作用。

二是规划投入系统。规划投入是对公共文化服务体系进行比较全面、长远的发展计划，是保障公共文化服务体系朝着正确方向发展的行动指南；资金投入是公共文化服务体系运行的血脉，是保障公共文化服务体系建设的资金、产品、服务等各项资源的有效配置与供给的基础环节。

三是组织领导系统。保障公共文化服务体系建设的各相关组织机构有效运行与协作，发挥各自功能作用，促进发挥政府、市场与社会的合力作用，促进保障以组织机构为依托的公共文化服务体系建设各项资源调配与产品服务供给有效，并能最大限度地满足群众的公共文化需求，最终促进保障公共文化服务体系的运行有序与功能有效，是保障公共文化服务顺利运行的核心。

四是人才保障体系。一支素质全面，执行力与服务能力双优的人才队伍，包括提供文化服务的专业文艺工作者、业余文艺骨干、公共文化服务机构管理者，正是保障公共文化服务体系建设与运行良好的活力源泉。健全的人才队伍保障机制，应从文化人才的引进、培养、激励与福利等方面保障文化人才的业务素质提升，工作的热情饱满和队伍的稳定发展。

五是监督检查系统。监督检查是公共文化服务体系的外力保障。以监督与检查的方法，保障公共文化服务体系建设资源的透明高效使用，公共文化服务设施的运行效益良好，公共文化服务工作发挥实效。综合运用多种监督检查方式，及时发现问题，及时反映需求，促进提升公共文化服务体系建设各项工作的自觉性与纪律性。

六是评估反馈系统。建立健全科学的公共文化服务体系评估指标系统，实现对公共文化服务的有效管理。以科学的绩效评估办法考核各级地方公共文化服务体系建设效果、工作实绩和群众满意度，促进建立群众文化需求动态反馈机制，以保障公共文化服务体系建设切实符合目标要求，发挥服务功能，满足群众需求。

公共文化服务体系保障机制的六个子系统相辅相成，互相促进，是推进公共文化服务体系建设走向良性循环发展的重要保证。保障机制的建立健全直接关系着公共文化服务的实用性和有效性。如何建立健全保障机制，保障形成以党委领导、政府主导、财政支撑、群众自发参与的公共文化服务格局，事关公共文化服务建设事业的成败。

二、云南公共文化服务体系建设与保障现状

（一）政策法规建设与保障逐步完善

规划是先导，政策是保障。近年来，为配合国家公共文化服务体系建设的战略部署，结合云南边疆多民族地区公共文化建设和发展的需要，省委、省政府先后出台了《关于加强农村公共文化服务体系建设的意见》（云办发〔2009〕1号）、《关于贯彻落实党的十七届六中全会精神加快建设民族文化强省的意见》（云发〔2012〕1号）以及《云南省人民政府关于加强公共文化惠民服务体系建设的意见》（云政发〔2012〕52号，以下简称52号文件）等一批重要文件，统筹云南城乡公共文化的建设和发展。52号文件是全国率先出台的首个从文化民生、文化惠民的角度对公共文化服务体系建设做出制度性安排的地方政府文件，提出了到2015年，基本建成覆盖全省城乡的公共文化惠民服务体系；明确了2012～2015年，省财政将每年安排农村文化建设专项资金、基层文化惠民活动专项经费及文物保护、非遗保护等专项经费9 300万元，为云南省公共文化建设提供了强有力的资金保障。为贯彻落实好省委、省政府一系列文件精神，云南省文化厅及时制定下发了《云南省乡镇综合文化站管理办法》《云南省文化惠农专项资金管理办法》《云南省文化信息资源共享工程乡村基层服务站点管理办法》等一系列配套文件，将政策具体细化分解为一系列富有创新性的措施办法；同时，各州市相继出台了相应的实施意见和管理办法，为云南公共文化服务体系的建设提供了相应的政策法规和财政投入保障。

（二）设施网络建设与产品服务供给效益提升

云南已初步建成了省、州/市、县/市/区图书馆、文化馆、博物馆，乡/镇文化站/服务中心，村/社区级文化活动室等多层级的覆盖城乡的公共文化服务设施网络体系。截至2013年年底，全省共有公共图书馆149个、文化馆148个、乡镇文化站1 384个，达标率分别为80.4%、68.9%和50%。同时，文化信息资源共享工程省、州市、县级覆盖率达100%；农文网培学校乡（镇）覆盖率达100%，村级覆盖率达78%；形成了上有省级分中心、州市支中心，下有县级支中心、乡镇服务点和行政村服务点的文化信息共享工程五级服务网络。^[2]

近年来，云南各级文化部门积极创新文化服务供给机制，通过政府采购、项目补贴、定向资助等形式，提高公共文化产品质量。2013年，全省共落实免费开放资金1.78亿元，^[3]确保了全省“三馆一站”免费开放工作的正常进行，基本实现了无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地和所提供的基本服务项目全部向社会公众免费。同时，云南推出了“大家乐”广场文化活动、“中国福保乡村文化艺术节”“文化大篷车千乡万里送戏行”等一批群众参与度高、参与面广的公共文化活动，打造了一批享誉全国的公共文化惠民品牌，彰显了公共文化服务的地域特色。

