推动公共服务体系标准化

经验与借鉴

——香港政府公共服务改革创新对吴忠发展慈善产业启示^[1]

李　德

一、引言

与国内相比，香港公共服务经过近百年的发展，已较成熟。笔者对香港公共服务改革、创新、发展非常关注。2009年，笔者曾在中央政府驻香港联络办人事部工作，工作之余经常到香港大学、香港中文大学图书馆，香港中央图书馆，查阅了大量有关香港公共服务方面的文献。由于工作关系，笔者也经常到香港社区、社会服务机构进行调研，对香港政府公共服务运作模式有了一定的了解。2010年10月中下旬，应香港特区政府中央政策组的邀请，以及中国浦东干部学院福特基金项目“中国市级政府创新激励措施”的资助，以香港公共服务改革、创新、发展为主题，对香港中央政策组、社会福利署、民政事务总署、教育局、医管局、效率促进组进行了深入调研，到东华三院、中西区民政事务处进行实地参观，与相关人员进行座谈，收集了大量第一手有关近年来香港政府在公共服务领域改革、创新方面的宝贵资料。

本文以香港政府在公共服务领域改革、创新、发展中的职责、角色、定位等为研究切入点，希望对吴忠市政府在招商引资、发展慈善事业及解决人民群众日益增长的公共服务需求时提供一些有益的参考。

二、香港政府改革公共服务模式构建历程

（一）创新管理模式、改革行政组织

1989年2月，香港政府财政司以政府文件形式发布了题为《公营部门改革》的报告，拉开了香港城市公共服务管理模式的序幕，这次改革的一个重点就是基于“掌舵”与“划桨”相对分离的原则，建立行政组织体系分层化的组织架构。

香港所有的行政部门被分为相对独立的三个层次：第一层为政策或决策层。负责对香港总体的资源进行规划和分配，关注政府资源权威性分配过程中是否符合公共利益。第二层为资源管理层。包括政策局所属的政府部门和机构。主要负责确定公共服务项目的优先次序，以及在公共服务项目实施中的资源进行分配，控制公共开支的可接受程度，并且确定下属服务机构的绩效水平。第三层为行政执行层。此层为政策的具体执行者，负责将政府的公共管理和服务职能直接传导给社会和市民。

2002年，香港社会福利署重组其管理架构，将管理及推行公共服务的权力下放到13个地区社会福利办事处，并加强服务的响应性及与社区内其他社会福利组织的伙伴关系，以引导其他社会服务组织重组其架构来配合，致使其管理架构更能以社区为本，希望社会服务组织更能因应社区的特色及为居民提供独特的个性化、专业化的需要服务。

（二）以市场为导向、以市民（顾客）为中心

香港政府遵循“大社会，小政府”或“少政府，多市场”的理念，在城市公共服务管理过程中，坚持以市场为导向、以顾客为中心。“顾客导向”指公共组织及其成员站在顾客的立场上，评估组织的管理绩效，将顾客视为主要资产，建立与顾客的互动关系，以追求顾客满意为基本目标的管理。目前，特区政府树立“服务市民、以市民为本、向市民交代”的全新行政理念，在“促进安定繁荣，提高广大市民的生活质量，照顾需要援助的人，保障个人权利和自由，维持法治，鼓励市民对社会各尽本分”的改革宗旨下，采取了一系列积极有效措施，力图建立符合“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）标准的服务型政府，切实为香港市民提供优质、高效、便捷的无缝隙服务。

（三）公共服务外判、供给模式多元

公共服务外判，也称政府购买服务（Purchase of Services），是源于50多年前西方国家的一项社会福利制度方面的改革，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。

在香港，政府将承担的公共服务供给的决策职能和执行职能进行了分离，除了核心公共服务，如城市公共安全等由政府直接提供外，将其他非核心城市公共服务，根据其不同类型，选择由政府直接生产、半官方机构生产、政府与私人企业签订劳动合同生产等多种供给方式。截至2009年9月30日，香港社会福利署总共为129间参与“善买位计划”的私营安老院舍进行了不同程度的资助^[2]。

