完善公共服务体制

二、完善公共服务体制

政府的社会职能应当服从于社会的需求，但并非所有社会需要的产品都由政府来提供，而是要根据社会产品的不同性质确定相应的供给主体。社会产品可以分为私人产品和公共产品，根据私人产品的排他性和竞争性特点，由市场来提供比较合适；而公共产品的非排他性和非竞争性特点，决定了其只能由政府来提供。政府负有向社会成员提供公共产品的职责，这是政府在社会管理外的另一个重要社会职能。由政府来提供公共产品不仅可以有效地解决“搭便车”现象^[2]和经济外部性，而且还能够较好地解决公共物品消费的公正性。“政府能够有效地提供公共产品，这也在一定程度上平抑着利益的分化，因为社会所有的成员获取公共产品的机会是平等的。政府提供公共产品的量越多，其平抑利益分化的作用就越大。”^[3]政府所提供的教育、医疗和社会保障等公共产品，对贫困人群来说是最有价值的服务，实际起到了收入再分配的功效。所谓公共服务，就是提供公共产品和服务，包括城乡公共设施建设和社会保障，以及教育、卫生、文化、体育等公共事业，从而为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动创造条件，这是政府协调社会利益关系的一项重要社会职能。按照公共支出的领域划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务，经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行的各种投资服务，如投资公用事业、投资公共基础设施建设和对企业经营进行补贴等；社会性公共服务是指政府对教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护、科学研究等提供财政支持。

公共服务与私人服务的最大的不同之处在于，公共服务应当体现公共性，遵循公平公正的原则。总体来看，中国政府对公共服务的投入远远不能适应社会的需要，在投入不足的前提下，财力分配也不尽合理。除了公共服务整体水平较低外，还存在着严重的不均衡现象，集中体现在：农村的公共服务不到位，对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公共服务水平；城市中弱势群体得到的公共服务也明显不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在相当大的反差。因此，在发展经济的基础之上，逐步改变经济社会发展的不平衡性，增强社会发展的公平性和公正性，需要不断完善公共服务体制。

2007年中国经济总量超过德国跃居世界第三，但在经济高速增长的背后隐忧不少，目前中国贫困人口仍有2000多万，处于贫困边缘的人口有5000万以上，制度瓶颈仍在制约着贫困人口生活状况的改善，贫富差距过大一定程度上源于公共服务体制的缺失。2005年中国财政总收入超过3万亿元，近年来财政收入增速保持在年均20%左右，远远超过GDP的增幅，应该说，政府已经具备了解决广大群众迫切需要的教育、医疗、保障等公共产品的条件，问题是如何才能将这种供给潜力转化为现实的有效供给。这就需要转变政府职能，从经济建设型政府转变为公共服务型政府，使政府在提供公共服务方面形成良好的压力和动力机制。在公共服务体制建设中，政府需要利用市场机制的作用，但不能简单地把公共物品供给推向市场，在提供公共服务的其他主体还没有很好地发育和成长起来的情况下，提供公共物品的主体只能由政府来承担。出于问责制、透明化、执行力等考虑，完善公共服务体制，需要突出以政府转型为重点的行政管理体制改革。一是要加快推行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，通过规范政府行政行为，解决政府职能越位、缺位和错位的问题；二是深化政府机构改革，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；三是健全科学民主的决策机制，推行行政管理决策的科学化、民主化，使政府的决策能够更好地顺应民意；四是全面推行依法行政，建立符合科学发展观要求的政绩考评制度，强化对政府决策、执行等行政环节的监督。

目前公共服务体制所存在的问题，主要表现为公共服务的不平等性或歧视性，公共服务平等化应成为政府职能转变的重要目标，通过政府提供的平等无差别服务，使全体社会成员都能享受到同质的公共服务。政府提供的公共服务具有再分配功能，公共服务的再分配功能主要是通过以下五方面工作来实现的：①促进义务教育平等化。根据公共服务平等化的要求，强化政府对义务教育的保障责任，普及和巩固义务教育，特别是农村九年义务教育，对农村学生免收学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。在城市中主要是实现教育质量的均等化，公平分配优质教学资源，让城市贫民和农民工子弟也能受到较好的教育。②促进基本医疗保障平等化。根据“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”的医疗体制改革思路，加大政府对医疗卫生事业的投入力度，进一步完善城乡公共卫生和基本医疗服务体系，建立健全新型农村合作医疗制度。在城市中建立有财政资助的公立医院，提供高质量的医疗服务，推行药房和医用耗材托管，降低药品和耗材使用成本，同时建立一大批社区医院，以满足人民群众的日常需要。③促进城镇职工社会保障平等化。针对目前城镇不同所有制企业之间、行政事业企业之间、城镇职工与农民工之间在社会保障方面还存在较大差异的状况，建立健全与经济发展水平相适应的城镇职工社会保障制度，在城镇不同群体之间实现基本养老、医疗保险、失业和住房等方面的平等化。④促进就业机会均等化。“十一五”期间每年大约有800万～1000万新增劳动力需要就业，大约有一亿的农村劳动力要进城，就业形势相当严峻，为此需要把扩大就业摆到更加重要的位置，作出相应的制度安排。进一步改革劳动就业管理制度，改革户籍管理制度，在城乡之间、单位之间实现就业机会的均等化。⑤促进收入分配公平化。由于制度转型过程中存在诸多的制度缺陷，导致中国城乡居民收入差距不断扩大，在一定程度上影响了社会的和谐。因此，政府要更加注重社会公平，重点加强对一次收入分配的管理，通过行政的和经济的手段限制不合理的过高收入，落实和逐步提高最低收入标准，再运用税收和转移支付等手段进行收入再分配，使分配过程和结果更加公平化。