（三）人才与组织保障体系日趋健全

在人才保障方面，经过多年的努力，云南建成了包含音乐、舞蹈、戏剧、曲艺、美术、摄影等门类专业技术人员在内的公共文化服务人才队伍55 370余人。每三年对全省文化系统干部进行一遍轮训，通过培训加强文化干部队伍建设；将乡镇综合文化站的专业技术人员纳入职称评聘范围，开展民间艺人职称评聘试点工作等，进一步提高基层文化人才队伍的专业素质。

为了加强组织领导，2010年起，全省每年从省级机关优秀年轻干部中选派一批懂文化政策、有实践经验、德才兼备的干部到基层任职文化副县长，一些州（市）也层层下派，村级由大学生“村官”兼任“文化辅导员”，逐步加强了从省级到县（市、区）、乡（镇）、村各级文化建设的组织领导保障。同时，从农村有知识的优秀青年农民中聘用一批“文化干事”，从乡（镇）站所专业技术人员中聘请一批“文化教员”，从热心文化事业的村民中招募一批“文化志愿者”，加强基层文化人才队伍建设。

（四）监督与评估机制建设日趋规范

自公共文化服务体系建设工作开展以来，云南全省各地文化部门相继制定了相应的监督检查与绩效评估办法，以推动地方公共文化服务能力的提高。2013年11月，云南省文化厅下发了《云南省公共图书馆免费开放工作绩效考核暂行办法（试行）》《云南省公共图书馆免费开放工作考核标准（试行）》《云南省文化馆免费开放工作考核标准（试行）》《云南省乡镇（街道）文化站免费开放工作考核标准（试行）》，对进一步规范和推动地方公共文化服务工作的有效开展起到了积极的促进作用。保山市在国家公共文化服务体系示范区建设过程中研究制定并投入使用了“公共文化服务体系建设现代化动态统计评估管理网络”，构建了覆盖市、县、乡、村四级，涵盖了公共文化设施网络建设、公共文化服务供给、公共文化服务组织支撑、公共文化经费保障、公共文化队伍建设、公共文化服务评估6个维度，31个二级指标，1 028个三级指标的指标体系，在全省具有积极的推广价值，对进一步构建适用于全省各级地方的、科学规范的绩效评估指标体系和评估结果反馈运用机制，具有重要的借鉴意义。

（五）文化惠民“云南经验”内涵不断丰富

云南创造性地实践并总结了基层文化惠民的“云南经验”，得到了全国社会各界的广泛认可。“云南经验”是以“文化乐民、文化育民、文化富民”为核心的基层公共文化发展模式，即：创建“农民演艺协会”，通过“文化乐民”服务农村，促进和谐乡村建设；创建“农民素质教育网络培训学校”，通过“文化育民”提高群众的综合素质和能力；创立“农村文化产业合作社”，通过“文化富民”服务农业，推动农村经济结构调整。在不断的建设实践与总结创新中，“云南经验”的内涵得到了不断的丰富和发展。具体内容如表1所示。

表1　公共文化惠民服务体系“云南经验”

续　表

资料来源：云南省文化厅政策法规处，《云南省公共文化惠民服务体系建设五十问题辅导》2012年。

三、云南公共文化服务体系建设保障机制存在的主要问题

（一）有针对性的宏观发展规划及政策措施亟待出台

一是区域性公共文化发展顶层设计欠缺。云南边疆多民族地区群众文化需求存在多样性和差异性，使政府统一规划投入的公共文化产品与服务的形式和内容与群众文化需求不相适应，这一矛盾的产生与解决都与现行的制度设计和制度供给密切相关。因此，云南尚需加强对区域长远性、全局性的发展目标规划和设定，即区域性公共文化服务体系发展的顶层设计依然缺乏。

二是针对边疆多民族地区公共文化发展的倾斜政策欠缺。云南是我国贫困人口最多、贫困程度最深的省份。资料显示^[4]，2010年，云南贫困人口数占全国比重的19.5%，居全国首位。深度贫困人口有160.2万人^[5]，其中，边远少数民族贫困地区有153万人，占全省深度贫困人口的95.5%，边境和民族地区贫困问题尤其严重。要推动实现公共文化服务的均等化，各项资源就要向这些地区倾斜。然而，目前云南依然缺乏针对边疆少数民族地区公共文化服务体系建设的倾斜政策。财政上，缺乏支持其建设的专项资金长效投入保障机制；公共文化产品与服务的规划投入上，缺乏有针对性的以当地群众文化特点与需求为牵引的制度、产品与服务供给；人力上，缺乏针对其文化干部和工作人员的专项培训规划与投入，缺乏对其人员流动、待遇与职级晋升的专门管理办法和有效激励机制；监督评估上，同样缺乏对这些地区的标准化与差异化的评估设计。