三、香港政府在城市公共服务发展中的职责、角色及定位

香港特区政府一直担当市场促进者的角色，提供便利的营商环境，令所有企业在公平竞争的环境下运作，建立了良好的规管制度，以确保自由市场的完整性及畅顺运作。特区政府遵循“积极不干预主义”的公共政策原则。作为支撑自由公平市场的基石，该概念强调政府在社会、经济发展中仅扮演提供基本法律和制度的角色，除了对医疗、教育和住房等与居民生活密切相关的宏观层面上的社会政策进行干预外，其他事务都应交由市场处理，政府不作任何或者只作极少的干预。

（一）培育社会组织，形成多元竞争

香港的社会服务从一开始就是由民间社会组织提供的，社会组织具有社会沟通、深入社会基层、贴近贫穷民众的优势及服务、社会整合功能。

社会组织参与公共服务在香港有悠久的历史传统。如果从1870年东华三院成立开始计算，香港社会服务发展至今已有近140多年的历史。东华三院以传统的中华解贫济困文化为宗旨，向社会底层人群提供接济、医疗等帮助。“香港明爱”便应时而生，组建于1953年，为难民发放救济款、食品和衣物等。2003年，香港参与社会服务的非政府机构约345间，其中281间为香港社会服务联会机构，它们共提供了90%的社会福利服务。每年接受服务人次超过5700万，义工100万人次，全职员工4万人。

20世纪90年代中后期，由于受全球经济不景气和亚洲金融危机的影响，香港经济增长放慢，政府补贴服务机构的资金出现不足，而有些服务机构盈余也需上缴政府，以往政府资助福利机构的“全包”制度可以说已不能适应时代的发展。香港政府另外重要的一点就是引入了市场机制，在公共服务提供主体上实行竞争，打破了政府的垄断，使政府机构与公营机构之间、公营机构之间、私营企业与公营企业之间在公共物品的提供中形成了竞争关系，降低了成本，提高了服务效率和服务水平，有效满足了市民的需求。

（二）制定法律政策，全程进行监管

1991年香港社会福利专业人员注册局成立，进行有关社会工作者注册的立法工作。香港在1997年6月6日通过了《社会工作者注册条例》，旨在透过监管机制，监察社会福利服务行业社会工作者的素质，达到保障服务使用者及公众利益的目的。社会工作者注册局成立于1998年1月6日，是香港法律授权进行社会工作者注册的特殊行政主体，其主要职能包括制订及检讨注册为注册社工的资格标准及有关的注册事宜，处理有关注册及续期注册事宜，处理有关注册社工的违纪行为事宜等。

为了进一步推行政府购买公共服务的运作，香港社会福利署成立了“合约管理部组”，以推行竞争性投标方式分配服务单位的长远策略，制定投标方式和程序，监察和检查合约的执行，调查投诉和服务使用者意见，以及比较不同服务单位的表现。从注册到监督，完善的法律法规一方面规范了非政府组织的权利和义务，另一方面也体现了政府对非政府组织的控制，进一步规范了社会组织机构为居民提供的公共服务。

（三）提供资金支持，监察服务表现

1968年，香港公益金成立，实行“酌情津贴”制度，政府开始对各志愿机构进行拨款资助。政府在1973年发表的名为《香港福利未来发展计划》白皮书中，第一次清楚划分了政府与志愿机构间在福利工作上所负的责任，明确了政府要在经费上支援志愿机构的责任。

20世纪80年代，香港政府就开始把部分公共服务以合约形式转移到非政府机构。经费方面以政府提供为主，民间筹措为辅。到了90年代，随着经济的发展，香港社会服务迅速发展。这些社会服务主要是由非政府组织提供，但由政府全面资助。截至2008年4月1日，共有173家受政府资助的非政府机构，其中，62家机构已加入“整笔拨款”计划，他们所得的款项相当于整体资助额的99%。香港福利开支增长迅速，由1987年开支的28亿元，到1994年超过100亿元，再到10年后超过300亿港元。政府对非政府组织的资助亦由80年代不足10亿元，增长至90年代末期的60多亿元。