（二）公共文化服务体系建设的投入保障机制有待完善

一是投入主体单一，投入方式欠合理。目前，与市场经济相适应的财政投入体制尚未完全确立，公共财政直接投资即由国家和公共文化机构生产并提供公共文化产品和服务是投入的主要方式。政府除了作为投资主体外，兼公共文化产品和服务的所有者、经营者、管理者和供应者的角色于一身。公共文化资源存在地方化、部门化等现象，造成资源分散和浪费，难以有效整合。

二是财政投入总量不足，投入结构不均衡。第一，公共财政对文化事业的投入总量偏少。2006～2010年，全省文化事业财政拨款总量占全省国内生产总值（GDP）的比重基本保持在0.12%的水平^[6]。2011年，云南人均文化事业费为26.26元/人^[7]，低于全国人均29.14元/人的水平。2012年，全省文化事业费占财政总支出的比重为0.37%，分别比2011年、2010年回落了0.05和0.01个百分点^[8]。第二，文化事业经费支出结构不合理，用于公共文化服务领域的支出比重偏低。具体数据如表2所示。

表2　2009、2010年云南省文化事业财政经费拨款情况表

数据来源：《2009、2010年度云南省文化文物事业简明统计资料》。

从2009、2010两年全省文化事业财政经费的投入情况来看，文化事业经费投入具备一定赢利能力和市场化运营能力的艺术表演团体和艺术表演场所的绝对值仍然较大；对以公共图书馆、文化馆/站、群众艺术馆为基础的公共文化服务领域的拨款数额虽有所增加，但远未达到年度财政拨款总量的一半。

三是城乡文化事业投入差距过大，基层投入比重偏低。2010年（见表2），财政对全省县及县以下的文化事业费投入（除去艺术表演场馆）总和为317 888千元，仅占全年文化事业费财政拨款总量的36.59%；但从人口的分布情况来看，根据2010年全国第六次人口普查结果，居住在乡村的人口占全省总人口的64.80%^[9]，也就是说，以不足全省文化事业经费的40%保障接近全省总人口70%的基层群众的公共文化产品与服务供给。

（三）资源配置不均，基层公共文化产品与服务供给缺乏有效保障

一是国家财政对农村的公共文化基础设施建设和文化娱乐活动投入长期不足。政府长期将大部分的资源投向城市，以2010年的财政投入为例，全国文化事业费323.06亿元，其中农村文化投入116.41亿元^[10]，仅占36.0%^[11]。公共文化资源供给城市化倾向明显。

二是基层资源有限，对公共文化产品与服务供给的积极性主动性不高。财力不足是基层发展公共文化事业的普遍困难，有限的财政资金根本满足不了当地对公共文化产品这种见效比较慢的软实力的需求。在云南，特别是边疆、贫困地区，发展经济仍然是地方建设的重中之重，也是地方领导最为重视的工作，这也就从客观条件和主观意愿上直接导致了这些地区公共文化服务设施、产品供给、有效服务的滞后与发展缓慢。

三是农村筹措社会资源的能力有限。社会筹资渠道不畅通，还没有普遍形成通过社会各方面力量支持和发展农村公共文化的机制。而且，就农民而言，长期的城乡二元经济结构使得农民家庭的收入十分有限，由于经济困难和消费观念的影响，他们往往对文化消费的投入也非常有限。

（四）基层公共文化服务能力不足

一是基层公共文化产品总量不足、质量有待提高。第一，公共文化基础设施建设标准不高。从2011年全省两馆一站的评估情况看（见表3），全省要实现国家“十一五”就提出的“县县有达标文化馆、乡乡有达标文化站”的建设目标还有较大差距。第二，基层文化建设薄弱，公共文化产品总量不足，文化设施建设和设备配置与开展公共文化服务的要求还存在一定差距。一些乡镇文化站即便落成，仍缺乏相应的设备配置，乐器、音响、灯光、服装道具等必要设备不足，给群众文化活动的开展带来诸多不便。

表3　2011年云南省两馆一站数量及达标情况表

数据来源：云南省文化厅公共文化处，《云南省公共文化服务体系建设调研报告》，2013年3月。

二是群众文化需求表达机制不健全，公共文化产品供给与需求不相适应。一方面，文化产品单一，针对性不强，长期的单向度为基层输送文化产品和服务的“送文化”供给方式，与基层群众的现实需求不适合；另一方面，群众对当地公共文化服务知晓度低，主动参与度低。

三是基层公共文化服务能力和水平有待提高。第一，公共文化服务基础设施使用率较低，文化资源闲置浪费现象较突出。从现有设施的使用情况看，“有场馆无内容、有机构无人才、有设施无活动”的现象依然存在，基层公共文化服务场馆闲置、空设、被挪用挤占的情况突出，难以发挥基层文化阵地应有的作用。第二，文化信息资源共享工程的作用未能充分发挥。实践中，由于基层缺乏计算机专业技术人才，正常的技术维护和维修难以保障，加之设备陈旧，使用时间、内容等的限制，共享工程的作用不尽如人意。

（五）基层公共文化人才匮乏，队伍不稳，人才保障机制有待完善

一是基层公共文化人才匮乏，服务能力有待提高。首先，基层文化站普遍缺乏稳定的专业化队伍，文化专职干部不专职、不专业、不专心、变动快的问题比较突出，致使文化工作无规划、无目标，严重地影响和制约了基层文化工作的正常开展。其次，在边境多民族地区，由于人员基本文化素质偏低导致文化工作局面被动，云南省25个边疆县（市）中，每个县（市）文化工作人员平均有大学本科学历者不足8人，专科学历者不足18人^[12]，连基本保证每个文化站至少有一个接受过大学本科教育的文化工作人员都难以满足，这在一定程度上限制了其使用现代信息手段开展活动、传播文化和服务群众的能力。

二是基层文化工作队伍专业素质参差不齐，现有培训机制难以整体提升其业务素质。一些公共文化机构人员年龄偏大，观念落后，知识结构陈旧，专业素质偏低，难以适应新时期基层文化工作的开展。同时，培训机制不健全，培训资金短缺，难以提供专业培训，工作人员专业技能得不到及时提高，从而也制约了公共文化服务水平的提升和文化事业的发展。

三是基层公共文化人才队伍不稳定，人才保障机制有待完善。一方面，因基层职称结构由上级部门掌握，基层工作者职称评定困难；另一方面，基层聘用临时人员往往待遇很低，造成流动性大或者聘用不到人员，由于人手不足而直接影响基层文化工作的正常开展。基层文化工作人员保障不足，工作不安心，积极性不高。

（六）公共文化服务体系组织保障机制有待健全和完善

一是政府文化管理职能职责有待进一步调整。首先，政府职能转变不及时，没有实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离，没有放弃包办心理，没有切实把政府的职能由“办文化”转变到“管文化”上来。其次，政府对公共文化服务体系建设的目标设置与运行机制的功能保障不足。文化工作的任务设计和绩效评估主要围绕着机构运行来展开，缺乏对实际功能发挥的有效定义与评估。

二是公益性文化事业管理体制和经营机制难以适应市场需要。公益性文化事业单位“等、靠、要”的问题比较突出，管理体制和经营机制落后，面对市场的自我生存和发展能力普遍薄弱，尚不能适应文化市场的要求。

三是地方公共文化服务体系建设的社会力量参与度不够，以政府投入为主、社会多渠道筹资为辅的公共文化服务体系建设投入机制还没有形成。社会力量有效参与地方公共文化服务体系建设的渠道、平台、机制、体制都有待进一步的建立健全。同时，群众作为公共文化服务体系建设与参与主体的地位未得到充分体现，存在一些文化产品脱离群众实际需要，文化活动流于形式的问题。

四是基层农村文化建设管理体制僵化。首先，文化机构体制转换不畅。农村文化机构的性质界定、权责划分、职能转变等方面还存在如党政不分、权责不明、服务理念落后、服务方式僵化、文化工作浮躁等等问题。其次，农村文化建设管理方式落后。对农村文化工作的管理一直用传统的、指令式的操作方式，依然存在盲目、不讲实效地搞形象工程和亮点工程的问题，致使许多农村文化活动与文化建设流于形式和表象，没有真正发挥文化服务的功效。

（七）缺乏有效的检查与监督机制

一是监督内容相对单一。云南目前对公共文化服务体系的建设与运行情况的监督内容主要是集中在对财政资金的投入与使用上，主要是以规范的财务制度来实现监督。然而，还应该把公共文化基础设施运行情况和公共文化服务的开展实效也纳入检查监督的内容，督促各级地方政府和公益性文化事业单位切实履行职能，自觉开展公共文化服务，提升服务能力和水平。

二是监督主体相对单一。当前的监督主体主要是文化行政机构和公益性文化事业单位，相对单一地集中在体系内部；缺乏外部的监督主体，如群众、媒体、社会组织等。这样的检查监督主体构成不利于实现监督的客观公正性及充分发挥监督的规范作用。

三是监督方式相对单一。有效的监督应该是内外结合，目前两方面都缺乏有效机制。各级文化部门是否切实履行职责，内部缺乏日常的专门监督办法；外部缺乏有效合法的监督权利责任机制和渠道建设，无法实现有效监督。同时，当前规范和指导公共文化服务体系建设的法律、法规体系还不完善，依法监督缺乏完整有效的依据；对过程监督、事后监督及不定期监督的方式运用也有待加强。

（八）评估反馈机制有待进一步健全和完善

绩效评估是对组织效率和效益的管理，是落实公共文化部门责任并改进管理、提高效能的行之有效的工具。目前，云南还没有建立适用于全省各级地方公共文化服务评估的标准化评估指标体系。