1992年，香港成立了效率促进组，以促进及保持市民对公共服务的信任，鼓励和推动政府善用私营机构（主要通过公私合营和外判），挑选和引进措施改善及提升公共服务的效率及价值，提供有关私营机构参与公共服务良好做法的指引，为政策局和部门提供顾问服务等，从而提高公众对公共服务的信任^[3]。

香港政府建立了完善的服务表现监察制度。每一项受资助的服务都需要政府与服务机构签订津贴和服务协议，列明双方的责任和服务所需的质量、数量、结果指标。政府对社会组织提供的服务表现进行监察的方式包括：委派官方代表为机构董事，要求董事会有某方面的代表，要求机构印制年报，鼓励机构之间在表现指标上的比较，财政支持工作表现，要求对用者投诉做有效响应，及参与计划制定等。政府对社会机构提供的公共服务的效率、质量进行有效的监察，促使其能够为广大居民提供更好的公共服务。

（四）构建伙伴关系，实现互利共赢

1966年，香港政府发表社会公共服务白皮书，提出建立政府与提供社会服务的非政府机构之间的“伙伴”关系。两者的分工也比较明确，政府负责制定整体的福利政策、规划福利服务的发展方向、探索对社会服务机构进行科学合理的财政支持方式、提供业务指导、决策互动以及监督和评估服务质量等方面。在香港完善的政策、良好的法律环境下，民间机构则在保持自身的独立性和专业性，不断提升公共服务的质量和社会认同。

另外，香港政府还通过设立“社区投资共享基金”，鼓励并资助政府、私营企业、民间组织三方合作开展公共服务项目。私营机构通过与政府及民间机构合作，以履行社会企业责任，改善经营环境，利用企业更好开展业务。社会组织通过合作，吸收其他组织的优点，互相传授知识、经验、技术，避免“志愿失灵”发生。政府部门通过合作，提高民众社会参与公共服务的广度及深度，促进了社会整合。

四、香港政府公共服务改革、创新对吴忠的启示

香港政府从20世纪70年代开始实行的公共服务改革与创新，实现了社会福利政策和社会服务事业的及时转轨，从而带来了其后的社会稳定和繁荣。借鉴香港政府改革、创新公共服务的经验，对当前处于转型发展时期吴忠市的社会福利政策和社会服务事业，具有积极的意义。

当前，中央和地方各级政府对社会建设的重视达到了前所未有的高度。社会建设的核心是满足人民群众的基本公共服务需求，即围绕广大群众关心的日常生活来开展工作。让老百姓有饭吃、有学上、有房住、有活干等等。现阶段我国基本公共服务的主要内容包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，这些是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务。

满足人民群众基本公共服务需求，有三个基本条件：政府和社会需要投入大量的资金，即有资金保障，有能力提供公共服务；政府和相关组织可以提供专业化的公共服务，即公共服务提供主体的专业化建设；监管体系建设，通过法制化、制度化建设，使公共服务主体能够有效地运用资金为广大群众提供高质量的基本公共服务，即对资金的合理运用和公共服务的供给进行有效的监管。

（一）转变执政理念、调整角色定位

首先，吴忠市政府要转变执政理念，有效赋权，合理定位政府职能。公共服务的社会化主要是依靠社会力量发展公共服务，改变过去公共服务完全由政府提供的局面。各级政府应把一部分公共服务的职能让渡给社会组织，充分发挥其作用，使其行使部分管理社会事务的职能，构建“小政府、大社会”的社会治理模式，充分发挥政府、市场和社会三者的作用，以政府计划为主导，以市场化和社会化为主体，以公共需要满足为标准，建立公共服务供给的多中心体制和互补机制。

其次，明确政府职责，理顺社会组织的管理体制，完善法制与政策。政府要改变长期以来对社会组织“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”的局面，通过完善法制与政策，明确界定和保障其法律地位、组织机构、业务活动范围、权利和职责、经费筹集使用、税费待遇、工资保险、管理体制等，为其健康发展提供制度的合法化保障，实现对社会组织的法制化管理。