一是评估的标准化建设有待加强。科学的核心指标计量方式尚未得到设计与推广，偏重于对公共文化场馆建设等一系列“硬”指标的等级评价，尚缺乏对投入、设施、队伍以及服务形式、服务内容、服务效果、社会参与度、群众满意度等“软”指标的评估标准设计；过分注重对输入环节的评估，缺乏对过程、输出和结果的内容评估；过分注重经济原则，体现效率、效果和公平原则的指标不足，甚至缺乏。

二是评估的程序性有待规范，操作性有待加强。第一，评估主体相对单一，政府既是选手又是裁判，不利于获得真实可靠、客观公正的评估结果。第二，群众参与评估缺乏制度保障。群众参与评估的渠道狭窄或不畅，参与评估的技术手段单一，自身的参与能力与水平有限。第三，第三方评估机制尚待建立健全。第四，评估方法单一，缺乏因地制宜的适用灵活性规定，评估的操作性有待加强。第五，缺乏开展绩效评估的专业化人才队伍。综上，云南目前的评估程序规定还没有实现标准化，停留在对评估时间、评估基本内容、评估责任主体及一般追责方法与风险机制的一般程序化规定阶段，在实际操作过程中，统一的标准化规定与技术方法指导许多时候不能灵活适应和对应解决实际问题。

三是评估结果的反馈与应用缺乏有效的管理办法。现阶段评估结果的应用更多的是对本绩效年度的绩效评比与下一绩效年度的预算拨付，对个人的绩效评级与奖惩，仍然停留在绩效评估结果运用的低水平阶段，没有发挥绩效评估结果反馈自检公共文化服务体系建设绩效与存在问题，预测未来发展趋势与存在风险，为决策提供科学有效的信息与参考，促进实现公共文化服务体系的自我修正与完善的功能。缺乏保障和推动公共文化服务体系实现经济效益、提高效率与效益，保障公平的科学有效的绩效评估反馈机制。

（九）有待进一步衔接少数民族传统文化的保护和传承

一是公共文化服务与民族民间传统文化、传统文化空间有待交融与结合。民族文化多元是云南最显著的人文特征，而目前的公共文化从服务设施、服务方式到服务内容，多为“整齐划一”的供给模式。同时，民族传统文化空间一般指民间传统文化生发、呈现的固定空间即地点或场所，如寺庙、宗祠等，是人们社会聚合、人际交往的重要场所。而一些新建的乡/镇文化站虽然条件好，但因远离传统文化场所，往往来人稀少。

二是公共文化服务对促进文化遗产保护与民族文化传承的作用有待加强。首先，对优秀民族文化和文化遗产的保护、传承与开发缺乏整体的战略性规划，政策和措施的连贯性不佳，长期效益难以发挥。其次，少数民族地方缺乏保护民族文化的政策支撑和依据，保障力度明显不足。再次，没有形成有效的制度化管理，使得集中管理和资源配置的效率较低。最后，缺乏对市场化开发的有效运作，一方面是对现代传播技术的运用不足，另一方面是缺乏市场化的运营渠道和方式，难以产生经济效益。

三是边疆少数民族地区存在文化安全隐患。云南作为祖国的边境一线，在传统安全隐患逐渐减少的当下，诸多非传统安全因素有抬头之势，周边国家惠民政策的影响，以及境外敌对势力以宗教渗透为重点的文化渗透严重，为云南边境地区的公共文化建设提出了抵御敌对势力的渗透破坏，树立良好的国门文化形象，维护国家文化安全，巩固民族团结、边疆安宁、社会和谐的良好局面的更高要求。

四、完善云南公共文化服务体系建设保障机制对策与建议

（一）完善公共文化服务体系保障机制“顶层设计”

“顶层设计”是对整体、全局的统筹把握和全面谋划。针对云南的公共文化服务体系建设的现状和问题，加强顶层设计，就是要结合云南实际，从更高层面把握全局，科学谋划，全面系统地推进云南公共文化服务体系理论政策研究和制度设计。

一是加强公共文化服务体系建设规划的可持续性。云南省委在第九次党代会上提出了到2020年要实现公共文化服务体系日益完善的目标。实现目标，一方面要加强公共文化服务体系建设规划的全面性，“日益完善”的不应只是硬件方面的基础设施网络建设，还要有软件的公共文化产品与服务能力建设；另一方面要加强公共文化服务体系建设规划的可持续性，要探索建立符合云南省省情、符合文化发展特点和社会主义市场经济规律的公共文化服务体系制度基本框架，用制度来保障工作的有序开展，以制度的不断完善和延续来保障建设的可持续性。

二是加快公共文化服务政策法规体系建设。云南正在研究制定出台《公共文化服务保障条例》《关于鼓励社会力量参与公共文化建设实施办法》《关于从城市住房开发投资中提取“百分之一用于公共文化设施建设计划”的实施意见》等公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面的法律法规，切实加强了文化建设的法制化水平，加强政府依法保障、依法行政的水平和能力，促使云南省公共文化服务体系建设进入规范、有序的发展进程。

（二）完善公共文化服务体系建设组织机构保障

一是要加强领导，强化党委政府的“领导”和“主事”地位。第一，必须健全领导和工作机制，强化各级政府在公共文化建设工作中的领导、决策和管理责任；第二，强化落实有关部门责任，建立各部门责任明确、分工合作、真抓实干、协调推进的文化工作机制。

二是要调整公共文化服务体系组织机构职能结构。要转换角色，政府尽快完成从“办文化”到“管文化”的转向。要深化文化体制改革，理顺政府与社会、市场及文化单位的关系，实现政府由管微观向管宏观转变，由管、办、养合一的直接生产方式向政府主导、多元参与的供给方式转变。公益性文化事业是公共文化服务的重点，政府要通过财政拨款、税收优惠、公私合作等多种方式，为公益性文化事业部门提供资金上的支持和帮助，并通过专门的文化行政部门对其管理进行规范和指导。充分发挥其教育作用和保障群众基本文化权益、提高群众文化素质的重要作用，要根据各类公益性文化事业部门的自身特点，确立不同的职能职责调整重点。

三是要建立健全公共文化服务体系建设主体的多元化机制。要加强引导，推进建立现代公共文化服务体系建设主体多元化与共同治理格局。应正确处理公共文化服务与公共文化社会化、市场化的关系，要以充分实现公共文化功能为目的，对参与公共文化服务体系建设的组织力量进行整合运用，要求各类型组织机构互相配合，发挥各自功效，实现共同治理；逐步形成政府主导，文化事业单位、企业、社区（村组）、其他社会力量等多元主体共同参与、协商与对话的制度框架。

（三）加强建设资金投入保障，建立长效稳定的规划投入机制

一是建立以公共财政投资为主的多渠道投资机制。一方面，完善公共财政的投入保障机制，要合理划分各级政府的财权与事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，注重增强地方尤其是县以下基层政府可支配财力，保证基层提供公共文化服务的能力得到增强。建立刚性约束机制，不折不扣地落实国家和省级现有的财政投入政策，保障文化事业经费投入稳定增长。建立分类、分级的文化服务财政资金投入制度，明确各级政府在不同种类的文化服务中的财政投入比例，确保各地区人均文化服务经费投入大致均衡。另一方面，要建立健全多渠道的投融资机制。积极探索利用资本市场、金融市场筹资的有效路径，并采取优惠的税收政策，建立完善市场化筹资政策规定和渠道。同时，政府要进一步落实鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策，促进企业及民间对文化的投入明显增加。

二是以基层为重点加大资金投入力度，加强专项资金的投入机制建设。第一是以农村和基层、边疆民族地区、贫困地区为重点，优先安排涉及广大人民群众切身利益的文化项目，重点保障基层公共文化机构正常运转和开展基本公共文化服务活动所需经费，扶持公共文化机构的技术改造和设备投入；第二是争取农村文化建设专项资金支持，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设；第三是加强地方财政扶持农村文化发展的专项资金投入。云南省目前设立了“四个专项”来加强对基层农村开展文化活动的保障，要注重专项资金投入的长效机制建设。

（四）完善公共文化产品与服务规划投入保障机制

一是以保障群众基本文化权益为宗旨，重点保障公益性文化服务工程的规划投入。要继续推动文化馆（站）、博物馆、图书馆、美术馆、纪念馆向社会免费开放，保障免费开放专项资金投入到位，注重丰富文化服务内容和宣传，提高群众的知晓度、参与度，提高场馆的实际使用率；继续推进实施广播电视村村通工程，农村电影放映工程，农家书屋建设，文化信息资源共享工程等保障群众的基本文化权益，由政府免费或优惠提供的公益性文化服务工程的规划投入。

二是以群众的文化需求为牵引，丰富群众文化生活。城市社区依托文化活动中心、文体广场等基础文化设施，开展内容丰富的广场文体活动。同时，针对经常到这些场所活动的人群，开展符合不同人群需求的文化活动，要注重将暂时居住在社区的进城务工人员也纳入公共文化服务的范围，使他们能够平等地享受到社区提供的公共文化服务。农村的公共文化服务应更多地投入在丰富群众文化生活的内容建设上。要根据不同地区的实际需求，开展有针对性的文化服务，如在有民族特色手工艺的地区，以产业合作社等方式加强对手工艺人的技能培训；在喜爱少数民族戏剧、歌舞的民族地区，组织民族舞蹈、山歌、剧团的演出等。

三是鼓励群众自办文化，发展民间文艺团体，丰富地方文化服务产品与内容。政府要鼓励地方群众自办文化，开展群众自发性的文化活动，要推动当地群众自发组织各种文艺、演艺、文化协会等民间文化组织，促进开展丰富多样的自娱自乐的文化活动。同时，要注重培育民间文艺团体，贴近群众需求，开展文化服务，促进群众的自我娱乐和自我教育。