（二）培育服务组织，引入竞争机制

目前，我国的社会服务机构高度依赖政府，自身动员能力不够。政府给编制，人事部门负责任免，财政给拨款，服务项目来自政府，登记程序上有关部门给予照顾，内部运作方面相当行政化、机关化，缺乏竞争机制，使其难以发挥更大的作用。

与国外相比，我国社会组织提供社会服务的专业化水平还不够高，人才缺乏，经验不足。如一些社会组织的从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，没有正式编制。人员的流动性很大，人员总体素质不高，管理和服务理念滞后，致使机构工作缺乏连续性，直接影响了工作质量和社会效应，工作技巧和能力亟待提高。由于利益的驱动，甚至一些社会组织违背非营利的原则，以推进社会公益为组织的宗旨，滥用减免税特权、牟取暴利、工资奖金过高、变相分红、贪污屡禁不止等等。这就需要政府从人员培训、制度规范、服务监管等方面加强管理，培育其发展，为市民提供高效、优质的公共服务。

（三）加大资金投入，加强服务监管

政府要把对公共服务的投资制度化，积极鼓励民间捐赠。香港的经验表明，社会服务的发展离不开政府财政的大力支持，这也是政府在社会福利方面责任的体现。如香港社会福利署2010～2011年资金预算是396.46亿港元^[4]。

吴忠市可以通过发展慈善产业，增加利润，加大对公共服务的投入，其基本的设想和路径可以是：通过慈善式招商，发展壮大吴忠市地方经济，募集社会资金，为满足当地人民群众基本公共服务积累和提供充足的资金支持（当然也会为特殊群体，如残疾人等提供更好的公共服务）；政府通过发展、培育社会组织，加强社会组织党建，通过对社会组织的积极引导，使其参与到公共服务中来，为人民群众提供高质量的专业化的公共服务；政府在慈善产业中的定位，就是为企业、社会组织的发展提供制度化、法律化的保障，为企业、社会组织的发展营造一个公平、竞争、向善的环境。当前吴忠市政府在推进慈善产业发展时，三者可以同时推进。

同时，政府要完善对提供公共服务的社会组织进行有效监管。改进政府原有的监督体制，在过去的监督工作中，政府往往只是对非政府组织进行年检，而年检也形同虚设；应建立多元评估及问责机制。公共社会服务投入的资源是具有稀缺性与排他性的，只有使其稀缺的资源得以发挥最大的效用，否则会降低社会整体福利水平。所以，加强对社会组织的绩效管理，建立有效的评估与问责机制是十分紧迫而必要的。

（四）创新基层党建，引领社会建设

党对社会组织的领导及对社会建设的引领就是执政与服务，主要体现两个层面：一是政治的领导作用，即通常所谓的“党领导社会”，其机制为对社会组织的规范、导向与组织发展的促进作用，如上海市闸北区大宁社区党工委对辖区群众社团实行申报、备案、评估制度，对评估合格以上的社团提供不同数目的资金支持，对评估不合格的社团给予指导，并积极探索党支部建在社会团体上，充分发挥了党的政治引领作用，增强了基层党组织的社区影响力和凝聚力。二是治理的引导作用，通过执政党同社会服务组织的沟通协作，共同实现对社会的治理。执政党通过治理的沟通实现社会稳定的政治追求，而社会组织则借此实现自己的社会价值，二者达到“双赢”。

（作者系中国浦东干部学院教研部政治与公共管理系教师、社会学博士，中国人民大学人口与社会学院博士后）

【注释】

[1]此文是福特基金项目“中国市级政府创新激励措施”中香港政府公共服务领域改革、创新研究的阶段性成果。

[2]香港社会福利署从1998年开始推行“改善买位计划”，透过改善人手比例和空间标准，进一步提高私营安老院的服务水平。资料来源于笔者2010年10月在香港社会福利署调研获得的资料。

[3]这一部分内容是笔者根据2010年10月22日，在香港特区政府效率促进组调研时，通过听取对方介绍、互动研讨及对方提供的资料总结所得。

[4]笔者2010年10月在港调研期间从香港社会福利署获得的资料。