（五）科学合理配置公共文化资源，逐步缩小区域与城乡差距

一是遵循资源配置的三项基本原则，逐步缩小区域和城乡差距。第一，普遍均等原则。云南一方面要积极争取国家资源的支持；另一方面在省内分配公共文化资源时，也要以实现最低公平标准、保证机会均等为前提和目标，向农村、边疆、民族、贫困地区倾斜，在最大限度上实现普遍均等的原则。第二，差异化原则。地区之间以及城乡之间的发展差异较大是客观现实，而且不同区域的情况、问题和矛盾也不尽相同，因此，在不同的区域，在城市和农村应采取差异化的投入原则。第三，坚持统筹兼顾和循序渐进原则。不同区域之间和城乡之间的文化投入差距是长期形成的，因此，缩小两者的差距也是一个逐步推进的过程。在公共文化资源配置上，要统筹兼顾各级各类资源，促进资源的科学合理流动以及投入使用的效益最大化，逐步缩小差距。

二是合理配置资源，推动均衡发展。要统筹兼顾，科学规划，合理调整资源配置，在保持城乡现有公共文化资源存量的基础上，实行增量部分向公共文化服务基础设施建设基础差、底子薄的农村、边疆、民族、贫困地区倾斜的政策。要通过制度和法律建设，将农村公共文化产品供给纳入制度供给范围，明确供给目标、范围和标准，确保农村公共文化建设资金投入和产品供给按更高的比例增长。要培育符合农村实际的公共文化产品市场供给机制，鼓励符合条件的个人、企业和其他社会组织以现代市场允许的多种形式参与公共产品供给。

（六）完善公共文化服务体系人才队伍建设和激励机制

一是建立健全公共文化人才的选拔、培养和使用机制。第一，逐步充实专职文化人才队伍建设，要向基层提供优惠人才政策，逐步实行农村文化工作者公开招聘制度及从业资格制度，有效促进基层文化人才队伍的素质提升。第二，重点加强基层文艺人才队伍建设，以招录、聘用或组建文艺协会的方式整合原群艺馆、艺术院团的专业文艺人才队伍；立足农村，注重发挥农村文艺骨干、文化能人、文化名人的积极作用；加强对农民文艺骨干的培训，提高其业务素质和工作能力。第三，创新文化志愿者服务的新路径，鼓励当地开展文化志愿者服务的同时，建立艺术类专业毕业实习生到基层志愿服务的长期合作机制，建议通过省文化厅联系省内艺术院校或师范艺术类的毕业实习生，每年分批次到基层文化馆、站实习。推进“文化站/室工作人员+社会聘用人员+志愿者”的人才队伍模式，建立一支扎根基层、服务群众的专兼职相结合的公共文化服务队伍。

二是完善地方文化人才队伍的保障和激励机制，保障基层文化队伍的稳定。重点要做好两方面的工作，第一是对基层文化工作人员基本待遇、福利的有效保障，确保人员在编在岗，同时要完善聘用人员的待遇和管理办法；第二是对调动基层文化工作人员积极性和自觉性的激励机制建设，要为他们提供学习成长和职级晋升的公平机会，要完善对其工作绩效的评估与奖惩制度。

（七）建立完善公共文化服务体系建设检查监督机制

一是建立规范的公共文化投入资金管理监督机制。第一，要建立透明的预算制度，保证预算和财政转移支付的透明度，防止出现私自截留资金或挪作他用；第二，要加大资金使用过程的监督，应加大对资金用途和使用效率的监督力度，资金使用情况要及时对外界公开公布；第三，加强群众和社会的监督，通过财务公开，发挥群众、媒体和社会舆论的监督作用。

二是规范对各级公共文化服务设施运行效益的检查机制。第一，要加强行政和文化系统内自检，由上一级单位对下一级单位的公共文化服务设施运行效益进行定期或不定期检查，由本级政府将其纳入地区目标考核体系定期开展检查与考评；第二，加强公共文化服务设施建设项目的全过程监督，严格事前审批、过程监督和事后检查验收。

三是完善对各级公共文化服务单位工作实效的监督机制。第一，要运用绩效评估手段和结果实现监督作用，督促各级地方主动改进不足，自觉提高效能；第二，要建立群众监督的渠道和机制，依法开展群众满意度调查，将其作为评价公共文化服务效益的重要标准；第三，要加强各级公共文化服务的信息公开，主动接受社会舆论监督。

（八）完善公共文化服务体系建设评估反馈机制

一是加强适用于全省各级地方公共文化服务评估的标准化评估指标体系建设。公共文化服务的评估指标体系构建在评估内容的基本原则上、维度上应保持一致，在针对各级的具体指标设定上应有统一标准。完整的公共文化服务评估体系应当能够系统反映服务活动的输入、过程、输出和结果四个基本方面；要遵循四项基本原则：经济原则、效率原则、效果原则、公平原则；应主要包括以下四个维度：财政投入、发展规模、社会参与、公众满意度。

二是规范评估程序，加强操作的适用性。政府要规范对各级地方和单位开展公共文化服务评估的程序性规定，要注重评估主体的多元化，同时要因地制宜、因时制宜、因事制宜，根据各级地方的具体情况，特别是边疆、少数民族、贫困地区的实际情况，加强评估实施的灵活适用性，以能够方便有效、真实可靠地反映评估结果为目的，灵活应用评估方法，保证公共文化服务评估的科学有效。第一是要规范政府和文化事业单位开展内部自我评估的程序和具体评估办法；第二是要强调群众参与评估，建立群众参与评估的具体办法和内容；第三是要适当引入第三方评估。与此同时，要保障评估工作的顺利开展，关键还要建立一支高水平的绩效评估专业人才队伍，加强对评估的技术手段和结果的科学分析方法运用，以及评估纪律建设和风险责任机制，保障评估的客观公正，结果合法有效。

三是建立和完善评估结果应用反馈机制。评估结果的应用首先是以绩效奖惩实现监督和激励；其次，应形成动态反馈系统，常态下实施的评估将对每一时期的工作进行定期总结，同时通过不同时期、不同机构评估的系统结果形成动态比较，发现问题，以便及时调整工作方向与方法。通过动态分析系统的评估结果预测未来发展趋势和可预见的问题，以便科学规划和提前预防，一方面做到合理分配公共文化服务资源，发挥优势，做出成绩；另一方面做到理性看待问题，积极解决问题，规避可预见问题，实现公共文化服务的科学全面可持续发展。

（九）注重边境地区民族传统文化的保护、传承、发展与文化安全

一是加强社会主义核心价值体系建设，促进边疆和谐稳定。第一，发挥好文化产品在社会主义核心价值体系建设中“统一思想、凝聚人心”的作用，将社会主义核心价值观全方位地融入文化产品的内容生产、形式组织和传播普及中；第二，丰富公共文化活动内容，发挥好文化活动在社会主义核心价值体系建设中“以文娱人、以文化人”的作用；第三，要发挥民族文化“传承发展、继承创新”的作用，在公共文化服务中注重优秀的民族传统文化与社会主义核心价值体系建设的相互统一、相互促进。

二是保护与开发并重，促进民族文化发展的可持续性。第一，对优秀的民族传统文化要注重保护与传承；第二，要充分利用独特的地域文化优势、深厚的民间文化优势以及地方艺术品牌优势，将文化与经济相结合，鼓励和支持这些优秀的传统文化走出去；第三，地方政府应在坚持真实性原则、可行性原则、参与性原则、保护和开发并行原则的基础上制定有针对性的民族文化保护和开发的可持续发展战略。

三是注重非物质文化遗产的保护与传承，强化优秀传统文化的传承体系建设。第一，要规范对非物质文化遗产的制度化管理，要加强法制建设，研究制定与《非物质文化遗产法》相配套的政策法规，要继续建立完善各级非物质文化遗产和传承人保护体系，要加大保护经费的投入力度、拓宽资金投入渠道，要进一步加大宣传力度，提高社会公众保护非物质文化遗产的自觉意识；第二，要重视文化传承人的保护和培养，在重点保护非物质文化遗产传承人的同时重视民间文化传承者的保护和培养。

（作者为云南省民族艺术研究院研究员）

【注释】

[1]本文系全国艺术科学规划“十二五”课题“边疆多民族地区完善公共文化服务体系建设保障机制研究——以云南为例”［立项批准号：12DH39，结项号：艺归结字（2015）54号］成果之一。

[2]云南省文化厅，《重视文化民生，夯实文化基础，推动云南省公共文化服务体系建设迈向标准化均等化——在云南省公共文化服务体系建设现场工作会议上的讲话》，2014年2月24日。

[3]同上。

[4]中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》2011年2月28日。

[5]国务院发展研究中心云南省“三农”发展政策调研组：《云南省新一轮扶贫开发工作面临的主要困难及建议》［EB］，http：//www.chinareform.org.cn/area/west/Report/201205/t20120523_142613_3.htm，2012-05-23。

[6]云南省统计局：《云南省统计年鉴》，中国统计出版社2006～2010各年版。

[7]中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》，2011年2月28日。

[8]云南省文化厅公共文化处：《公共文化服务体系建设工作情况》，2014年1月。

[9]云南省统计局政府信息公开网：《2010年云南省第六次全国人口普查主要数据公报》［EB］，http：//xxgk.yn.gov.cn/tjjxxgk_model/newsview.aspx？id=1598422，2011-05-10。

[10]此处农村文化投入主要指对县及县以下剧团、剧场、图书馆、文化馆（站）的投入总和。见王列生、郭全中、肖庆《国家公共文化服务体系论》，文化艺术出版社2009年版，第4、191页。

[11]中华人民共和国文化部财务司：《“十一五”以来我国文化事业费投入情况分析》［EB］，http：//www.sccnt.gov.cn/gnwhxw/201104/t20110410_3760.htm l，2011-01-24。

[12]云南省文化厅政策法规处：《云南省边疆县（市）文化建设情况统计概表》，2013年4月。